Глава 1. Источники федерального уровня.

Решающее влияние на формирование системы правового регулирования банковской деятельности в США оказали источники банковского законодательства. В первую очередь это федеральные законы, регулирующие деятельность банковских организаций, важнейшим из которых является Закон о международной банковской деятельности 1978 года.

1.1. Закон о международной банковской деятельности 1978 года.

В начале 1970-х иностранные банки не регулировались на федеральном уровне. Иностранные банки находились под контролем отдельных штатов и имели возможность предоставлять банковское обслуживание за их пределами. "До принятия Закона о международной банковской деятельности 1978 года (ЗМБД) банк, ориентирующийся на законодательство иностранного государства, мог действовать в соответствии с органами государственной власти штата, федеральное законодательство при этом не играло большой роли"⁴. Это означало, что иностранные банки регулировались по-разному в разных штатах. Но так было только до того, как Закон о международной банковской деятельности 1978 года установил, что иностранные банки должны регулироваться равномерно.

Закон о банковских холдинговых компаниях 1956 года⁵ был одним из источников, устанавливающим разные правовые положения иностранных и отечественных банков. Он не позволял американским банкам свободно функционировать в более чем одном штате. Однако этот закон не распространялся на иностранные банки и таким образом давал им значительное преимущество. Конгресс стал беспокоиться, что способность иностранных банков участвовать в межгосударственных банковских отношениях давал им конкурентное преимущество перед американскими банками. Федеральная резервная система также посчитала, что более жесткое законодательство было необходимо, нужно было начать контролировать внутренние операции иностранных банков. "Это нелепо, что такие учреждения, как иностранные банки могут так широко работать в США, не подвергаясь федеральному регулировании их регистрации и осуществления деятельности, а также не ориентируясь на тенденции, задаваемые центральным банком"⁶. Закон о международной банковской деятельности 1978 года был принят потому, что Конгресс видел необходимость поставить под контроль иностранные банки.

Закон о международной банковской деятельности был принят 17 сентября 1978 г. Конгресс стремился решить две проблемы путём принятия Закона о международной банковской деятельности 1978 года. Во-первых, иностранные банки явно обладали конкурентным преимуществом перед американскими банками, поскольку они не подпадали под действие тех же ограничений, что были установлены федеральным законодательством, которое, однако, распространялось на банки США. В связи с этим преимуществом, иностранные банки в отличие от американских могли работать за границами штатов. Конгресс также хотел создать универсальный набор правил, которые бы применялись ко всем иностранным банкам, поскольку без этого централизованного регулирования правовые положения иностранных банков будут зависеть от законов штатов, в которых они создавали свои филиалы или дочерние предприятия. Комитет Палаты представителей по делам банков, жилищного и городского хозяйства выразил эти проблемы в 1978 году: “В настоящее время не существует единой национальной политики в отношении иностранных банковских операций в этой стране. В результате, иностранные банки пользуются многими конкурентными преимуществами по сравнению с нашими банками. ЗМБД устанавливает принцип равенства между иностранными и американскими банками”⁷.

Конгресс руководствовался двумя политическими целями при принятии Закона о международной банковской деятельности 1978 года: "во-первых, обеспечить систему федерального надзора и регулирования внешнеэкономической деятельности банков в США, и, во-вторых, максимально обеспечить соответствие деятельности иностранных банков принципу национального режима"⁸.

В настоящее время принцип национального режима играет большую роль при наложении любого типа регулирования иностранных банков. "Закон о международной банковской деятельности 1978 года, обеспечивающий выполнение политики национального режима, как это стало видно, обеспечил условия для здоровой конкуренции между американскими и иностранными банками, требуя от иностранных банков, чтобы они соответствовали в своей организационной структурной деятельности на территории США существующей нормативной системе”⁹. Этот Закон работает в обоих направлениях - обеспечивает такое регулирование, при котором иностранные банки не получают преимущества по сравнению с внутренними банками, но при этом и не подвергались ухудшению своего положения.

Закон о международной банковской деятельности 1978 года внёс некоторый дуализм в иностранную банковскую систему. До принятия ЗМБД каждый штат по-своему регулировал иностранные банки. Теперь деятельность иностранных банков подпадала под законодательство как федеральной системы, так и под контроль отдельных штатов. Управление контролера денежного обращения и Федеральная корпорация страхования депозитов - два федеральных агентства, отвечающих за контроль деятельности иностранных банков.

