Лекция 10. Механизм государства. Государственные органы (институты).

Введение. В лекции рассматривается понятие механизма государства, рассматривается соотношение понятия «власть» и государство. Рассматриваются государственные органы (институты) власти.

Понятие механизма государства.

В юридической литературе понятия «механизм государства» и «государственный аппарат» употребляются как синонимы. Однако понятие «механизм государства» ши­ре, чем понятие «государственный аппарат».

Механизм государства представляет собой систему специальных органов и учре­ждений, посредством которых государство осуществляет свои функции.

Механизм государства включает в себя следующие структурные компоненты: государственный аппарат, государственные учреждения и государственные предприятия.

Государственный аппарат как аппарат управления реализует законодательную, исполнительную и судебную функции.

Государственные учреждения как организации осуществляют практическую деятельность в различных сферах, выполняют экономические, социальные и культурные функции.

Государственные предприятия учреждаются для осуществления хозяйственных функций в целях извлечении прибыли, оказания услуг, выполнения работ и производства продукции.

Через систему органов и учреждений политические силы реализуют государственную власть, обеспечивают свое экономическое, идеологическое и политическое превосходство и осуществляют государственное руководство обществом.

Отдельные авторы в структуру механизма государства включают государствен­ных служащих, занимающихся управленческой деятельностью. Государственные служащие – это особый слои людей, известный под различными названиями: чиновники, аппаратчики, бюрократы, призванные выполнять функции государ­ственного управления. Поскольку государственные служащие работают в системе государственных органов, большинство авторов не выделяют чиновников в качестве самостоятельного элемента государственного механизма.

В механизме государства воплощается материальная сила власти, он внутренне един. На государственный механизм оказывают воздействие состояние экономики, соотношение политических сил, функции государства и его задачи. Системные связи в механизме государства.

Механизм государства – это не только совокупность органов, но и сложная система взаимосвязанных органов. Каждая система – это целое, единое, но состоящее из частей. Поэтому механизму государства как системе органов присущи системные связи, без которых невозможно единство и взаимодействие органов государства. Наличие этих связей придает множеству элементов единство и целостность.

Важное значение в государственном механизме имеют вертикальные, горизон­тальные и контрольные связи.

Вертикальные связи – это иерархические связи, в основе которых лежит подчи­нение одних органов другим. Этот вид связи обеспечивает прямое и обратное об­щение между вышестоящими и нижестоящими органами. Нарушение вертикальных связей ведет к разрушению механизма государства, и в конечном счете – к угрозе существования самого государства.

Горизонтальные связи – это параллельные связи, в основе которых лежит координация действий для выполнения общих задач.

Контрольные связи – это связи между контрольно-надзорными и поднадзорными органами, обусловленные надзором за соблюдением и исполнением законов и иных решений иерархически высших органов.

Вышеназванные связи между элементами механизма государства носят информационно-правовой характер, поскольку они осуществляются в рамках права.

Понятие государственного органа (государственного института).

Структурная организация государства.

Под структурно и организацией государства следует понимать государственный аппарат и его органы.

Государственный аппарат – это сложный механизм управления обществом, представляющий собой систему государственных органов, посредством которых функционирует государство.

Структурными компонентами этого механизма являются государственные органы. Понятие орган государства используется в двух значениях: в широком смысле орган государства есть орган власти; в узком смысле – это орган, выполняющий опреде­ленные задачи и функции.

Государственный орган как часть государственного аппарата имеет свой предмет ведения (содержание деятельности) и компетенцию (строго определенные полномочия). Государственный орган реализует свою компетенцию путем издания предписаний общего характера (нормативных актов) и правовых предписаний индивидуального характера (актов применения) в форме постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, решений.

Органы государственного аппарата имеют определенную структуру, полномочия, задачи и цели и действуют в строго определенных рамках. Государственный орган создается под определенные функции и при наличии правовых оснований для его образования. Органы государства должны располагать материально-техническими и финансовыми средствами для выполнения возложенных на них функций.

Для органов государственного аппарата характерны следующие отличительные признаки: правовая основа их деятельности;

наличие властных полномочий; осуществление действий от имени государства; издание обязательных для исполнения нормативно-правовых и правоприменительных актов; работа служащих в государственных органах на профессиональной основе.

Классификация государственных органов и принципы их функционирования.

Органы государства можно классифицировать по различным основаниям:

1.По способу формирования различают представительные и назначаемые органы. Представительные органы избираются непосредственно населением, например, Государственная Дума. Назначаемые органы формируются уполномоченными органами государства. Это – Правительство, министерства, комитеты и другие управленческие структуры.

2.По иерархии органы подразделяются на федеральные, республиканские и местные. Федеральные органы действуют в общегосударственном масштабе, республиканские и местные – в масштабах субъекта федерации.

3.По принципу разделения властей органы государства подразделяются на законодательные, исполнительные и судебные.

4.По правовым формам деятельности различают правотворческие, правоприменительные и правоохранительные.

5.По характеру компетенции выделяют органы общей компетенции. Правительство и специальной компетенции – министерства.

6.По порядку осуществления компетенции органы могут быть единоличными (Президент) и коллегиальными (Федеральное Собрание).

7.По с рокам полномочий государственные органы делятся на постоянные и временные. Постоянные органы создаются без ограничения срока действия, временные – для достижения краткосрочных целей.

К принципам, на основе которых функционируют государственные органы, отно­сятся:

• законность – исполнение конституций, законов и нормативно-правовых актов;

• приоритет прав, свобод и законных интересов личности, соблюдать и защи­щать которые призваны все органы государства;

• разделение властей;

• гласность, то есть информирование о практической деятельности государст­венного органа;

• профессиональная деятельность государственных органов.

Контрольные вопросы к лекции:

1.Что такое «механизм государства»?

2.Что такое государственный орган?

3.Какова классификация государственных органов?

Интернет-сайты:

1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)

2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления

Литература:

1. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. М.: ИКЦ «Март»; Ростов-на-Дону, издательский центр «МарТ», 2007, 608 с.

2. Политология. Отв. ред. В. Д. Перевалов. М.: Норма, 2005, 384 с.

3. Кравченко А. И. История менеджмента. М.: Академический проспект; Трикста, 2009, 560 с.

4. Абакумова О. Г. Социология управления. М.: «Приор-издат», 2006, 160 с.

Лекция 11. Прогнозирование, планирование и программирование в государственном управлении.

Введение. В лекции рассматриваются понятия прогнозирования, планирования и программирования в государственном управлении. Приводится понятие и классификация государственных программ.

Выполнение органами государственной власти функций прогнозирования, планирования и программирования пред­полагает четкое определение таких способов воздействия государства на хозяйствующие субъекты и таких способов использования имеющихся в обществе ресурсов, которые позволили бы достичь поставленных целей за максимально короткое время.

Прогнозирование – это обоснованное предвидение развития ситуации. В процессе государственного управления складываются условия, когда факторы неопределенности и неуправляемости препятствуют разработке перспективных государственных планов, программ; тогда прогнозирование приобретает особую значимость, в определенной мере заме­няя и планирование, и программирование.

Прогнозирование в государственном управлении – научно обоснованное представление о развитии общественных про­цессов и отношений, о сроках и характере их изменений. Про­цесс прогнозирования не ограничен жесткими временными рамками, ранее принятыми решениями, носит предварительный характер. Прогнозы являются источником информации в первую очередь о тех объектах государственного управления, которые существенным образом влияют на ход социально-экономических событий и при этом частично поддаются (или не поддаются) воздействию со стороны государства. В качестве слабоуправляемых (или неуправляемых) факторов выделяются, как правило, природно-климатические, демографические, воен­но-политические, научно-познавательные, торгово-конъюнктурные.

В деятельности органов государственной власти использу­ются следующие виды прогнозов: социально-экономические; Демографические; прогнозы трудовых ресурсов и рабочей силы; прогнозы в отношении природных ресурсов; социаль­ные макроэкономические прогнозы; макроэкономические прогнозы конъюнктуры внутреннего и внешнего рынков; прогнозы в научно-технической сфере; военно-политические; внешнеэкономические прогнозы. По временной характери­стике выделяют кратко-, средне-, долгосрочные прогнозы, предметами которых соответственно могут выступать валют­ные курсы, курсы акций, цены и т. д.; создание и предостав­ление новых видов услуг или продукции, реализация целевой программы, национального проекта и т. д.; демографическая ситуация в стране, социально-экономические трансформации общества и т. п.

Фундаментальным элементом государственного прогно­зирования стали сводные макроэкономические прогнозы, связанные с определением ожидаемого состояния экономики страны и с выявлением тенденций динамики основных ее параметров – ВВП, объема промышленного и сельскохозяй­ственного производства, объема инвестиций в основной ка­питал, реальных денежных доходов населения и т. д. Макроэкономическое прогнозирование сопряжено с разработкой пессимистического, оптимистического и реалистического прогнозов. Макроэкономические прогнозы составляются по­средством различных методов прогнозирования.

Метод экстраполяции основан на том, что траектория будущего развития является продолжением траектории прошлого развития. Экстраполяционное прогнозирование применяется в отношении инерционно протекающих про­цессов. Метод факторного прогнозирования предполагает вы­явление факторов, влияющих на предмет прогноза, опреде­ление типа зависимости искомых показателей от факторов (может быть линейная или степенная) и расчет значений прогнозируемых показателей. Метод модельного прогнози­рования представляет собой средство прогнозирования на базе экономико-математических моделей. В практике госу­дарственного управления он широкого применения не по­лучил в силу сложности построения макроэкономических моделей, соответствующих моделируемому объекту. Органы государственной власти в последние годы чаще стали обра­щаться к методу экспертного прогнозирования как наиболее универсальному, когда эксперт дает прогноз, опираясь на опыт, аналогии, интуицию.

Плановая деятельность – естественная и необходимая функция субъекта управления. В системе государственного управления планирование носит всеобщий характер. План – это не только желаемый результат, но и способы его дости­жения, и в этом состоит главное отличие планирования от прогнозирования. Планирование как процесс складывается из разработки, составления, контроля за ходом выполнения и корректировки плана. Планы разрабатываются на какой-либо временной период. Краткосрочные планы ориентирова­ны на период до одного года. Среднесрочные планы составля­ются, как правило, на период времени от одного года до пяти пет. Долгосрочные планы разрабатываются на период 5-20 лет.

Различные типы разработки планов характерны для дис­кретного планирования и для непрерывно-скользящего пла­нирования. В первом случае планы разрабатываются «встык», по мере завершения одного плана он сменяется другим. Во втором случае план периодически продляется еще до его завершения. Процесс планирования имеет уровневый харак­тер, поэтому различают: международное планирование (со­вместная политическая, экономическая и иная деятельность стран); государственное планирование; отраслевое планиро­вание; территориальное планирование; планирование тер­риторий хозяйствующих субъектов. По объекту планирования и применяемым показателям выделяют социальное планиро­вание (распространяется на процессы и объекты социальной природы); производственно-экономическое планирование на макроуровне (нацелено на экономический рост); государ­ственное финансовое планирование (связано с формирова­нием государственных бюджетов, фондов).

Для современной России актуально развитие следующих форм государственного планирования: 1) плановой концеп­ции с обязательным ее утверждением на государственном уровне; 2) государственных директивных плановых установок долгосрочного характера; 3) индикативного планирования через разработку и принятие на государственном уровне ин­дикативных планов; 4) государственных целевых программ; 5) государственного планового заказа; 6) формирования го­сударственного бюджета как финансового плана государства; 7) принятия государственных планов и программ приватиза­ции и использования государственного имущества; 8) государ­ственных инвестиционно-инновационных проектов.

Государственное программирование часто используют как термин, равнозначный программно-целевому планирова­нию. Программно-целевой метод – основной способ решения крупных социально-экономических проблем посредством разработки и реализации органами государственной власти и управления взаимосвязанных программных мер, направлен­ных на решение задач в различных сферах жизнедеятельности общества. Специфическими чертами программно-целевого планирования являются: четкие формулировки и системати­зация целей («дерево целей и задач»); обусловленность реали­зуемых мероприятий поставленными целями (система целереализующих действий); изначальное установление средств и ресурсов осуществления программных мероприятий; си­стемный подход к управлению программой и контроль за реа­лизацией мер со стороны органов управления.

Сущность программного подхода раскрывается через по­нятия «программная область», «параметры программы», «структура программы». В общем виде структура программы включает следующие блоки: целевой (содержание проблемы, обоснование необходимости ее решения программными ме­тодами, цели, задачи, сроки и этапы программы), исполни­тельный (система программных мероприятий), ресурсный (объемы, источники ресурсов), организационный (механизм реализации, организация управления и контроль, оценка по­следствий, паспорт программы).

Процесс разработки целевой программы складывается из следующих стадий: целевая установка программы; научно-проектная разработка программы (обоснование способов ее осуществления); структурная разработка (формирование раз­делов, построение исполнительной структуры программы, обоснование программных мероприятий); ресурсная раз­работка (обоснование объемов и источников ресурсов, не­обходимых для реализации программы). Унифицированного алгоритма содержания методов разработки государственных программ не существует в силу того, что разработка целевой программы – это не линейный, а циклический процесс.

Классификация государственных программ возможна по следующим основаниям:

1. По функциональной сфере государственной программы;

• социально ориентированные (социальные);

• научно-технические (инновационные);

• инвестиционные (воспроизводственные);

• экологические;

• программы обеспечения национальной безопасности, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

2. По объекту реализации государственных программ:

• территориальные (региональные);

• отраслевые;

• программы развития ресурсного потенциала;

• внешнеэкономические;

• организационно-управленческие;

• маркетинговые.

3. По сроку реализации программы:

• краткосрочные, на период не более 3 лет;

• среднесрочные, на период 3-5 лет;

• долгосрочные, на период свыше 5 лет.

4. По степени государственной поддержки:

• программы, полностью осуществляемые за счет средств федерального бюджета;

• программы, поддерживаемые государством с привлече­нием негосударственных источников финансирования;

• совместные территориальные программы (поддержи­ваемые государством программы социально-экономического развития территорий);

• программы, связанные с текущей деятельностью феде­ральных органов власти и управления.

Оценка государственных программ включает оценку под­готовки программы, оценку реализации программы, оценку результатов, оценку экономической эффективности, оцен­ку последствий и эффектов. Методика проведения оцен­ки государственной программы разрабатывается на стадии формирования самой программы и должна быть адекватна ее содержанию. На практике, как правило, применяются: 1) метод экспертных оценок; 2) методы количественной оцен­ки. Смена вектора развития экономики страны обусловила значительное повышение роли государственных программ как инструмента государственного управления, как способа реализации государственной политики, нацеленной на эффективное решение насущных проблем общественного и го­сударственного развития.

Ориентация Российского государства на построение демо­кратических основ и развитие рыночных отношений предо­пределила начало процесса формирования новой парадигмы государственного прогнозирования и планирования, право­выми основами которой стал Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Было дано законодательное определение содержания понятий «концепция социально-экономического развития России», «программа социально-экономического развития». Кардинальные изменения в системе институтов государственного управления привели к тому, что долгосроч­ная стратегия социально-экономического развития страны разрабатывается в соответствии с посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ и планом действий Правительства РФ по реализации этого послания.

Контрольные вопросы к лекции:

1.Что такое государственная программа?

2.Какова классификация государственных программ?

3.Что такое «программный подход»?

Интернет-сайты:

1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)

2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления

Литература:

1. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. М.: ИКЦ «Март»; Ростов-на-Дону, издательский центр «МарТ», 2007, 608 с.

2. . Отв. ред. В. Д. Перевалов. М.: Норма, 2005, 384 с.

3. Кравченко А. И. История менеджмента. М.: Академический проспект; Трикста, 2009, 560 с.

4. Абакумова О. Г. Социология управления. М.: «Приор-издат», 2006, 160 с.