2. Структура и реквизиты нормативно-правовых актов.

Объектом правотворческой техники является текст нормативно-правового акта, подготовка и оформление которого предполагает специфический набор средств, приемов и правил. Последние представляют собой систему унифицированных норм, фиксирующих официальные реквизиты и структурные части нормативного акта. Одной из целей использования этих правил является доведение законодательства до известного совершенства с точки зрения его структуры.

Исчерпывающий перечень официальных реквизитов, стройная и четкая структура нормативно-правовых актов позволяют:

• во-первых, быстро ориентироваться в их содержании;

• во-вторых, лучше уяснить смысл государственной воли общества, выраженной в правовых нормах актов;

• в-третьих, облегчить пользование ими на практике;

• в-четвертых, быстро найти акт и его часть для разрешения конкретной ситуации.

Д.А. Керимов справедливо отмечает: «Правильное распределение нормативного материала в тексте закона делает его структуру четкой, стройной, ло­гически последовательной, помогает быстро ориентироваться в содержании закона, способствует лучшему его усвоению, облегчает использование на практи­ке в соответствии с требованиями законности».

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. №30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», на основе федеральных законов, актов Президента РФ и Пра­вительства РФ разработана Типовая инструкция по делопроизводству в феде­ральных органах исполнительной власти. Ее положения распространяются на организацию работы с документами независимо от вида носителя, включая их подготовку, регистрацию, учет и контроль исполнения, осуществляемые с по­мощью автоматизированных (компьютерных) технологий.

Официальный характер нормативно-правовых актов обуславливает необходимость их оформления в строго определенной заранее унифицированной форме, наличие соответствующих реквизитов, четко определенных структур­ных частей. Следует иметь в виду, что каждый вид нормативно-правовых ак­тов предполагает исчерпывающий перечень реквизитов и четкий круг требова­ний, который должен быть предъявлен к структуре акта с учетом его юридиче­ской силы и места, занимаемого в системе нормативно-правовых актов Россий­ского государства.

К основным реквизитам любого нормативного акта относятся: наименование акта, его заглавие, дата принятия и введения в действие, порядковый но­мер, подписи, печати.

Наименование акта. Каждый орган или должностное лицо может принимать (издавать) строго определенные виды нормативно-правовых актов. На­пример, согласно Конституции РФ Государственная Дума принимает федеральные законы (ч.1 ст. 105), Президент РФ издает указы и распоряжения (ч.1 ст. 90), Правительство РФ постановления и распоряжения (ч.1 ст. 115). Причем нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ принимаются по наиболее важным вопросам, а распоряжения - по вопросам те­кущего оперативного управления и адресуются узкому кругу исполнителей.

Следовательно, «возможные наименования документов конкретного органа или должностного лица закрепляются в соответствующем положении об этом органе либо в ином акте, регулирующем его деятельность». Так, акты фе­деральных органов исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений закрепляются их регламентами, разработанными на основании Типового регламента взаимодействия феде­ральных органов исполнительной власти и Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Сам же порядок подготовки и оформления указанных актов устанавливается Правилами подго­товки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Пра­вительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.

Что же касается актов представительных и исполнительных органов го­сударственной власти субъектов РФ, то они закрепляются в конституциях (ус­тавах) этих субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления - в уставах муниципальных образований.

Неправильное определение наименования (формы) нормативно-правового акта приводит к неопределенности юридической природы документа и, как правило, ведет к признанию его недействительным. Так, 5 октября 1996 г. Президент РФ утвердил «Основы пограничной политики Российской Федерации» без указания на наименование акта, что привело к неясности, что это - указ или распоряжение.

В официальном тексте акта, принимаемого законодательным органом, приводится не только его наименование, но и наименование соответствующего государства или государственного образования (Российская Федерация, республика, области, край и другие субъекты Федерации).

Заголовок нормативно-правового акта «обозначает предмет регулирования акта, во многом определяет сферу его действия, выбор необходимого нор­мативного материала, является начальным этапом ознакомления с содержанием правового акта, важным инструментом учета и систематизации законодательст­ва». Он позволяет определить основное содержание акта, легко его запомнить, быстро отыскать правовые предписания, при необходимости правильно толко­вать отдельные неясные положения, так как заголовок довольно четко опреде­ляет сферу действия нормативно-правового акта.

Однако следует констатировать, что на практике мы можем встретить неудачные заголовки актов. Они либо слишком длинные и громоздкие, либо вы­ражены одним словом. Такие заголовки создают известные трудности при тол­ковании, применении и систематизации нормативно-правовых актов. Поэтому заголовки актов и их составных частей (разделов, глав и т.д.) должны быть точ­ными, краткими, ясными и емкими по содержанию. Тщательное их редактиро­вание позволит избежать возможных ошибок на практике, осуществить быст­рый информационный поиск и применение конкретной правовой нормы. «Ка­чество формулировок заголовков, - как отмечает Н.А. Власенко, - показатель качества его содержания и внутренней организации».

Дата принятия нормативно-правового акта и введения его в действие. Для нормативных актов дата принятия (издания) и дата вступления в силу не совпадают, так как эти акты вступают в действие по истечении определенного периода времени после их официального опубликования, если в них самих не указан иной срок. Так, согласно ст. 2 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, феде­ральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. № 5 (в ред. от 22 октябрь 1999 г.), датой принятия конституционного федерального закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания, а датой принятия текущего федерального закона считается день его принятия Го­сударственной Думой в окончательной редакции.

Все федеральные законы подлежат официальному опубликованию в те­чение семи дней после их подписания Президентом РФ и, по общему правилу, вступают в силу одновременно на всей территории Российского государства по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если в их тексте не указан иной срок вступления в силу. Десятидневный срок признан достаточ­ным для того, чтобы граждане и организации могли ознакомиться с уже опуб­ликованным, но еще не начавшим действовать законом.

Источниками официального опубликования федеральных законов счита­ется первая публикация их полного текста в «Парламентской газете», «Россий­ской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Однако в законе может быть определен и иной порядок его официального опубликова­ния, например, доведение до всеобщего сведения по телевидению, радио, иным каналам связи.

Законодатель предъявляет несколько требований к официальной публи­кации: 1) полнота публикуемого текста; 2) календарно первая публикация, ко­торая должна состояться до истечения 7 дней после подписания акта Президен­том РФ; 3) специальные печатные органы, которые публикуют закон.

Что же касается вступления нормативно-правовых актов в действие, то можно выделить несколько вариантов.

Во-первых, истечение определенного срока после его официального опубликования. Так, нормативные указы Президента РФ и акты Правительства

РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ и Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Во-вторых, начало действия некоторых актов определяются моментом их принятия или официального опубликования. Так, акты глав местной администрации вступают в силу с момента их опубликования, если в них самих иное не определено.

В-третьих, дата вступления нормативного акта в действие может быть указана в нем самом или в специально принятом по этому поводу акте. Например, УК РФ вступил в силу с 1 января 1997 г.

В-четвертых, нормативно-правовые акты, подлежащие рассылке в соответствующие ведомства и учреждения, вступают в действие с момента их полу­чения адресатами, если в самих актах не указан иной срок введения их в дейст­вие.

Нормативно-правовыми актами, имеющими порядковый номер, удобнее пользоваться, их легче отыскать в официальных изданиях и сборниках законодательства. Так, каждый год вновь принимаемым федеральным законам при­сваивается номер, начиная с цифры 1 с добавлением аббревиатуры «ФЗ». По­этому, ссылаясь на порядковый номер того или иного акта необходимо указы­вать и дату его принятия (день месяца, месяц и год). Игнорирование даты при­нятия (издания) может приводить к ошибкам.

Наряду с порядковым номером некоторые нормативно-правовые акты имеют и регистрационный номер. Так, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан и имеющие межведомственное значение, подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции РФ. После чего акту присваивается регистрационный номер и указывается дата его регистрации.

Подписи и печать придают нормативным актам официальный характер и вызывают юридические последствия. Так, федеральные законы подписываются Президентом РФ. Подпись отделяется от текста закона дополнительным интервалом и состоит из слов «Президент Российской Федерации», инициала имени и фамилии Президента РФ.

Что же касается нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, то документы, направленные в вышестоящие органы, фе­деральные органы представительной и судебной власти, подписываются руко­водителем федерального органа или, по его поручению, первым заместителем руководителя.

Документы, направляемые подчиненным и другим организациям, гражданам, подписываются руководителем, его заместителями или руководителями структурных подразделений в соответствии с их компетенцией.

В состав подписи входят: наименование должностного лица, подписавшего документ (при использовании должностного бланка наименование должно­сти не указывается), личная подпись и ее расшифровка (инициалы и фамилия).

Если должностное лицо, подпись которого заготовлена на проекте документа, отсутствует, то документ подписывает лицо, исполняющее его обязан­ности, или его заместитель. При этом обязательно указываются фактическая должность лица, подписавшего документ, и его фамилия (например: «и.о.», «зам.»). Не допускается подписывать документ с предлогом «за» или простав­лением косой черты перед наименованием должности.

При подписании документа несколькими должностными лицами их подписи располагают на одном уровне или одну под другой в последовательности, соответствующей занимаемой должности. При подписании документа несколь­кими должностными лицами, равными по должности, но представляющими разные органы, подписи располагают на одном уровне.