ЗМБД был принят для того, чтобы в значительной степени ограничивать деятельность иностранных банков в Соединенных Штатах. С принятием ЗМБД иностранные банки подверглись правовому регулированию как на федеральном уровне и уровне штатов. В первую очередь руководство иностранного банка должно было определиться со статусом. Иностранные банки должны были обозначить головной штат, в соответствии с которым должен был быть учреждён филиал. Головным штатом устанавливается тот, в котором иностранный банк имеет отделение или, в том случае, если несколько отделений или филиалов находятся в более чем одном штате, в любом из этих штатов, который предпочтёт выбрать руководство банка¹⁰. Это положение позволяет размещать иностранные банков на равных условиях банками США. Главным образом, оно устраняет возможность иностранного банка создавать филиалы и оперировать ими в других штатах.

Статья 3104 ЗМБД регулирует территорию, на которой могут действовать иностранные банки, а также депозитные операции. Как и посредством любой другой статьи ЗМБД, Конгресс хотел таким образом гарантировать, что иностранные банки не получат каких-либо конкурентных преимуществ перед национальными банками. Еще одним важным пунктом этой статьи стала уверенность в том, что лица, которые доверили свои деньги иностранному банку, будут защищены на федеральном уровне.

Иностранные банки обязаны поддерживать резервы в соответствии с их обязательствами¹¹. Ранее иностранные банки имели значительное преимущество перед государственными банками, поскольку они не были обязаны поддерживать объем резервных активов.

Еще одним ограничением в отношении иностранных банков стало то, что они отныне рассматривались как банковские холдинговые компании, ограничивая тем самым небанковскую деятельность этих учреждений. ЗМБД применил те же ограничения для иностранных банков, что были введены в отношении государственных банков Законом о банковском холдинге. Таким образом, иностранным банкам было запрещено заниматься деятельностью, которая не "так тесно связана с банковской деятельности"¹². Исключением из этого случая является ситуация, когда иностранная корпорация осуществляет более половины своей банковской деятельности за пределами США и более половины всего её бизнеса связано с банковской сферой. Если Совет управляющих Федеральной резервной системы убежден, что эти два критерия имеют место, то иностранного деятельность банка, не связанная непосредственно с банковскими операциями, не ограничивается этим правилом.

Конгресс строго не ограничивает ту деятельность иностранных банков, которую они свободно могут выполнять в своей стране. Конгресс также не руководствуется принципом взаимности, а, скорее, следует мандату национального режима путем ограничения деятельности иностранных банков в тех пределах, в которых могут осуществлять свою деятельность государственные банки. Основной причиной этого является то, что во многих странах банковская деятельность не регулируются так строго. Эта концепция национального режима гарантирует, что иностранные банки не получают конкурентное преимущество перед государственными банками.

ЗМБД позволил иностранным банкам создавать Эдж корпорации. Это позволяет банку принимать вклады и вести бизнес за границами штатов. Причиной этого разрешения является один из принципов национального режима - отечественные банки могут создавать Эдж корпорации, поэтому иностранные банки должны быть в состоянии сделать то же самое.

Для того чтобы открыть офис иностранного банка в США, требуется разрешение Совета управляющих Федеральной Резервной Системой. Совет управляющих ФРС имеет список стандартов, которые он рассматривает, когда определяет, следует ли предоставлять разрешение иностранному банку на создание филиала в США. Некоторые из этих стандартов постановляют: 1) иностранный банк должен быть обеспечен всеобъемлющим надзором со стороны своей страны; 2) Совет должен получить надлежащие гарантии от иностранного банка, что он будет представлять любую информацию, касающуюся операций и деятельности банка по запросу Совета или экспертизы; и 3) деятельность иностранного банка должна соответствовать законодательству США. Очевидно, финансовые и управленческие ресурсы иностранного банка также играют важную роль. Однако, "Совет не должен делать размер уставного капитала иностранного банка единственным определяющим фактором, и может принимать во внимание потребности сообщества, а также продолжительность работы иностранного банка и его роль в своей стране¹³". Кроме того, Совет также может рассмотреть финансовые и управленческие ресурсы иностранного банка (в том числе его опыт и способность участвовать в международной банковской) и предоставил ли иностранный банк Совету надлежащие гарантии, что будет предоставлять такую информацию о его операциях, которые Совет сочтет необходимыми для обеспечения соблюдения федерального закона банков.

Совет управляющих федеральной резервной системой может дать иностранному банку распоряжение о прекращении своей деятельности в Соединенных Штатах. Совет должен дать банку уведомление и возможность для проведения слушания. Однако, в исключительных обстоятельствах, Совет может отказаться от слушания, если он установит, что оперативное завершение необходимо для благосостояния общества. Деятельности иностранного банка должна быть прекращена в срок до 120 дней после вынесения решения Совета. Операции иностранных банков будут прекращены, если они не соответствуют общественным интересам. Есть две причины, почему в США деятельность иностранных банков может быть прекращена:

1) Совет обнаруживает, что иностранный банк не подлежит всеобъемлющему надзора со стороны своей страны,

2) имеются достаточные основания полагать, что иностранный банк нарушил законы США или занимается небезопасной банковской практикой в Соединенных Штатах.¹⁴

В ноябре 1995 года это положение МБЗД дало возможность Совету управляющих ФРС прекратить операции Daiwa Bank в Соединенных Штатах.¹⁵

В начале 1980-х Институт иностранных банкиров стал обеспечивать адвокатскими услугами иностранные банки на территории Соединенных Штатов. Институт служит для защиты интересов иностранных банков в США, которые, в свою очередь открывают новые возможности пользования своими ресурсами для решения проблем отдельных банков. В первую очередь, Институт занимается исследованием изменений в банковском законодательстве, которые влияют на деятельность иностранных банков.

Закон о международных банковских операциях 1978 года впервые сформулировал специальные федеральные инструкции, регулирующие банковские операции  зарубежных банков,  действующих  на  территории  США. Американские банки сетовали на то, что федеральные инструкции лишали их ряда преимуществ в конкурентной борьбе.  В то время как Закон МакФаддена запрещал банкам  США открывать отделения за  пределами  своего штата, зарубежным банкам это было разрешено. Помимо этого, иностранным банкам было разрешено заниматься операциями на условиях андеррайтинга (проверка платежеспособности клиента), а также продавать акции в Соединенных Штатах. Известно, что деятельность этого рода американским банкам была запрещена Законом о банках от июня 1933 года. Кроме того, несмотря на весьма крупные  размеры  практически  всех  иностранных  банков,  весьма  жесткие требования Федеральной Резервной Системы, касающиеся обязательного уровня резервов для больших банков, были для иностранных банков не обязательны. Поэтому расходы иностранных банков на поддержание резервов значительно меньше,  чем у американских банков. Сейчас все отделения и агентские конторы иностранных банков должны подчиняться тем же общим требованиям к резервам, что и все американские банки. Кроме этого, иностранные банки получили право получить ссуды в Федеральных Резервных банках. Для того, чтобы открыть отделение банка в другом штате, иностранный банк теперь должен выбрать какой-нибудь штат в качестве своего, где он и будет осуществлять свои операции. В этих условиях он может создать новое отделение или агентскую контору только с разрешения того штата,  в  котором он будет осуществлять свои основные операции. Новые отделения и агентские конторы за пределами своего штата имеют право открывать депозитные счета только лицам, не проживающим в этом штате, или же субъектам деятельности, относящейся к финансированию международной торговли. Иностранные банки, тем не менее, продолжают сохранять некоторые относительные преимущества. Все банковские операции, которые ими уже осуществлялись к моменту принятия нового закона, исключены из числа попавших под вновь принятые ограничения и запреты. В последнее время несколько иностранных банков приобрели американские банки. Надо иметь в виду, что приобретение контроля над американским банком со стороны иностранного банка не может произойти без одобрения Совета управляющих Федеральной Резервной Системы, а в отдельных случаях может потребоваться и одобрение правительства штата. Так, британский Национальный Вестминстерский банк скупил все акции Национального банка Северной Америки, занимающего 37-е место среди крупнейших банков США. В США есть и другие примеры, когда очень крупные банки переходят в руки иностранных владельцев. Однако в 1979 г. глава банковского департамента штата Нью-Йорк отказался поддержать попытку Банковской корпорации Гонконга и Шанхая приобрести контрольный пакет акций Midland Bank, занимающего 12-е место среди крупнейших банков США.

Мандат национального режима в ЗМБД представлен в ряде мер регулирования. Одним из примеров является учреждение Счётной Палаты США¹⁶, как это предусмотрено в Законе об усиленном надзоре за деятельностью иностранных банков. До реализации сборов Совет управляющих федеральной резервной системы не должен проводить проверку деятельности иностранных банков. Предполагалось, что Конгресс начнёт взимать плату, но возник вопрос в отношении иностранных банков - будет ли соответствовать такая деятельность американской политике национального режима. Плата за проверку государственных лицензированных филиалов иностранных банков, агентств и представительств была бы нарушением принципа национального режима, указанного в ЗМБД, поскольку государство указало банки среди субъектов, с которых данный сбор не взимается.

Этот принцип национального режима попал под огонь критики. Конгресс предложил основывать политику регулирования иностранных банков в рамках принципа взаимности. Взаимность позволяет действовать на основе способов регулирования иностранных банков, сопоставимых с теми, которые применяется домашних странах этих иностранных банков. Такая политика национального режима касается только тех иностранных банков, которые прибывают из стран, в которых американские банки создаются на международном уровне и подвергаются тому же принципу регулирования. Хотя это кажется логичной и справедливой мерой для работы с иностранными банками, последствия должны быть тщательно изучены. Американский рынок банковских услуг является одним из наиболее загруженных рынков в мире, и именно поэтому иностранные банки приходят в Соединенные Штаты. Ограничивая преимущества национального режима тем странам, которые делают то же самое на своей территории в отношении американских банков, некоторое число иностранных банков не сможет открывать филиалы на территории Соединенных Штатов. Осознавая влияние иностранных банков на рынок США, можно сделать вывод, что это также может нанести серьезный ущерб всей экономике США.  

