2. Перспективы организации обращения государственных ценных бумаг

Первым и определяющим моментом в управлении государственным долгом является регулирование величины внутренней и внешней задолженности государства и удержание ее на приемлемом уровне. Это достигается на основе установления законодательных ограничений по долговым обязательствам федеральных и региональных государственных органов. Бюджетное право и федеральный закон об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг устанавливают предельные объемы государственного долга, государственных заимствований, расходов на обслуживание долга, необходимость разработки и утверждения программ внутренних и внешних заимствований.

Результативность долговой политики во многом определяется условиями и порядком осуществления новых заимствований. Имеет значение все – номинальная стоимость и валюта облигаций, схема их первичного размещения и порядок вторичного обращения, частота и процедура выплаты доходов, условия погашения облигаций и многие другие обстоятельства. Однако определяющее значение для инвестора и заемщика имеют сроки и доходность заимствований.

Краткосрочность российских долгов и высокая стоимость заимствований в последние годы вынуждали государство постоянно заботиться об удлинении сроков и сокращении доходности новых заимствований. Это достигается, в частности, на основе реструктуризации долга, под которой понимается погашение долговых обязательств с установлением заимствований объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долга и сроков его погашения¹.

В отличие от реструктуризации долга, осуществляемой государством на рыночной основе, в советский период увеличение сроков и удешевление государственного долга достигалось путем проведения конверсий и консолидаций, которые по решению государственных органов могли сочетаться с унификацией займов. Под унификацией понимается объединение нескольких ранее выпущенных займов в одном новом займе. Таким образом, доходность и сроки погашения нового займа изменялись в нужном для государства направлении.

В условиях бюджетной напряженности по-прежнему острыми являются вопросы изыскания источников средств для проведения текущих и будущих платежей по обслуживанию и погашению внутреннего и внешнего долгов. Основным приемом получения средств для погашения займов выступает рефинансирование долга, под которым понимается погашение накопившейся задолженности путем выпуска новых займов. В этом случае при построении графика новых выпусков займов исходят из необходимости увязки сроков их размещения с датами погашения облигаций предшествующих выпусков.

Погашение займов осуществляется путем выкупа облигаций у инвесторов (ГКО, ОФЗ, ОГСЗ и другие), проведение тиражей по выигрышному займу 1992 г., проведение тиражей погашения по выигрышным и процентным займам.

Выплата доходов производится при выкупе у инвесторов дисконтных облигаций в виде разницы между ценой выкупа и ценой размещения займа, путем ежеквартальной (полугодовой или годовой) оплаты купонов или оплаты выигрышей по облигациям, попавшим в тираж.

Кроме выше перечисленных способов, государство расплачивается со своими долгами по государственным ценным бумагам, используя следующие приемы:

1. обмен облигаций по регрессивному соотношению, когда несколько ранее выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой облигации;

2. отсрочка погашения займов;

3. аннулирование государственного долга.

Страны с рыночной экономикой стараются использовать подобные приемы управления государственной задолженностью только в условиях войны, послевоенной разрухи или тяжелых бюджетно-финансовых кризисов, так как их применение ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов.

С конца 1998 г. государственный долг функционирует под знаком новации государственных ценных бумаг. Новация – это замена по соглашению сторон первоначальных долговых обязательств новыми с установлением иных условий обслуживания и сроков его погашения.

Новация явилась следствием долгового кризиса, который в свою очередь вызван кризисом экономики и финансов России. Долговой кризис проявился, прежде всего, в значительных объемах внутренней и внешней задолженности и неуклонном росте платежей по погашению и обслуживанию государственного долга. К началу 1998 г. госдолг составил 49,4% ВВП, в том числе внутренний – 19,3% и внешний – 30,1 %. Доля расходов федерального бюджета на погашение и обслуживание долга увеличилась с 10,1% в 1995 г. до 35,6% в первом полугодии 1998 г. И это при том, что основной рынок государственных заимствований – ГКО-ОФЗ практически перестал быть источником финансирования бюджетного дефицита. Напротив, в январе-июне 1998 г. за счет бюджета было профинансировано погашение выходящих из обращения облигаций на сумму 17,3 млрд. рублей. Долг по ГКО-ОФЗ на 1 июля 1998 г. достиг 436,0 млрд. рублей. На погашение соответствующих выпусков облигаций в августе-декабре 1998 г. требовалось 20-25 млрд. рублей в месяц, а на рефинансирование долга никаких надежд уже не было. Прекращение выплат по ГКО-ОФЗ стало неизбежным.

Эта мера была объявлена постановлением Правительства РФ от 17 августа 1998 г. № 980 «Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг». Общая сумма замороженного долга составила 265,3 млрд. рублей, предусматривалась его реструктуризация. ОФЗ со сроками в 2000-2001 годах остались в обращении. Постановлением правительства РФ от 25 августа 1998 г. № 1007 «О погашении государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенных в обращение до 17 августа 1998г.» была предложена следующая схема реструктуризации ГКО-ОФЗ: соответствующие выпуски ценных бумаг погашаются в установленные при их выпуске сроки, причитающиеся средства перечисляются на транзитные счета кредиторов, с которых они могут быть рефинансированы в новые купонные облигации со сроками погашения 3, 4 и 5 лет и купонной ставкой 20-30% годовых или сертификаты Сбербанка РФ; облигации, принадлежащие физическим лицам-резидентам, погашаются деньгами; для Банка России предусмотрена особая схема погашения имевшихся у него государственных ценных бумаг. Предусматривалась возможность и досрочного погашения облигаций в период до 26 сентября 1998 г. В этом случае владельцы облигаций могли получить денежные средства в размере 5% от номинальной стоимости погашаемых облигаций, на 20% их номинальной стоимости приобрести облигации, номинированный в долларах США, с купоном 5% годовых и сроком погашения в 2006 году, на остаток средств приобретались новые рублевые облигации¹.

Работа по реструктуризации долга по ГКО-ОФЗ велась параллельно с переговорами по уточнению условий решения проблемы «замороженного» долга. Итогом переговоров явилось распоряжение Правительства РФ от 12 декабря 1998 г. «О новации по государственным ценным бумагам». Новация проводилась в период с 15 декабря 1998 г. по 15 марта 1999 г. (затем этот срок неоднократно продлевался). Она осуществлялась путем замены ГКО и ОФЗ со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. по согласованию с их владельцами на новые обязательства и частичной выплаты денежных средств. Для подтверждения новых обязательств выпускались облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроками обращения 4 и 5 лет и размером купонного дохода от 10 до 30 % годовых и облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) со сроками обращения 3 года и нулевым купонным доходом. ОФЗ-ПД могли быть использованы на погашение просроченной задолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени, образовавшиеся по стоянию на 1 июля 1998г. и оплату участия в основном капитале кредитных организаций. На 70% суммы новых обязательств выдавались ОФЗ-ФД, на 20% - ОФЗ-ПД, на 10% - денежные средства.

Исключение было сделано для организаций, которым федеральными органами власти устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги. Они имели право получить 30% от суммы новых обязательств денежными средствами с уменьшением доли ОФЗ-ФД до 50%. Физические лица-резиденты, фонды обязательного медицинского страхования, страховые компании и некоммерческие организации имели право получить всю сумму погашения в денежной форме в сроки, установленные при выпуске принадлежавших им облигаций. Часть денежных средств можно было инвестировать в новые выпуски ГКО с погашением в марте и июне 1999г.

Большое значение для повышения эффективности государственной долговой деятельности имело подписание указа от 4 мая 1997г. № 245 о единой системе управления государственным долгом РФ. Это позволило оптимизировать сроки обращения, погашения и доходность государственных ценных бумаг, своевременно и в полном объеме выполнять обязательства перед внутренними и внешними кредиторами.