27. Федеративное государство: особенности и виды

Федерация (фр. federation, от позднелат. foederatio — объединение, союз) — форма государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Федеративное государство представляет собой добровольное объединение ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство, государство, состоящее из государств — членов или государственных образований (субъектов федерации). На данный момент в мире насчитывается 24 федерации.

Составляющие федеративное государство государственные образования (штаты, земли, провинции) являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление. В отличие от унитарного государства федерация имеет две системы высших органов власти: федеральные органы и соответствующие органы членов федерации. Федеральные органы власти осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны.

Государственные образования, составляющие федерацию, как правило, не являются государствами в собственном смысле слова. Они не обладают суверенитетом, правом одностороннего выхода из союза, юридически лишены права участия в международных отношениях. В случае нарушения союзной конституции, центральная власть имеет право принятия принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Одним из обязательных элементов федерации является двухпалатная структура федерального парламента. Как правило, члены федерации имеют свою собственную конституцию. 

Федеративные государства возникают двояким образом: 1) путем объединения нескольких суверенных государств в одно новое без утраты ими государственного статуса. Здесь федерация возникает как бы снизу; 2) путем придания унитарным государством статуса государственности своим первичным политико-территориальным частям с сохранением за собой государственного суверенитета. В данном случае унитарное государство само преобразует себя в федерацию, т.е. создание последней идет сверху.

Федерации различаются:

1. В зависимости от роли национального фактора в определении структуры федерации, — федерации на территориальной основе (США, Австралия, Австрия, ФРГ, Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Мексика), на национальной основе (Индия, Бельгия, Нигерия, Пакистан) и на смешанной национально-территориальной основе (Российская Федерация, Швейцария, Канада).

Территориальные федерации — государства, состоящие из субъектов федерации, не являющихся национально-государственными образованиями не имеющих особых прав, этнических по, природе. К территориальной федерации относится, например, США. Национально-территориальные федерации — государства, состоящие из национально-государственных субъектов (отражают своеобразие национального состава населения, являются способом решения национального вопроса).

В национально-государственных субъектах наряду с государственным языком федерации вводится, как правило, еще один официальный язык, являющийся национальным языком большинства местного населения данных территорий. Иногда такие языки получают статус официальных языков соответствующих федеративных государств. Так, п. 2 ст. 16 Конституционного акта Канады 1982 г. провозгласил официальными языками Канады английский и французский языки, хотя франкоговорящее население из всех провинций доминирует только в Квебеке и составляет значительную долю населения провинции Нью-Брансуик.

Национально-территориальные федерации включают федеративные государства двух видов: одни полностью состоят из национально- государственных субъектов (таковыми были Союз ССР, СФРЮ, Чехословацкая федерация); другие включают в свой состав национально-государственные образования наряду с территориальными субъектами, или не имеющими национальной окраски, или являющимися способом государственной организации национального большинства соответствующих федеративных государств (таковой является современная Российская Федерация).

2. Так называемые конституционные — федерации созданные «сверху», актами государственных органов (обычно конституциями) (США, Канада, Бразилия), договорные - объединения ранее самостоятельных государственных образований (Швейцария, ОАЭ) и конституционно-договорные(Российская Федерация). Статус субъектов в конституционных и договорных федерациях различен. В конституционных федерациях основными учредительными актами выступают общегосударственные конституции (иные общегосударственные законодательные акты), а в договорных федерациях — федеративные договоры, заключаемые между субъектами федерации.

Если в конституционных федерациях статус самих федеративных государств и их субъектов закладывается и изменяется федеральными органами или населением страны без учета его деления по субъектам федерации, то в договорных федерациях названные вопросы решаются субъектами федерации (их политико-государственными элитами) во взаимном договорном процессе. Во втором случае силы, отстаивающие общефедеральные интересы, остаются как бы в стороне от решения наиважнейших для государства вопросов.

Поэтому даже теоретические споры о выборе между конституционным и договорным федерализмом имеют политическую подоплеку и значение. Большинство федераций в мире — конституционные федерации.

3. централизованные (Индия, где все штаты, кроме одного, не имеют конституции и гражданства) и децентрализованные (США, ФРГ, Российская Федерация и т.д.).

4. Симметричные и асимметричные федерации. Все федерации, исходя из соотношения статуса разных субъектов федерации и их отношений с федеративным центром, принято делить на симметричные и асимметричные. Симметричными называют федерации, у которых все субъекты обладают равным правовым статусом, прежде всего в сфере взаимоотношений субъектов федерации с федеративным центром. Напротив, асимметричные федерации — это федерации с разным правовым статусом субъектов, с особенностями правоположения отдельных субъектов (групп субъектов).

Как отмечает В.Е. Чиркин, симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Тем не менее, различение симметричных и асимметричных федераций имеет определенное методологическое значение. Разделение симметричных и асимметричных федераций показывает совпадение (несовпадение) основных, в первую очередь конституционных, прав, обязанностей субъектов федеративных государств.

Симметричная и асимметричная модели федерации также выступают определенными конечными целями, которые в их полном виде, наверное, никогда не достижимы, однако способны ориентировать политическую практику, государственное строительство и направлять их в ту или иную сторону.

5. Федерации с единым и разделенным законодательным верховенством. В федерациях законодательную деятельность осуществляют как сама федерация, так и ее субъекты, поэтому возникает проблема соотношения законодательных, иных актов федерации и субъектов федерации по их юридической силе.

Прежде всего, эта проблема решается путем разграничения сфер законодательной (нормотворческой) деятельности федерации и субъектов. Законодательные (нормотворческие) полномочия федерации, ее субъектов ограничиваются их предметами ведения и полномочиями, закрепляемыми за ними федеральным конституционным законодательством.

При соотношении компетенции федерации и субъектов федерации можно выделить три сферы:

собственных полномочий федерации;

собственных полномочий субъектов федерации;

совместного ведения федерации и субъектов или, как еще ее иногда называют, сферу конкурирующей компетенции.

Федерация законодательствует либо во всех трех сферах, либо в двух первых. Субъекты федерации принимают законодательные акты в сфере собственных полномочий, а иногда еще и в сфере совместного ведения.

Однако конституционное разграничение правотворческих полномочий не способно полностью снять проблему четкого разведения сфер законотворчества федеративных государств и их субъектов, к тому же наличие сферы совместного ведения (конкурирующей компетенции) предполагает, что по ряду вопросов нормативные правовые акты вправе принимать и федерация, и ее субъекты.

Поэтому в конституционном законодательстве многих федераций введены коллизионные нормы, указывающие на то, чьи нормы — федеральных актов или актов субъектов федерации — пользуются приоритетом и подлежат применению в случае их столкновения между собою. Заложенный в таких коллизионных нормах подход и позволяет делить все федеративные государства на федерации с единым или разделенным законодательным верховенством.

Поскольку федерация представляет собой добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство, то федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и, прежде всего, национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящим в союзное государство.

Необходимо отметить, что любая федеративная система, независимо от ее черт и специфических особенностей, выступает как единое союзное государство, состоит из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление, создает наряду с федеральными свои высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные и иные органы, располагает своей конституцией и текущим законодательством, может иметь в нередких случаях собственные воинские формирования и гражданство.

Следует выделить ряд основополагающих принципов образования, функционирования федеративной системы, с позиции которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и российскую, федерацию:

— добровольное объединение государств или государственных образований в федерацию,

— равноправие субъектов федераций, независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала,

— плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами,

— широкие возможности граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах,

— соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношении друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями.

Наиболее общие черты, характерные для большинства федеративных государств:

1. Территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т. п.

2. В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией.

3. Субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы.

4. В большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.

5. При федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.

6. Основную общегосудароственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях.