4. Нагляд та його види

Важливу роль в досягненні цілей, поставлених перед органами виконавчої влади, відіграє контроль за дотриманням правових норм, тобто нагляд. Як розглядалося вище, контроль є атрибутом адміністративної влади, однією з найважливіших її функцій. Він включає спостереження за законністю і доцільністю діяльності, оцінку її з правових, наукових, соціально-політичних, організаційно-технічних позицій. Але у багатьох випадках задля забезпечення свободи громадян, підприємств, організацій, захисту їх від надмірного державного втручання контрольні повноваження суб'єктів влади обмежують правовими актами, надаючи їм можливість здійснювати тільки нагляд. А коли між перевіряючими і особами, яких перевіряють відсутня організаційна підлеглість, відмежування контролю від нагляду потрібно для запобігання втручанню в оперативну діяльність суб'єктів, що не несуть відповідальність за її наслідки.

В умовах скорочення державного втручання в діяльність організацій, в життя громадян, переходу до правової держави об'єм нагляду збільшуватиметься за рахунок звуження об'єму контролю. Крім того, об'єм наглядової діяльності розширюється тому, що в житті суспільства збільшується роль технічних засобів, різноманітних технічних правил, контроль за дотриманням яких є важливою умовою забезпечення безпеки.

Нагляд – це обмежений, звужений контроль. Особливе місце серед видів нагляду займає адміністративний. Він найбільший за об'ємом та різноманітністю і має такі особливості:

– владними суб'єктами наглядової діяльності є суб'єкти публічної виконавчої влади;

– основною метою є забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави, попередження шкідливих для суспільства дій, подій, проявів стихійних сил, зменшення тяжкості їх наслідків;

– він завжди спеціалізований, спрямований на дотримання спеціальних правил (санітарних, ветеринарних, митних, рибного лову, торгівлі та ін.), а не на дотримання законності в цілому.

– проводиться систематично у плановому і позаплановому порядку, має ініціативний характер;

– здійснюється, як правило, суб'єктами функціональної влади, наділеними надвідомчими повноваженнями, індивідуальні і колективні суб'єкти, над якими здійснюється нагляд, організаційно не підпорядковані суб'єктам влади, які їх перевіряють;

– пов'язаний з широким застосуванням адміністративного примусу, тобто наглядові структури наділені значними юрисдикційними повноваженнями, правом застосовувати адміністративні застережні заходи і адміністративні покарання.

Таким чином, адміністративний нагляд є надвідомчим, спеціалізованим, систематичним контролем органів державної влади за дотриманням громадянами і організаціями правових і техніко-правових норм. Його зміст складає здійснення спеціальними державними структурами цільового спостереження за дотриманням виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами і організаціями та громадянами правил, передбачених нормативними актами. З одного боку він є засобом адміністративної дії, вид виконавчо-розпорядчої діяльності, а з іншої – частиною державного нагляду, засіб забезпечення режиму законності.

Адміністративний нагляд забезпечує охорону відповідних суспільних відносин і матеріальних цінностей і не лише від правопорушень, але і від об'єктивно протиправних дій і стихійних явищ. Передусім суб'єкти наглядової діяльності зобов'язані піклуватися про те, щоб не допустити, запобігти настанню шкідливих наслідків (пожеж, епідемій, дорожньо-транспортних подій і т. п.), виявити обставини, які можуть бути їх причиною, і вжити заходи для усунення виявлених відхилень. Іншими словами, пріоритетом є прогноз, попередження, припинення, щоб не допустити настання шкоди зараз, а на другому плані залишається застосування каральних санкцій для загальної і приватної превенції правопорушень в майбутньому.

У системі регулятивного адміністративного нагляду можна виділити три різновиди:

– за невизначеною кількістю суб'єктів – тими, хто зобов'язаний дотримуватися протипожежні, санітарні, митні і інші правила;

– за особами, що отримали ліцензії й інші дозволи;

– за особами, що скоїли злочини.

Численні державні наглядові служби можна розділити на три групи:

1) спеціалізовані наглядові відомства, головним завданням яких є систематичний надвідомчий контроль за дотриманням спеціальних правил;

2) структурні підрозділи державних органів виконавчої влади;

3) різноманітні організаційні структури, які здійснюють нагляд разом з іншими видами діяльності.

Суб’єктами адміністративного нагляду є спеціально створені з цією метою державні структури, до яких відносяться інспекції та міліція. Усі інспекції залежно від компетенції можна поділити на дві групи: такі, що мають повноваження міжвідомчого характеру; такі, що не мають таких повноважень, тобто здійснюють свої функції тільки в межах того чи іншого відомства. Інспекції, що мають повноваження міжвідомчого характеру, є державними інспекціями. Вони здійснюють свої функції у межах наданої компетенції незалежно від відомчої підпорядкованості об’єктів.

Система державних інспекцій за характером зв’язків з органами державної виконавчої влади можу бути організаційно відокремленою групою держінспекцій, підпорядкованих безпосередньо уряду або групою інспекцій, які є цілком або частково структурними підрозділами центральних органів державної виконавчої влади (міністерств, відомств).

До повноважень державних інспекцій відноситься:

– розробка норм і правил, виконання яких контролює інспекція;

– організація і здійснення нагляду;

– застосування заходів державного примусу.

Основними напрямами адміністративного нагляду є:

1. Правотворчість, участь у визначенні правового режиму піднаглядних об'єктів. У одних випадках центри наглядових структур самі затверджують спеціальні правила (податкові, митні і т. п.), в інших – готують проекти відповідних актів.

2. Організаційно-масова і матеріально-технічна попереджувальна діяльність. Суб'єкти адміністративного нагляду активно здійснюють пропаганду спеціальних знань (правил дорожнього руху, пожежної безпеки тощо), координацію і методичне керівництво відповідною діяльністю піднаглядних об'єктів, обліково-аналітичну роботу.

