Управление налоговыми отношениями

ПОДЧИНЕННОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

ВЛАСТНОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

Федеральный уровень

Корпоративное

Судебная система

Региональный уровень

Личное

Общественных организаций

Законодательная власть

Муниципальный уровень

Исполнительная власть

Администраторы

Рис. 2.1. Реализация взаимосвязей участников налоговых отношений.

Организационные аспекты налогового администрирования во многом зависят от существующей в каждом государстве схемы построения, разграничения полномочий и взаимодействия различных по своему функциональному назначению институтов. В настоящее время администраторами поступлений в бюджетную систему Российской Федерации являются налоговые органы, иные органы государственной власти, органы управления государственных внебюджетных фондов, органы местного самоуправления, юридические или физические лица, уполномоченные указанными органами государственной власти, а также созданные этими органами государственные (муниципальные) учреждения, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание, принятие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) обязательных платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним и иным поступлениям в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. В рамках бюджетного процесса администраторы поступлений в бюджет осуществляют мониторинг, контроль, анализ и прогнозирование поступлений средств из соответствующего доходного источника и представляют проектировки поступлений на очередной финансовый год в соответствующие финансовые органы. Список администраторов доходов федерального бюджета довольно обширен, включает в себя практически все федеральные органы исполнительной власти, а также и судебные органы, и приводится в приложениях к федеральному бюджету на очередной финансовый год, начиная с 2004 года. Администраторы доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований также утверждаются при принятии законов о соответствующих бюджетах.

В Российской Федерации в состав налоговых администраций, обеспечивающих поступление в бюджетную систему налогов и сборов, входит Федеральная налоговая служба Российской Федерации (далее – ФНС РФ) и ее территориальные органы, а также Федеральная таможенная служба, полномочия которой в налоговой сфере ограничены администрированием налогов, взимаемых в связи с пересечением товарами таможенной границы РФ (налога на добавленную стоимость и акцизов). Каждая их этих структур выполняет специфические функции, определенные соответствующими законодательными актами, и обслуживает весьма объемную сферу государственных финансовых потоков. Для прочих администраторов доходов взимание налоговых платежей в бюджет является неотъемлемым признаком реализации ими функциональных обязанностей (например, взимание государственной пошлины), однако контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах при взимании данных платежей осуществляется уже налоговыми органами.

Содержание налогового администрирования можно определить как деятельность специально уполномоченных органов по исполнению налогового законодательства. При этом рамками настоящего исследования очерчена только деятельность Федеральной налоговой службы как основного администратора доходов бюджетной системы России.

Необходимо отметить, что в настоящее время отсутствуют теоретические исследования, которые были бы посвящены системному рассмотрению механизмов, обеспечивающих осуществление налогового администрирования. Во многом это объясняется динамичными изменениями содержания деятельности налоговых органов, проводимой реформой их функциональной структуры, вытекающей из Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Практическая деятельность налоговых органов значительно опережает процесс ее теоретического осмысления. Поэтому сущность и структура механизма налогового администрирования непосредственно связываются с провозглашенной Налоговым кодексом РФ четкой системой правовой регламентации взаимоотношений между участниками налоговых отношений.

Налоги носят принудительный характер и взимаются в обязательном порядке, поэтому возникает потребность не только в их специальной организации в виде налоговой системы, но и в установлении особых управленческих приемов, обеспечивающих эффективную реализацию политики государства. Совокупность таких приемов в рамках соответствующей налоговой политики определяется понятием «налоговый механизм». В экономической литературе налоговый механизм нашёл отражение в самом общем виде, на уровне определения сути данного явления. Специальные исследования налогового механизма проведены в работах Л.П. Окуневой и Т.Ф.Юткиной. Гораздо большее внимание было уделено экономистами изучению финансового механизма, – как теоретических основ, так и практической организации в разных сферах. Теоретическое обоснование финансового механизма было дано в работах Д.А. Аллахвердяна, Т.В. Гуйда, В.В. Забродиной, М.А. Песселя, С.А. Ситаряна, В.К. Сенчагова и др. Проф. В.М.Родионовой детально исследован бюджетный механизм.

Множественность налоговых взаимосвязей предопределяет разнообразие способов их организации. В этой связи возникает необходимость научной классификации структурного построения налогового механизма. Л.П. Окунева и Т.Ф.Юткина выделяют три основных структурных подсистемы налогового механизма: налоговое планирование и прогнозирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Безусловно, все перечисленные компоненты должны найти соответствующее отражение в структуре налогового механизма. Однако, раскрывая содержание этих подсистем, а также действующих в рамках каждой из них «особых налоговых методов», указанные авторы допускают, на наш взгляд, ряд существенных методологических ошибок. Прежде всего, не проведены четкие границы между подсистемами, что затрудняет понимание их роли в практической организации налогообложения. Так, конечной целью налогового планирования определено достижение сбалансированности отраслевых и региональных уровней хозяйствования, координация социально-экономических процессов и обеспечение финансовых потребностей нетрудоспособных групп населения¹. Приведенные цели скорее всего можно отнести к приоритетам налогового регулирования. Мы полагаем, что налоговое планирование в контексте понятия «налоговый механизм» не может быть сведено к изучению необходимости и направлений корректировки действующего налогового режима. Более того, не совсем удачен сам термин «налоговое планирование» (даже в сочетании с «прогнозированием»), поскольку данное явление общепризнанно связывается не с элементом государственного воздействия на экономические отношения, а с системой оптимизации налогообложения в рамках конкретного хозяйствующего субъекта.