Чтобы понять основной вклад Закона о международной банковской деятельности, следует обратить внимание на ряд положений, изложенных в данном Законе Советом управляющих ФРС, в соответствии с которыми:

1. Контролеру денежного обращения США дано право не требовать, чтобы все директора национальных банков являлись гражданами США.

2. Отменялось требование Закона Эджа, чтобы все директора корпораций, создаваемых в соответствии с Законом Эджа, были гражданами Соединенных Штатов. В Закон Эджа была внесена поправка, разрешавшая одному или более иностранным банкам владеть более чем 50% акций такой корпорации при наличии предварительного разрешения Совета управляющих ФРС. В прежней редакции Закон Эджа требовал, чтобы во всех без исключения случаях большинство акций корпорации принадлежало гражданам США.

3. Совету управляющих ФРС предписывалось в течение 270 дней после введения в силу этого закона пересмотреть изданное правило, касающееся корпораций, созданных по Закону Эджа. При этом Совет управляющих должен был учитывать цели, поставленные Конгрессом в связи с этими корпорациями, в частности, наделить их достаточно широкими правами, чтобы они могли успешно конкурировать в Соединенных Штатах и за их пределами с аналогичными корпорациями, принадлежащими иностранцам. Они должны были также осуществлять кредитование внешней торговли, особенно экспорта. Действовавшее ранее правило, устанавливавшее для корпораций 10-процентный минимум резервных депозитов в США, отменялось, и Совету управляющих поручалось устанавливать для них те же резервные требования, что и для банков - членов ФРС. Закон снимал юридические ограничения на выпуск корпорациями долговых обязательств, облигаций и простых векселей. Совету управляющих предписывалось докладывать Конгрессу о том влиянии, которое эти изменения произведут на процесс инвестирования, на деятельность корпораций, банков и банковской системы.

4. Контролеру денежного обращения США поручалось выдавать лицензии и затем контролировать деятельность отделений или учреждений иностранных банков в тех штатах, законы которых не запрещают создание отделений или учреждений иностранных банков.

5. Иностранным банкам запрещалось создавать филиалы вне того штата, в котором они действуют, без заключения соглашения или принятия на себя обязательств перед Советом управляющих принимать в этих отделениях вклады только тех видов, которые разрешаются корпорациям, создаваемым в соответствии с Законом Эджа. Этот запрет не распространяется на филиалы иностранных банков, которые были созданы или заявки, поданные до 27 июня 1978 г.

6. Вводилось обязательное федеральное страхование депозитов для отделений иностранных банков, принимающих вклады менее 100 тыс. дол. Федеральное страхование вводилось для федеральных отделений, независимо от местоположения, и для отделений на уровне штатов в тех штатах, где такое страхование требуется для банков, созданных в соответствии с местным законодательством.

7. Федеральным ведомствам, контролирующим банковскую деятельность, поручалось осуществлять надзор над отделениями иностранных банков в США и при соответствующих обстоятельствах предпринимать против них меры по формуле `Прекратить и воздержаться впредь.

8. Для отделений и учреждений крупных иностранных банков, действовавших на федеральном уровне, вводились те же резервные требования и ограничения процентных ставок, что и для банков, входивших в ФРС. Совету управляющих ФРС было поручено применять те же требования и ограничения по отношению к отделениям и учреждениям иностранных банков в штатах после консультаций с организациями штатов, осуществляющими контроль за банковской деятельностью. Подчиняясь правилам, устанавливаемым Советом управляющих, отделения и учреждения банков, имеющие необходимые резервы, получили доступ к кредитам ФРС.

9. На иностранные банки, имеющие свои отделения, учреждения или коммерческие кредитные учреждения в Соединенных Штатах, распространялось большинство положений Закона о банковской холдинговой компании в той же мере и таким же образом, как и на банковские холдинговые компании. Закон не имел обратной силы в отношении небанковских видов деятельности, начатых или заявленных до 26 июля 1978 г. В противном случае иностранные банки не могли бы прямо или косвенно заниматься небанковской деятельностью в Соединенных Штатах, кроме тех ее видов, которые разрешены банковским холдинговым компаниям. 10. Законом поручалось предоставить совместные доклады президенту, Секретарю Казначейства (по вопросам режима, предоставляемого американским банкам за границей), и Совету управляющих ФРС (по вопросам, связанным с положением корпораций, созданных по Закону Эджа и становящихся членами ФРС).