3. Попередній контроль означає проведення експертиз, видачу висновків на проекти будівництва споруд, виробництва продукції тощо. Багато наглядових служб надають дозволи на виконання діяльності, здійснюють допуск конкретних осіб до роботи. Це стосується також державної атестації, акредитації, сертифікації тощо.

4. Поточний контроль припускає спостереження за відповідними діями, станом довкілля і матеріальних цінностей. Основною формою наглядової діяльності є безпосереднє здійснення контролю, збір і аналіз інформації про піднаглядні об'єкти. Для цього суб'єкти нагляду наділяються повноваженнями вимагати надання довідок, звітів та інших документів, брати пояснення у посадовців і громадян, проводити огляди, обстеження на місцях, направляти матеріали фахівцям, вимагати проведення експертиз, обстежень, інвентаризацій, брати участь в роботі комісій з розслідування нещасних випадків.

5. Застосування застережних неправомірних дій заходів в цілях зменшення тяжкості наслідків таких дій, а також попередження епідемій, пожеж, несприятливої дії довкілля. Мінімізації шкідливих наслідків дії несприятливих чинників сприяють карантини, заборона руху, заходи по евакуації людей, заборони, обмеження на певні дії, знищення хворих тварин і інші профілактичні акти в умовах надзвичайних ситуацій.

Для припинення неправомірних дій суб'єкти адміністративного нагляду використовують такі примусові засоби, як приписи, що зобов'язують усунути конкретні порушення у певний термін, призупинення усієї діяльності підприємства або його частини, заборона окремих видів робіт, експлуатації машин і механізмів, відвантаження і реалізації продукції, відключення від газових магістралей, електричних і теплових мереж і таке інше. Наглядові служби мають право призупиняти дію ліцензій, усувати від роботи, вилучати речі і документи.

6. Притягнення винних до відповідальності. Багато суб'єктів державного нагляду має право самостійно застосовувати до винних такі адміністративні покарання, як попередження та штраф. У ряді випадків їх посадовці можуть тільки складати протоколи про адміністративні правопорушення, проводити розслідування.

Адміністративний нагляд є необхідним засобом забезпечення безпеки громадян, суспільства і держави. Але велика кількість наглядових органів, невпорядкованість контрольних заходів мають і негативний ефект: багато часу, сил і засобів витрачається у зв'язку з перевірками, що стає на перешкоді творчій діяльності, відволікає від роботи багатьох працівників підприємств і установ;

створюються умови для зайвого державного втручання в діяльність піднаглядних і для корупції; проведення перевірок одних суб’єктів часто й декількома органами і відсутність нагляду за іншими протягом тривалого часу.

Згідно з п. 9 Перехідних положень Конституції України, прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів, тобто здійснює загальний нагляд. Це передбачає нагляд за виконанням законів виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами. Загальний нагляд спрямовано на те, щоб акти, які видають виконавчо-розпорядчі органи, відповідали чинному законодавству і щоб закони виконувалися адресатами точно і однаково.

Предметом такого загального нагляду є:

1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;

2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі та гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;

3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

При виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право:

1) опротестувати акти Прем’єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим, міністерств, державних комітетів і відомств, виконавчих і розпорядчих органів місцевих рад народних депутатів, підприємств, установ, організацій, громадських об’єднань, а також рішення і дії посадових осіб;

2) вносити подання або протести на рішення місцевих рад народних депутатів залежно від характеру порушень;

3) порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій;

4) давати приписи про усунення очевидних порушень закону;

5) вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли;

6) звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб.

Адміністративний нагляд міліції є систематичним наглядом за точним і неухильним дотриманням посадовими особами та громадянами правил, що регулюють громадський порядок і громадську безпеку з метою попередження і припинення порушень цих правил, а також виявлення порушників і притягнення їх до встановленої законом відповідальності (кримінальної чи адміністративної) або вжиття до них заходів громадського впливу.

До методів адміністративного нагляду міліції відноситься:

а) безпосереднє спостереження в громадських місцях за виконанням громадянами та посадовими особами загальнообов’язкових правил;

б) періодичні перевірки виконання органами, посадовими особами, громадянами встановлених правил;

в) виявлення порушень у ході перевірки скарг, заяв, пропозицій та іншої інформації про правопорушників.

Адміністративний нагляд міліції поділяється на загальний і спеціальний. Загальний адміністративний нагляд містить нагляд за дотриманням загальнообов’язкових та інших правил. До них належать: правила перебування іноземців, правила дозвільної системи; правила паспортної системи тощо. Спеціальний адміністративний нагляд міліції – це нагляд за поведінкою певної категорії громадян. Даний вид нагляду є примусовим заходом і встановлюється за звільненими з місць позбавлення волі відповідно до Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 1 грудня 1994 p. як система тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами внутрішніх справ.

Спеціальний адміністративний нагляд встановлюється лише щодо чотирьох категорій повнолітніх осіб:

а) визнаних судами особливо небезпечними рецидивістами;

б) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо під час відбування покарання їх поведінка свідчила, що вони вперто не бажають стати на шлях виправлення і залишаються небезпечними для суспільства;

в) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо вони після покарання або умовно-дострокового звільнення від відбування покарання, незважаючи на попередження органів внутрішніх справ, систематично порушують громадський порядок і права інших громадян, вчиняють інші правопорушення;

г) засуджених до позбавлення волі за один із злочинів, пов’язаних з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.

Адміністративний нагляд у всіх випадках встановлюється в судовому засіданні одноосібне суддею районного (міського) суду або за місцем дислокації виправно-трудової установи, або за місцем проживання особи, щодо якої встановлюється адміністративний нагляд.