Список рекомендованих джерел

1. Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления : учеб. для вузов / Феликс Шамхалов. - М. : ЗАО "Изд-во "Эко­номика", 2003.

2. Державне управління в Україні: навч. посіб. / за заг. ред. д-ра юр ид. наук, проф. В. Б. Авер'янова. - К.: Вид-во ТОВ "СОМИ", 1999.

Лекція 9. Цінності та «дерево цілей» публічного адміністрування

1. Цінності та цілі суспільства і держави.

2. Фактори, що визначають складність інституту публічного адміністрування.

У більшості сучасних розвинутих країн правова держава і політична демократія стали синонімами. Що стосується України, то тут інститути правової держави перебувають лише на стадії формування та інстптуалізації. Весь політичний досвід в Україні доводить, що нерозривна єдність, життєздатність, міжнаціональ­ний і соціальний мир та благополуччя можна забезпечити собі лише шляхом побудови правової держави, яка характеризується органіч­ним поєднанням елементів централізації і роздільного управління.

Ст. 1 Конституції України визначає стратегічну мету українського суспільства - побудову незалежної, суверенної, де­мократичної соціальної та правової держави. Українська дер­жава набула всіх атрибутів суверенної держави. Отже, головною метою залишилось побудувати демократичну, соціальну, правову державу. Основні принципи, якими потрібно керуватись для досягнення цієї мети:

• людина, громадянин найбільша цінність у суспільстві і дер­жаві. її природні права мають пріоритет над суспільними й дер­жавними інтересами і водночас перебувати в гармонічній єдності з ними;

• суспільство (народ) - джерело і головний носій влади в Україні;

• держава - це складова суспільства, механізм управління його справами, регулятор суспільних відносин.

Українське суспільство перебуває у стадії трансформацій­них змін, яким потрібно надати цілеспрямованого і керованого імпульсу, чого можна досягти, коли публічна влада своїми діями досягне авторитету й поваги в суспільстві, стане стабільною, відповідальною, сильною. Стати на шлях досягнення цієї мети можли­во лише завдяки проведенню конституційної (політичної) реформи, яка буде розроблена і прийнята незаангажованими фахівцями і легітимована в суспільстві. Головною метою політичної реформи має бути формування дієвого механізму балансу і противаг між гілками влади. Для цього необхідно:

1. Визначитися, яку форму правління ми хочемо мати в державі (президентську чи парламентську)? Якщо Президент України глава держави і гарант Конституції, але не очолює виконавчу гілку влади, то ця вища посадова особа повинна бути позбавлена ва­желів впливу і втручання в справи виконавчої гілки влади. Якщо він очолить виконавчу гілку влади, значить і відповідатиме за її діяльність, то не потрібно посади Прем'єр-міністра. Якщо Прези­дент лише арбітр у державі (її глава і гарант конституції), то його бажано б було обирати в парламенті.

2. Якщо Президент не очолює виконавчу гілку влади, то він і не повинен призначати керівників виконавчої гілки влади в регі­онах, які мають цілковито підпорядковуватись вищому органу ви­конавчої влади в державі.

3. Потрібно зберегти пропорційну форму виборчої системи в Україні, але в округах виборці повинні голосувати за конкретних осіб, відомих їм, представників тієї чи іншої партії (відкриті ви­борчі списки не вирішать проблеми, адже виборець не буде знати людей, прізвища яких оприлюднені в списках).

4. Погрібно ліквідувати обласні й районні адміністрації і по­вернутись до системи формування регіональних виконавчих струк­тур обласними та районними радами. Центральна виконавча влада повинна мати важелі впливу на регіональну владу завдяки інституції префектів, які будуть контролювати виконання регіональними структурами українського законодавства (поряд з іншими контролюючими інституціями) і політики уряду, без права втручання в їх оперативну діяльність (це однн із суттєвих елементів адміні­стративної реформи) .

В Україні нарешті повинна бути проведена реформа місцевого самоврядування, яка передбачає передачу повноваження цен­тральної влади на місцях місцевим органам самоврядування, з пе­редачею відповідних владних повноважень і ресурсів. Безумовно, політична реформа і реформа місцевого самоврядування не можуть бути успішно проведені без адміністративно-територіальної реформи, а звідси і без бюджетної та податкової. Основні принци­пи адміністративно-територіальної реформи:

• не можливо здійснити адміністративну реформу без територіальної; не можливо абсолютизувати уніфіковану методологію те­риторіальної реформи по всій Україні - надзвичайно великій країні із значними місцевими історичними, природними, економічними, відповідності цілі управляючого публічного суб'єкта цілям склад внх об'єкта управління і перетворення першої в загальну ціль сис­теми. Об'єкт управління стає керованим, якщо загальна ціль не лише проголошується в політичній стратегії, але й адекватно сприй­мається соціально вагомими прошарками суспільства і реалізуєть­ся державою. Спільність цілей - цементуюча основа системної організації держави. Підпорядкування загальній цілі системи всіх інших цілей - невід'ємна умова діяльності взаємозв'язків спільного підпорядкування і координації між органами влади й управління різних рівнів. Загальна ціль є загальнодержавна ціль, яка відображає національно-державні інтереси. Цей принцип вимагає й утво­рення системи управління окремими гілками публічної влади й управління (підсистем). Нерідко принцип системного підходу ототожнюють із комплексним підходом в управлінні. В дійсності останній представляє лише грань, хоча й суттєву, принципу системності.

7. Одним з основних організаційних принципів публічного управління є централізм на демократичній основі. Децентралізація - необхідна передумова демократії, проте ці явища не тотожні, адже на базі децентралізації публічної влади може зародитися і отримати розвиток корпоративний авторитаризм. Демократія як закономірна, так й в певному аспекті протилежна централізму. Цент­ралізм - втілення єдності держави, її загальних інтересів і цілей; без нього не може бути цілісної системи публічного управління. Однак централізм несе в собі тенденцію надмірної концентрації владних повноважень і зосередження управління в одному вищому органі. Демократія ж висловлює протилежні групи інтересів, стимулює відцентрові сили, багатополюсність центрів управління, не вписується в єдину ієрархічну систему. В децентралізації влади й управління мова повинна йти про механізм делегування владних і управлінських повноважень на підставі розділення центрів влади і прийняття рішень, а також розмежування предметів відання і повноважень між загальнодержавним центром і суб'єктами регіональ­ного рівня. Делегування - основний аспект демократичного прин­ципу представництва, який визначає основний механізм форму­вання органів влади й управління на вищому і наступних рівнях. Зміст принципу включає комплекс вимог: 1) концентрація влади і управлінських повноважень делегованих суспільством центральздатністю публічних органів влади й управління виконувати функції забезпечення соціальної організації, стабільності і цілісності суспільства, досягати правового порядку в країні, вирішувати життєво важливі суспільні проблеми.

5. Демократизм передбачає широкий розвиток суспільного самоуправління - не як противагу публічному управлінню, а його доповнення і форми підсилення регулювання суспільними проце­сами. Система публічного управління обмежена у своїй діяльності спонтанною соціальною саморегуляцією у вигляді суспільного са­моуправління, яке діє в межах громадянського суспільства і є функ­цією його інституцій. Разом з тим самоуправління цілеспрямовано втілюється чи стихійно простежується в умовах демократії. Обме­женість впливу суб'єкта публічного управління на суспільні про­цеси об'єктивно зумовлена, адже будь-який суб'єкт управління не може охопити все багатоманіття суспільних явищ, а також не існує й такої потреби, оскільки суб'єкту потрібна для виконання його функцій лише необхідна інформація. Об'єктивно оптимальний ва­ріант - поєднання управління із саморегуляцією суспільства, з його самоорганізацією і самодіяльністю, тобто із суспільним самоуп­равлінням. Необхідність поєднання публічного управління і сус­пільного самоуправління породжена не волею влади, яка завжди прагнула правити всім, а природою і сутністю як держави, так і суспільства, а також об'єктивним законом посилення управління. Перетворення публічного управління в тотальну систему привело до того, що раціональність обернулась ірраціональністю на рівні суспільної системи, а на рівні її окремих елементів - панування командно-примусового адміністрування - імітація управління. Інша крайність - прагнення замінити публічне управління на тих ділян­ках соціального життя, де воно необхідне, організацією суспільно­го самоуправління. Такий експеримент проводився в СРСР на по­чатку 60-х pp. XX ст., і зазнав невдачі.

6. Системний підхід - фундаментальний принцип органі­зації публічного управління як системи і забезпечення її функціо­нування та розвитку. В ієрархії виконавчої влади порушення будь- якого ланцюга органів підпорядкування за вертикаллю неминуче розвалює систему. Системоутворююча діяльність управляючого суб'єкта - практична реалізація системного підходу в публічному управлінні. Одна з провідних вимог цього принципу – необхідність соціальними та культурними особливостями. Вона передбач індивідуальний підхід до кожного регіону.

Судова реформа має забезпечити формування сильної, авторитетної і незалежної судової системи і відповідне їй правове обслуговування громадян. Конституційний суд повинен за влас­ною ініціативою відслідковувати й обґрунтовано припиняти дію всіх неконституційних і неправових законодавчих актів.

Потрібно відзначити, що в Україні сформовані демократичні засади публічної влади. Для України актуальним є чотири питання:

1. Взаємна повага та довіра між владними інституціями і громадянами.

2. Ефективне функціонування системи балансу і противаг у взаємодії всіх гілок влад.

3. Корупція і нігілістичне ставлення до права і законодавства як з боку всіх органів публічної влади, відповідальних посадових осіб, державних службовців, так і українських громадян. Ця про­блема не лише юридично-правова, а й ментальна.

4. Формування дієвої, справедливої, позбавленої корупції, авторитетної судової гілки влади.

Список рекомендованих джерел

1. Державне управління : слов.-довід. / уклад.: В. Д. Бакумен- ко (кер. творч. кол.), Д. О. Безносенко, І. М. Варзар, В. М. Князев та ін. ; за заг. ред. В. М. Князева, В. Д. Бакуменка. - К. : Вид-во УАДУ, 2002.

2. Державне управління в Україні: навч. посіб. / за заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. В. Б. Авер'янова. - К.: Вид-во ТОВ "СОМИ", 1999.