Подводя итог анализу данной концепции, можно сделать общий вывод о том, что в ней налоговый механизм практически неотличим от концепции бюджетного механизма и рассматривается как система обеспечения доходной базы бюджетов всех уровней посредством планирования, регулирования и контроля за условиями налогового законодательства. Относительно обособленное сосуществование налоговой системы и налогового механизма позволяет сформулировать принципиально новый подход к конструкции налогового механизма. Сложившаяся в научной литературе конструкция налогового механизма не подходит для ее использования по аналогии для целей организационного обеспечения налогового администрирования, что позволяет заявить о целесообразности функционального разграничения элементов налогового механизма исходя из целей управляющего воздействия и смысловой нагрузки применяемых методов, а также условий, определяющих результативность предпринимаемых усилий по сбору налогов.

Недостаточность научных исследований, направленных на изучение организационных аспектов мобилизации налогов в бюджетную систему, обусловила поиск системного подхода к теоретическому обоснованию организации механизма налогового администрирования, который можно определить как комплекс организационных приемов и методов контрольно-экономической деятельности уполномоченных органов по управлению налоговыми отношениями с целью достижения стабильного поступления налоговых доходов в бюджетную систему при сохранении баланса публичных и частных интересов.

Организационное обеспечение реализации фискальных полномочий администраторов налоговых доходов может быть структурировано и представлено в виде неразрывно связанных между собой и составляющих единое целое элементов, урегулированных с помощью правовых норм. Поскольку эффективность налогового администрирования может быть оценена исходя из того, насколько добросовестно налогоплательщики соблюдают налоговое законодательство, то проблемы структурного построения и элементного состава экономических, правовых, организационных мероприятий практической реализации налоговых отношений требуют научного анализа, который позволил бы выделить приоритеты целенаправленного воздействия на этот процесс.

Системный подход к теоретическому обоснованию механизма налогового администрирования как комплекса форм и методов управления налоговыми отношениями посредством специализированных государственных институтов, нацеленного на достижение стабильного поступления налоговых доходов в бюджетную систему и обеспечение баланса общественных и частных интересов, позволил сформировать представление о его мультимодальной структуре, в которой выделяются четыре основных модуля - организационный, контрольный, функциональный и правовой.

Содержание организационного модуля вытекает из задач, которые реализуются в практической деятельности Федеральной налоговой службы РФ как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и призвано обеспечить условия для реализации указанных функций всеми структурными подразделениями налоговых органов.

Контрольный модуль представляет собой центральное звено механизма налогового администрирования. Контроль, как главное содержание работы налоговых органов, пронизывает любое направление их деятельности. Это предопределяет разнообразие тактических целей и задач налогового контроля, к числу которых относятся соблюдение налогового законодательства, проверка правильности исчисления налогов и других обязательных платежей, проверка качества постановки и ведения бухгалтерского учета объектов обложения, обеспечение своевременного и полного внесения в бюджет сумм налогов, причитающихся к уплате. В современных условиях в рамках контрольного модуля обособляется аналитическая сфера, в рамках которой, наряду с анализом состояния и развития налоговых отношений, находят реализацию и развитие методы аналитического обеспечения контрольных полномочий налоговых органов.

Содержательная значимость функционального модуля определяется инструментами и процедурами организации взимания налогов, а также выполнением налоговыми органами важных задач, косвенно влияющих на соблюдение фискальных интересов государства: регистрация и ведение реестров хозяйствующих субъектов, контроль за наличным денежным обращением, лицензирование и контроль операций с подакцизными товарами, представление интересов государства в делах о банкротстве, профилактическая деятельность,

Конструкция правового модуля представляет совокупность законов, нормативно-правовых актов исполнительных органов, судебные решения, локальные нормативно-правовые акты, принятые в соответствии с нормами налогового законодательства.

При этом в качестве целеполагающего результата действия механизма налогового администрирования можно определить способность налогового ведомства обеспечивать исполнение плательщиками налоговых обязательств, добиваться поступления налогов и сборов в бюджетную систему в те сроки и в тех объемах, которые предусмотрены законами о соответствующих бюджетах.

Совершенствование налогового администрирования в последние годы ориентировано, прежде всего, на организационные аспекты. Именно поэтому, рассматривая практические аспекты формирования механизма налогового администрирования, следует особо выделить организационный модуль, в который включаются административная, юридическая и информационная сферы, включающие в себя разнообразные элементы (рис.2.2).

Основным конструкционным элементом организационного модуля выступают налоговые администрации в виде системы Федеральной налоговой службы и ее территориальных подразделений. Остальные элементы имеют сопутствующее основному элементу содержание, позволяющее организовать административную, юридическую и информационную поддержку деятельности налоговых органов России.

Содержание организационного модуля вытекает из задач, которые реализуются в практической деятельности ФНС РФ как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов.