24. Понятие и классификация государственных служащих

 

Согласно Федеральному закону «Об основах государственной служ­бы Российской Федерации», государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном этим зако­ном, обязанности по государственной должности государственной службы (категории «Б» и «В») за денежное вознаграждение, выплачи­ваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.

Через государственных служащих реализуются полномочия госу­дарственных органов во всех сферах жизни общества.

Однако состав государственных служащих неоднороден, их функ­циональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэ­тому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям (см. схему 10).

1. По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие могут быть разделены на феде­ральных служащих и служащих субъектов Федерации.

Характер деятельности федеральных государственных служащих вытекает из полномочий соответствующих федеральных государствен­ных органов: Администрации Президента, Аппарата Правительства, аппаратов палат Федерального Собрания РФ и т. д.

В субъектах Федерации сосредоточена основная часть государст­венных служащих, что во многом обусловлено продолжающейся де­централизацией государственного управления. На государственной службе субъектов Федерации состоят государственные служащие, осу­ществляющие полномочия по предметам ведения органов государст­венной власти этих субъектов.

2. Если взять за основу такой критерий, как особенности службы в федеральных государственных органах, то выделяются гражданские и милитаризованные служащие (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, налоговой полиции и др.). Например, военная служба как особый вид государственной службы предусматривает исполнение военнослужащими специфических обязанностей, в том числе при не­обходимости участие в боевых действиях, несение боевого дежурства (боевой службы), защиту жизни, здоровья, чести и достоинства лич­ности, оказание помощи правоохранительным органам в обеспечении законности и правопорядка.

3. В соответствии с принципом разделения властей различаются госу­дарственные служащие органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.

 

Схема 10. Классификация государственных служащих

Органы законодательной власти выполняют законодательную и контрольную функции в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией РФ. Для успешного выполне­ния этих ответственных функций, например, палаты Федерального Со­брания должны располагать высококвалифицированными аппаратами сотрудников. Поэтому сюда на должности категорий «Б» и «В» (руко­водители аппарата и секретариата, их помощники и советники, началь­ники управлений и отделов и др.) подбираются специалисты-практики и ученые в области государственного управления, информатики, эко­номики, финансов, права. Только такой аппарат способен обеспечи­вать нормальную работу парламента.

Органы исполнительной власти осуществляют организационно-уп­равленческую и исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. В их системе занято более 85% государственных слу­жащих. Управление требует прежде всего способностей к комплекс­ному, системному и прогностическому видению общественных яв­лений, процессов, отношений. Эти качества необходимы всем ру­ководителям, самостоятельно принимающим управленческие реше­ния, и другим государственным служащим, участвующим в подго­товке таких решений. Главным критерием пригодности для занятия той или иной должности категорий «Б» и «В» в сфере исполнительной власти становится профессиональная подготовка на уровне мировых стандартов.

Судебная власть, согласно ст. 118 Конституции, осуществляется по­средством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функ­ция — возможность контроля за законностью актов государственных и иных органов (ч. 2 ст. 120 Конституции). Обеспечение исполнения пол­номочий судей возложено прежде всего на аппараты соответствующих судов, в которых учреждены должности категорий «Б» и «В». Кроме того, имеются специальные государственные органы, на которые воз­ложен ряд функций по обеспечению исполнения полномочий судей. Так, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах»* на службу судебных приставов возложены задачи по обеспечению ус­тановленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Вер­ховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрис­дикции и арбитражных судов, а также по исполнению судебных актов и актов других органов.

25. Должностное лицо — лицо, осуществляющее по назначению или по результатам выборов функции представителя власти или временно или постоянно занимающее в государственных учреждениях (госучреждениях), предприятиях, организациях, партиях, общественных учреждениях, организациях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо выполняющее их по специальному полномочию. Различия в правовом статусе должностных лиц дают основании говорить о следующих их видах:                           

А. Должностные лица, непосредственно реализующие внешние полномочия государственных органов. Это работники соответствующих органов, наделенные юридически властными пол­номочиями, без которых невозможно представлять государствен­ную власть в ее любом проявлении (законодательную, исполни­тельную, судебную, прокурорскую). Это необходимое условие, предполагаемое закрепленным в законодательстве понятием го­сударственной должности. В таком понимании (а оно не вызывает сомнений) и Президент РФ, и судьи, и прокурор также являются должностными лицами. До принятия Конституции 1993 г. Пре­зидент РФ квалифицировался как высшее должностное лицо. Та­ковым он фактически является и сейчас. Кстати, в конституциях многих республик статус их президентов характеризуется именно так.

Должностные лица этой категории наделяются наиболее значи­мыми юридически властными полномочиями, что позволяет им представлять государственную власть в различного рода внешних отношениях. Имеется в виду представление ими данного государ­ственного органа в отношениях с другими органами государствен­ной власти, с органами местного самоуправления, с негосударст­венными организациями и гражданами.

Юридически властные полномочия этих должностных лиц ре­ализуются в отношении лиц, не находящихся в их служебном под­чинении (или служебной зависимости), а также государственных. и негосударственных организаций, ведомственно им не подчинен­ных. Например, такие должностные лица полномочны предъяв­лять названным лицам и организациям основанные на законе тре­бования, давать обязательные к исполнению указания, применять предусмотренные законодательством меры внесудебного (админи­стративного) принуждения, включая меры административной от­ветственности.

Таких должностных лиц обычно характеризуют в качестве представителей публичной власти.

Справедливо следующее заключение: не всякое должностное лицо обладает полномочиями представителя власти, но всякий представитель власти (в распространенном понимании) есть долж­ностное лицо.

Иногда таких должностных лиц называют представителями ад­министративной власти. Это неверно, так как сужает реальное по­нимание должностного лица как представителя именнопубличной власти.

Ведь судья или прокурор также представляют власть, которая не носит характер административной. Поэтому, например, долж­ностных лиц милиции, контрольно-надзорных органов, чаще всего обозначаемых в качестве представителей именно админи­стративной власти целесообразнее характеризовать как предста­вителей или уполномоченных того или иного органа исполнитель­ной власти, т.е. субъекта именно публичной власти.

Б. Должностные лица, непосредственно реализующие внутри-организационные (внутрисистемные) полномочия государствен­ных органов. Это должностные лица, чьи юридически властные полномочия реализуются в отношении находящихся в служебной зависимости от них работников и нижестоящих органов, а также организаций, находящихся в ведомственном подчинении данному органу. В подобном понимании к таким должностным лицам можно отнести и руководителей государственных предприятий и учреждений, полномочия которых реализуются только в отноше­нии подчиненных им работников. Например, правовые акты рек­тора вуза обязательны для всех работников данного вуза.

Их полномочия включают, например, право издавать юриди­чески обязательные акты, действующие в системе данного минис­терства, данной подведомственной государственному органу сфере деятельности; приостанавливать или отменять неправомерные акты подведомственных им иных государственных органов и должностных лиц; распоряжаться вверенным данному государст­венному органу государственным имуществом; назначать и осво­бождать от должностей нижестоящих работников; поощрять их, а в необходимых случаях и наказывать и т.д.

В. Должностные лица, наделяемые полномочиями по обеспе­чению деятельности государственных органов. Каждый орган имеет свою организационную структуру и штаты (совокупность государственных должностей, составляющих аппарат данного ор­гана).

Какова роль этих служащих, составляющих рабочий костяк каждого государственного органа? Они также являются должностными лицами с определяемым должностными инструкциями комплексом служебных обязанностей и прав и, конечно, компетенцией (включая и полномочия).

Но характер их полномочий своеобразен. Во-первых, они не всегда имеют четко выраженный юридически властный характер Во-вторых, они всегда связаны с организацией работы внутри аппарата данного органа. В-третьих, они в той или иной степени, не обязательно связаны с созданием условий, необходимых для обеспечения эффективной работы по реализации полномочий двух первых видов должностных лиц.

Имеются в виду те государственные служащие, которые вы­полняют фактическую внутриорганизационную или внутри исполнительную работу данного государственного органа. Они яв­ляются функционерами государственного аппарата, его оператив­ным составом. Это профессионалы, участвующие в процессе реализации юридически властных полномочий, принадлежащих данному государственному органу, в определяемых их служебны­ми обязанностями формах. Например, это работники департамен­тов правительств и федеральных органов исполнительной власти. Они совершают различного рода юридически значимые действия, которые в конечном счете приводят к определенным правовым последствиям. При этом они лишены права издавать юридические акты.

Но может ли быть издан тот или иной правовой акт (например, приказ министра, постановление главы администрации) без пред­варительной его юридической подготовки? Видимо, не может. Такую подготовку, в частности, и осуществляют должностные лица в процессе выполнения ими всего объема оперативных функ­ций данного органа и его структурных подразделений. К их функ­циям и полномочиям отнесено выполнение многих работ, требую­щих специальных познаний. Поэтому их нередко называют специ­алистами. Так, Аппарат Правительства является его рабочим ор­ганом, обеспечивающим его деятельность. Отделы, секретариаты, сотрудники этого Аппарата прорабатывают и докладывают Пред­седателю Правительства РФ и его заместителям о поступающих в Правительство документах; готовят проекты поручений Прави­тельства; готовят проекты постановлений и распоряжений Прави­тельства; оформляют принятые на заседаниях Правительства ре­шения; направляют органам исполнительной власти для рассмот­рения и принятия необходимых мер письма и другие обращения граждан в адрес Правительства и т.п. Нетрудно заметить опреде­ленный уровень юридической значимости совершаемых в данном случае действий, а также юридические по своему характеру их последствия.

Такова возможная характеристика должностных лиц.

26. Под административно-правовой нормой понимают установленное государством, обеспеченное возможностью применения административного принуждения и закрепленное в источниках административного права правило поведения, регулирующее отношение в сфере государственного управления.

Структура административно-правовой нормы:

• гипотеза – указывает на условия применения того или иного правила поведения, конкретные фактические условия применения нормы права;

• диспозиция – основная часть нормы, в которой определяется само правило поведения, предписывающего, запрещающего или дозволяющего характера;

• санкция – всегда закрепляется в нормах, предусматривающих конкретные составы административных правонарушений.

Виды административно-правовых норм:

1) по предмету:

а) материальные – нормы, закрепляющие права, обязанности, ответственность субъектов административных правоотношений; б) процессуальные – нормы, определяющие порядок реализации прав, обязанностей и ответственности, закрепленной в нормах материального права;

2) по содержанию:

а) обязывающие – предписывающие субъектам административно-правовых отношений в обязательном порядке совершать определенные активные действия; б) управомочивающие – нормы, предоставляющие субъектам административно-правовых отношений право совершать какие-либо действия либо воздержаться от них; в) запрещающие – нормы, закрепляющие обязанности субъектов административно-правовых отношений воздержаться от определенных действий; г) рекомендательные – нормы, в которых участникам административно-правовых отношений предлагается в качестве рекомендательной определенная модель поведения; д) поощрительные – нормы, содержащие меры поощрения за наиболее благоприятные действия со стороны субъектов административно -правовыхотношений;

3) по юридической силе:

а) законодательные; б) подзаконные;

4) по территориальному действию:

а) федеральные; б) субъектов РФ; в) муниципальные.

Признаки норм административного права:

1) предмет регулирования административных норм совпадает с предметом административного права;

2) строгая иерархия, в случае противоречия одной нормы другой действует высшая по юридической силе;

3) большинство норм административного права носят императивный (обязывающий) характер;

4) действие административно-правовых норм обеспечено специальными видами ответственности: административной и дисциплинарной;

5) административно-правовая норма имеет специфическую структуру: как правило, она не имеет гипотезы либо не выражена. Диспозиция и санкция часто разъединены и могут быть закреплены в разных частях одного закона либо помещены в различные нормативно-правовые акты.

Реализация административно- правовых норм означает проведение в жизнь содержащихся в административно-правовых нормах волеизъявлений (правил поведения).