10. Современные системы управления лесами в России.

Государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства леса (государственное лесоуправление, государственное управление лесами) – это целенаправленное воздействие государственных институтов на деятельность физических и юридических лиц, связанную с использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, в которой реализуются их потребности и интересы в неразрывной связи с сохранением окружающей природной среды.

     Организация структуры органов исполнительной власти по государственному лесоуправлению на уровне субъекта РФ и районном (межрайонном) уровне должна быть основана на делегировании отдельных функций и полномочий государственного управления лесами. Делегирование полномочий и функций осуществляется с учетом того, какой уровень управления приближен к реализации функции. Единство целей и непротиворечивость задач, реализуемых органами исполнительной власти по государственному управлению лесами, создаст условия для их выполнения.

     Эффективность государственного управления лесами определяется выполнением следующих экономических принципов, обеспечивающих выполнение стратегической цели - устойчивого управления лесами:

      - равновесие экологических, экономических  и социальных целей;

      - экономическая ответственность  субъектов лесных отношений в соот-ветствии с предоставленными им полномочиями и правами;

      - экономическая заинтересованность  всех субъектов лесных отношений  в реализации стратегии устойчивого  управления лесами;

      - платность лесопользования, а  именно право собственника лесного фонда получать платежи за пользование лесными ресурсами в соответствии с их экономической оценкой, базирующейся на рентном подходе;

      - доходность (экономичность);

      - соответствие полномочий по  уровням субъектов собственности  фи-нансовым возможностям их реализации.

     Государственное управление – это особый вид социального  управления, его особенность заключена  в политическом характере. Приоритет  политики как стратегического целеполагания  в государственном управлении –  один из его признаков. Определяющим фактором устойчивого развития лесного сектора является лесная политика (институциональный аспект). Целеполагание в системе государственного лесоуправления базируется на анализе конкретных условий внутренней и внешней среды. Результатом должна явиться выработка стратегии, определение и официальное утверждение приоритетных целей, закрепленных в лесной политике. В мировой теории и практике политические решения в области лесоуправления формируются в процессе обсуждения и принятия лесной политики, отражающей сбалансированные интересы всех групп участников лесных отношений: власти, общества, бизнеса. Институциональная основа лесной политики закрепляется в законодательстве.

10. Современные системы управления лесами за рубежом.

Финляндия относится к числу так называемых лесных держав. По статистике, в этой стране 72% суши составляют леса. Большая часть лесов находится в частной собственности. Государству принадлежит лишь 26% лесов.  Структура частной собственности на леса неоднородна. Львиная доля лесов находится в так называемой семейной собственности (60% всех лесов Финляндии). Около 400 тыс. финских семей имеют в частной собственности лес. Любопытен тот факт, что среди этих собственников уже 40% составляют городские жители и опять же 40% – пенсионеры. Размер таких лесовладений невелик – в среднем приблизительно 30 га.  В Финляндии семейное лесное хозяйство рассматривается как источник благосостояния нации. Критические замечания по отношению к семейной собственности на леса приходилось слышать только от отдельных экологов, указывающих на трудности выкупа таких земель для создания особо охраняемых природных территорий.  Значительная часть лесов в Финляндии (более 9%) находится в частной собственности «предприятий и компаний лесной промышленности».  Остальные 5% лесов Финляндии находятся в собственности церкви, общин и тому подобных структур.  В экономически освоенной южной Финляндии леса преимущественно находятся в частной собственности. В северной Финляндии, территории которой характеризуются труднодоступностью, леса главным образом имеют государственную форму собственности.  Финляндия отличается эффективностью лесного хозяйства и лесной промышленности. Прирост древесины превышает ее убыль, что свидетельствует об увеличении запасов древесины (ежегодный прирост древесины составляет 80 млн. м³, из которых 55 млн. м³ уходит на нужды промышленности, а 15 млн. м³ – на дрова, отходы и естественную убыль).  Лесная отрасль продолжает занимать значительное место в экономике Финляндии и приносить чуть ли не четверть национального валового продукта., из которых 55 млн. м уходит на нужды промышленности, а  15 млн. м – на дрова, отходы и естественную убыль). Лесная отрасль продолжает занимать значительное место в экономике Финляндии и приносить чуть ли не четверть национального валового продукта.  Финны любят подчеркивать, что в отличие от многих других стран лесное хозяйство Финляндии характеризуется экономической рентабельностью.  В Финляндии с экономической точки зрения частная собственность на леса и другие природные ресурсы не является препятствием для эффективного и рентабельного ведения лесного, водного, охотничьего, рыбного и сельского хозяйства. Более того, есть основания полагать, что именно по этой причине оно и является таковым.  Важно учитывать, что в Финляндской Республике большое внимание уделяется социальной и экологической составляющей в области лесного хозяйства.  Лес оценивается не только как природа, но и как национальное самосознание финнов. В связи с этим законодательно закрепляется «всеобщий доступ в угодья независимо от форм собственности» и «для всех и каждого обеспечена возможность отдыха, рекреации на природе и пользование ее дарами».  На лесных участках, в том числе находящихся в частной собственности, разрешается свободный сбор грибов и ягод, а также продекларировано право «свободно и беспрепятственно передвигаться пешком, на лыжах, велосипеде и верхом».  Указанное «право на природопользование» не является абсолютным. Его обладатель обязан не причинять вреда окружающей среде, беспокойства владельцу участка, разбивать палатки на срок более 2 дней или разводить костры без разрешения владельца участка, беспокоить северных оленей и охотничью фауну, выполнять различные запреты (например, запрет разбивать палатку на пляже или осуществлять сбор охраняемых на территории Финляндии растений).  На некоторых территориях «право на природопользование» вовсе неприменимо. Запрещается свободный доступ на «дворовые участки, поля и культивируемые площади», особо охраняемые территории и т.д.  Запрет на проход и проезд может устанавливать только орган власти (чаще всего это губернское правительство, региональный экологический центр или вооруженные силы).  За нарушение запретов на доступ в леса и ограничений «права на природопользование» установлена ответственность, в том числе в Уголовном кодексе (нарушение владения, сбор запрещенной к заготовке «природной продукции» и т.п.).  В Финляндской Республике много внимания уделяется лесоводческой деятельности. Законодательство требует восстановить вырубленный лес и осуществлять уход за лесами. Ежегодные затраты на лесовосстановление и уход за лесом составляют 240 млн. евро, из которых 75% – деньги лесовладельцев и 25% – средства государственного бюджета. Если лесное хозяйство нерентабельно, государство дотирует лесовладельца.  Государственное управление и регулирование в области природопользования, окружающей среды и сельского хозяйства в Финляндской Республике осуществляют Министерство сельского и лесного хозяйства и Министерство окружающей среды.  Министерство сельского и лесного хозяйства состоит из 5 департаментов: департамент сельского хозяйства, департамент лесного хозяйства, департамент рыбного и охотничьего хозяйства, департамент продовольствия и здравоохранения, департамент сельских регионов и природных ресурсов.  Указанные департаменты реализуют поставленные перед ними задачи через создаваемые ими региональные структуры управления и иные организации, которые одновременно осуществляют коммерческую деятельность и являются частью «государственного управления».  Специфичной особенностью финляндской системы государственного управления и регулирования является и то, что департаменты могут возложенные на них задачи решать и через структуры, находящиеся в ведении других министерств.  Министерство сельского и лесного хозяйства Финляндии представляет собой государственный орган, который определяет государственную политику в отношении всех природных ресурсов (земельных, лесных, водных, охотничьих, рыбных ресурсов).  Финляндия рассматривает вопросы использования и охраны природных ресурсов в их единстве, что и выражается в подготовке и реализации соответствующей государственной политики в рамках одного ведомства. Например, в Финляндии геодезией и картографией, а также кадастровыми базами занимается Министерство сельского и лесного хозяйства, поскольку, со слов его специалистов, без этого трудно нормально определять государственную политику в области природопользования и сельского хозяйства.  Лесным хозяйством в Финляндии непосредственно управляют следующие структуры:  ·  13 региональных Лесных центров (1200 человек);  ·   Центр развития лесного хозяйства «Tapio» (90 человек) – координирует в масштабах всей страны деятельность 13 региональных Лесных центров;  ·  Организация управления государственными лесами «Metsahallitus» (2000 человек);  · Научно-исследовательский институт леса «METLA» (1000 человек);  ·    150 лесоводческих объединений (1800 человек).  Интерес представляет организация управления государственными лесами. Она призвана не только содержать земли и водные объекты, находящиеся в государственной собственности, но также осуществлять коммерческую деятельность, в том числе реализацию природных объектов в частную собственность и оказание различного рода рекреационных услуг. Министерство окружающей среды Финляндии состоит из трех департаментов: департамент планирования районов, департамент жилищного хозяйства и строительства, департамент окружающей среды. 

.  14. Нормативно-правовая база устойчивого управления лесами.

Нормативная функция заключается в разработке национальной лесной политики и подготовке законов и нормативных актов, обеспечивающих ее реализацию. Надзорная функция сводится к обеспечению выполнения правовых норм во всех лесах, независимо от форм собственности на них. Выполнение функции собственника предполагает владение, пользование и распоряжение лесами, находящимися в государственной собственности (федеральной собственности и собственности субъектов Федерации). Функция государственной поддержки заключается в обеспечении условий для устойчивого управления лесами. Выполняя нормативные и надзорные функции, государство выступает как субъект высшего публичного права, а при ведении лесного хозяйства в своих лесах оно является субъектом частного права и должно рассматриваться наравне со всеми другими хозяйствующими субъектами.

Принципы устойчивого управления лесами провозглашены в действующем Лесном кодексе РФ (принят Государственной Думой 22 января 1997 года) и других нормативно-правовых актах. Разработана «Концепция устойчивого управления лесами Российской Федерации» (Постановление коллегии Рослесхоза от 31 июля 1998 года № 6) и определены национальные критерии и индикаторы устойчивого управления лесами (утверждены приказом Рослесхоза от 5 февраля 1998 года № 21). Принципы устойчивого лесоуправления учтены в одобренной Правительством РФ «Концепции развития лесного хозяйства на 2003−2010 годы» (распоряжение Правительства РФ от 18 января 2003 года № 69-р) и «Основных направлениях развития лесной промышленности» (распоряжение Правительства РФ от 1 ноября 2002 года № 1540-р).

Указанные документы являются необходимой, но далеко не достаточной правовой базой устойчивого управления лесами Российской Федерации. До настоящего времени отсутствует принятая на государственном уровне национальная лесная политика, определяющая отношение государства к находящимся под его юрисдикцией лесам. Существенным недостатком имеющегося правового обеспечения является нестабильность лесного законодательства и его несоответствие условиям рыночной экономики. В лесном законодательстве переходного периода не найдены удовлетворительные решения по ряду принципиальных вопросов, связанных с правами собственности на леса, разграничением полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, разграничением функций государственного управления лесами и предпринимательской деятельностью (осуществлением заготовки и переработки древесины), источниками и механизмом финансирования лесного хозяйства.

При многообразии форм собственности на природные ресурсы, допускаемом Конституцией РФ и действующим Лесным кодексом, практически все леса нашей страны находятся в федеральной собственности. До настоящего времени не разработаны ни критерии разграничения лесов на федеральные, субъектов Российской Федерации и муниципальные, ни механизмы передачи прав собственности. Лесное законодательство пошло по пути разграничения полномочий в области охраны, использования и воспроизводства лесов между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Разграничение полномочий логично при государственной собственности на леса, включающей как федеральную собственность, так и собственность субъектов Российской Федерации. В этом случае полномочия Российской Федерации и ее субъектов могли бы выполняться соответствующими органами государственной власти без дополнительной передачи осуществления части полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации (Федеральный закон № 199-ФЗ от 31.12.2005 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»).

Разграничив полномочия в облас­ти регулирования лесных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, лесное законодательство практически устранило органы местного самоуправления (муниципальные образования) от управления лесами и землями лесного фонда. Муниципальные образования также лишены права на получение платежей за лесные пользования, осуществляемые на их территории, что противоречит современным тенденциям в лесном законодательстве большинства стран с рыночной экономикой.

За последние 15 лет принимается уже третья редакция Лесного кодекса РФ. В каждую из принятых редакций вносилось большое количество дополнений и изменений, имеющих принципиальный характер. Отказ от цент­рализованной плановой экономики и системы директивного планирования не сопровождался развитием методов индикативного планирования, широко распространенных в странах с рыночной экономикой. Будучи крупнейшей лесной державой, Россия не имеет стратегического плана развития лесного сектора на длительный период времени, соизмеримый с длительностью воспроизводственного цикла лесов. Нестабильность лесного законодательства и отсутствие стратегических планов является серьезным препятствием для реализации устойчивого управления лесами.

В серьезном анализе нуждается сложившаяся организационная и функциональная структура управления лесами и лесным сектором экономики. Нормативные, надзорные и управленческие функции разделены между различными министерствами и ведомствами, что привело к разрыву цикла управления лесами и отсутствию в нем обратных связей. Формирование государственной политики и нормативно-правового обеспечения в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны лесных ресурсов возложено на Министерство природных ресурсов (Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 года № 370; с изменениями от 30 июля 2004 года, 22 декабря 2005 года). Реализация государственной политики, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в сфере лесного хозяйства осуществляется Федеральным агентством лесного хозяйства (Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 года № 283; с изменениями от 22 декабря 2005 года, 4 августа 2006 года), а контроль и надзор за состоянием, использованием, охраной (защитой) лесного фонда и воспроизводством лесов — Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 года № 40).

Выработка государственной политики и нормативно-правового обеспечения в сфере регулирования лесопромышленного комплекса возложена на Министерство промышленности и энергетики РФ (Положение о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 года № 284; ПП № 477 от 10.09.2003 года), а оказание государственных услуг, управление имуществом в сфере лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности — на Федеральное агентство по промышленности (Положение о Федеральном агентстве по промышленности, утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 года № 285).

Проводимая последние годы реорганизация затронула лишь федеральный и региональный уровни управления, оставив нерешенными проблемы низового звена государственного управления — лесхозов, образующих фундамент отрасли. Они сохранили свою двойственную природу, оставаясь первичным органом государственного управления с правовым статусом федерального учреждения и являясь одновременно хозяйствующим субъектом. Они по-прежнему совмещают функции государственного управления с предпринимательской деятельностью, противоречащей статусу государственного учреждения, создаваемого для выполнения функций некоммерческого характера.

В результате изменений в лесном законодательстве и многократного реформирования государственных органов исполнительной власти Государственная лесная служба РФ, более 200 лет осуществлявшая функции государственного управления лесами, лишена надлежащего правового статуса, экономической самостоятельности и целого ряда полномочий, необходимых для эффективного выполнения этих функций. Это существенным образом сказывается на качестве государственного управления лесами и уровне организации охраны лесов, использования и воспроизводства лесных ресурсов. Определенная реорганизация государственной лесной службы с целью ее адаптации к условиям рыночной экономики, безусловно, необходима, но она должна осуществляться эволюционным путем, а не путем «разрушения до основания» и последующего восстановления.