Законодательная основа бюджетного федерализма в Российской Федерации
В Российской Федерации формируется особая национальная система бюджетного федерализма. Общеэкономическими критериями российского федерализма являются:
обеспечение единства и целостности государства; развитие и капитализация единого российского рынка; выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы; демократизация межбюджетных отношений. Общая принципиальная законодательная основа бюджетного федерализма в России представлена на рис. 2.
Рис. 2. Конституционная модель бюджетного федерализма в Российской Федерации
Принципы бюджетного федерализма определены Конституцией Российской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством: разграничение бюджетной системы на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; исключительные полномочия Российской Федерации в отношении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов регионального развития, совместное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; самостоятельность субъектов Федерации в регулировании бюджета и бюджетной системы субъекта Федерации; возможность взаимной передачи бюджетных полномочий органами исполнительной власти; наделение законодательных органов субъектов Федерации правом законодательной инициативы в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики; предоставление субъектам Федерации через Совет Федерации Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; юридическое отделение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) от государственной бюджетной и налоговой систем.
Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации определяются общим конституционным положением: "Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти" (ст. 73 Конституции Российской Федерации).
Из этого положения и из указанных выше бюджетных полномочий Российской Федерации следует, что субъекты Российской Федерации имеют право самостоятельно формировать и исполнять бюджета субъектов Федерации, создавать свою бюджетную систему, определять свой бюджетный процесс, иметь свое бюджетное и налоговое законодательство.
Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, переопределяют единство бюджетной и налоговой систем. Конституция отнесла установление федеральным законом общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Отсюда возникла правовая основа для введения Налогового кодекса, единого для всей страны. Из Конституции также следует, что могут действовать три системы налогообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не предусматривается полное отделение бюджетов и налоговых систем разных уровней. Это противоречило бы конституционному положению, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности. Федерация и ее субъекты также совместно ведают экономической, налоговой базой в виде совместного разграничения государственной собственности, совместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития. Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие трех указанных выше налоговых систем (налоговый федерализм).Поэтому применительно к Российской Федерации целесообразно использовать и более широкое понятие: бюджетно-налоговый федерализм. Бюджетно-налоговый федерализм включает в сферу финансовых отношений налоги, налоговые потоки и соответственно налоговые полномочия Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления (см. гл. 15). В данной главе бюджетный федерализм рассматривается как в узком смысле слова, т.е. в аспекте функционирования только бюджетной системы, так и в широком смысле - как бюджетно-налоговый федерализм.