Оттиск печати с изображением Государственного герба Российской Федерации ставится на документах, требующих особого удостоверения их подлинности. Простые круглые печати (без изображения государственной симво­лики) ставятся на копиях документов для удостоверения их соответствия под­линникам. Оттиск печати должен захватывать окончание наименования долж­ности лица, подписавшего документ.

Определив основные реквизиты нормативно-правовых актов, исследуем их структурные части. В теоретическом плане текст нормативно-правового акта и, прежде всего, закона состоит из вводной (преамбулы) или общей, основной (постановляющей) и заключительной частей.

В преамбуле нормативного акта определяются цели и задачи издания данного акта, характеризующие историко-политическую ситуацию в стране, а в некоторых случаях делается ссылка на закон или иной акт, обусловивший необходимость его принятия.

Преамбула Конституции РФ предусматривает: «мы многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, пере­давших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешними и буду­щими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем Конституцию Российской Федерации».

Вводная часть нормативно-правового акта позволяет емко, компактно объединить правовые предписания акта единой идеей и целевой направленностью, обратить внимание на предмет и пределы правового регулирования акта и способствовать неуклонному соблюдению и исполнению субъектами права из­ложенных в нормативно-правовом акте юридических норм.

Следует отметить, что не все нормативные акты имеют вводную часть. Так, например, в кодексах она отсутствует, ибо сам факт его издания свидетельствует о стремлении законодателя систематизировать законодательство конкретной отрасли права. Сам кодекс обычно состоит из общей и особенной частей, нумерация статей которого сплошная, и при включении в него новой нормы ей присваивается индекс («значок»), который не нарушает установлен­ной нумерации.

В тех же случаях, когда нормативно-правовой акт устанавливает исключения из общего порядка регулирования общественных отношений, объяснение условий и обстоятельств издания такого акта крайне необходимо.

Задание: найти акты с содержащейся в них вводной частью. Проанализировать их содержание

В общей части, как и в преамбуле нормативно-правовых актов, содержатся те или иные виды исходных (отправных, учредительных) норм. Они опреде­ляют основы правового регулирования общественных отношений, его цели, за­дачи, принципы, пределы, направления и закрепляют правовые категории и по­нятия. Являясь нормами опосредованного регулирования, исходные нормы действуют с нормами - правилами поведения, составляющие содержание ос­новной части акта, детализируются и реализуются через них.

Следует, однако, подчеркнуть, что исходные нормы, изложенные в преамбуле одного акта, и отправные нормы, зафиксированные в общей части друго­го акта различны. Если, например, в преамбулах нецелесообразно определять значение понятий и категорий, то в общей части расшифровка терминов, упот­ребляемых в акте, является обязательной.

Итак, общая часть нормативно-правового акта, которая может называться «общие положения», «общие предписания», «основные принципы» и т.п., призвана обеспечивать разумную компактность, стройность, кратность и логическую последовательность изложения нормативного материала, а самое главное помогать адресату быстро определить цель, предмет и сферу действия акта.

Основная часть нормативно-правового акта заслуживает особое внимание, поскольку в ней излагаются нормы - правила поведения, составляющие его содержание. Постановляющая часть обычно начинается после слов «такой-то орган постановляет (решает)» и содержит правовые предписания, которые излагаются в повелительной форме и в соответствующем логическом порядке: либо по статьям, либо по пунктам . Так, например, для законов наиболее пред­почтителен постатейный порядок, а для подзаконных нормативных актах - по пунктам.

Постановляющая часть объемных и сложных по структуре нормативно-правовых актов как, например, Гражданский кодекс РФ, кроме статей (пунк­тов), содержит также части, разделы, подразделы, главы, параграфы. Такое подразделение основной части оправдано только при соблюдении правила «применение более высокой ступени деления лишь тогда, когда использована низшая».

Разделение нормативно-правового акта на рубрики, их наименования позволяют лучше уяснить правовые предписания, выявить системные связи меж­ду ними, упрощают пользование актом, его систематизацию, производство ссылок.

Практика использования рубрик в нормативно-правовых актах на федеральном и региональном уровнях еще не устоялась и во многом противоречива. В частности, нарушается принцип сбалансированности акта, означаю­щий, что если структура документа предусматривает в нем разделы, главы и статьи, то эта же схема должна выдерживаться на протяжении всего документа. Примером несоблюдения данного принципа является Конституция РФ. Она состоит из двух разделов. В первом разделе 9 глав и 137 статей. Второй раздел не имеет ни глав, ни статей, а только пункты.

Установленные правила рубрикации нормативно-правовых актов, предусмотренные в Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных орга­нах исполнительной власти, вносит в их структуру точность и единообразие. Цифровое обозначение каждой ступени рубрикации различно. В частности, часть, раздел и подраздел нумеруются римскими цифрами, главы, параграфы, статьи - арабскими, набранными полужирным шрифтом. Например: