3.2 Фонд персональной ответственности туроператора

Последние события массовой приостановки деятельности туроператорами и необходимость оказания экстренной помощи туристам за рубежом предопределили очередное реформирование законодательства о туризме, в связи с этим в декабре 2014 года Министерством культуры Российской Федерации был разработан и внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение в Государственную Думу РФ очередной законопроект с целью изменения базового Закона о туризме. Законодательная инициатива направлена была на ужесточение ответственности туроператоров и соответствующего повышения уровня правовой защиты туристов, которые выезжают за пределы территории Российской Федерации. 25 февраля 2015 года Государственная Дума РФ в первом чтении приняла проект Федерального закона N 677890-6. В марте текущего года Президент РФ подписал Федеральный закон от 02.03.2016 N 49-ФЗ [54] (далее - ФЗ N 49-ФЗ), который в соответствии со ст. 5 вступил в силу с 1 января 2017 года.

Согласно ФЗ N 49-ФЗ дополнительным условием осуществления деятельности туроператорами выездного туризма выступает наличие фонда персональной ответственности туроператора. Указанный фонд определен законодателем как новый способ обеспечения исполнения обязательств туроператора выездного туризма, которому свойственен механизм постепенного формирования. Данный фонд призван, в конечном счете, заменить для туроператора финансовое обеспечение, и его введение имеет как положительные, так и отрицательные моменты для туристического бизнеса.

По смыслу ст. 11.6 ФЗ N 49-ФЗ формирование фонда происходит посредством внесения ежегодных взносов в размере 1% общей цены туристского продукта в области выездного туризма за предыдущий год. Как видно из содержания п. 3 ст. 5 ФЗ N 49-ФЗ, у туроператоров было совсем мало времени для исполнения обязанности по уплате взноса в фонд за 2017 год, потому что законодатель обязал это сделать в течение календарного месяца со дня вступления в силу данного Федерального закона, т.е. до конца января 2017 года [55, с.16].

Уплата взносов за последующие годы подразумевается в том же размере, но законодателем была предоставлена туроператорам возможность оплачивать взнос в рассрочку, одинаковыми долями не позднее 15-го числа месяца, который следует за истекшим кварталом.

Безусловно, в качестве прогрессивного момента следует отметить законодательно установленную возможность сразу сформировать данный фонд путем оплаты его максимального размера - не менее 7% от общей стоимости туристского продукта. Это позволит существенно сэкономить на том, что отпадет необходимость получать финансовое обеспечение, которое в результате ежегодного увеличения рисков выплаты страхового возмещения для страховщиков все сложнее получить туроператора, о чем свидетельствует практика массового исключения туроператоров из федерального реестра в результате непродления финансового обеспечения на новый срок.

Согласно вышеуказанному законопроекту фонд персональной ответственности туроператора первоначально предназначался для расходования средств на оказание экстренной помощи туристам, что было связано с попыткой создать механизм, препятствующий возможности недобросовестным туроператорам решать свои финансовые проблемы, накопившиеся за годы работы, за счет турбизнеса, т.е. средств созданного и успешно функционирующего компенсационного фонда [56, с.20]. Отметим, что экстренная помощь оказывается туристам туроператором, членом объединения, вне зависимости от того, с кем заключался договор: непосредственно с туроператором либо турагентом.

Согласно вышеуказанному законопроекту размер данного фонда был поставлен в зависимость от прогнозного показателя количества туристов на следующий год. При этом минимальный размер фонда персональной ответственности определялся из расчета 100 рублей на одного туриста. Данный фонд должен был формироваться за счет ежегодных взносов туроператоров.

Однако, как известно, законодатель пошел по пути изменения целевого назначения фонда и определил, что объединение туроператоров в области выездного туризма формирует для каждого члена фонд персональной ответственности с целью осуществления выплаты денег, полагающихся туристам для возмещения ущерба, причиненного вследствие неисполнения туроператором обязательств, возложенных на него согласно договора о реализации туристского продукта.

Как видно, данный фонд - это дополнительный механизм защиты прав туристов, конечная цель которого - замена для туроператора выездного туризма финансового обеспечения [57, с.6].

Осуществление туроператорской деятельности связано с заключением и исполнением туроператором договоров с непосредственными исполнителями туристских услуг (гостиницы, перевозчики, экскурсоводы и др.) с целью формирования туристского продукта; последующего продвижения его посредством рекламы, участия в туристических выставках, издания каталогов и др. и, наконец, заключения договора с туристом и оказания услуг в соответствии с данным договором. Для того чтобы оказывать услуги, принимать рискованные и юридически значимые поручения, туроператору (турагенту) необходимо иметь финансовые гарантии на случай неблагоприятного развития событий и неправильных действий, влекущих причинение вреда. В противном случае не исключена утрата профессионального статуса, репутации или соответствующего имиджа фирм, оказывающих услуги.

Институт финансового обеспечения был введен в 2007 году [58] для защиты прав и законных интересов граждан и организаций после того, как произошла отмена лицензирования рассматриваемого вида деятельности. Наличие финансового обеспечения в настоящее время возможно путем страхования ответственности туроператора и банковской гарантии исполнения обязательств в соответствии с договором, заключенным с туристом. Обязанность иметь финансовое обеспечение предусматривается также для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в области реализации туристского продукта, выступающих агентом зарубежного туроператора.

Особенности правового регулирования отношений, связанных с выдачей банковской гарантии, в большей степени определены положениями параграфа 6 главы 23 ГК РФ. Согласно банковской гарантии банк, иная кредитная организация либо страховщик, так называемый гарант, обязуется при неисполнении или ненадлежащем исполнении туроператором или турагентом, действующим по поручению туроператора (принципала), обязательств по договорам уплатить денежную сумму туристу (бенефициару), заключившему договор непосредственно с принципалом либо по его поручению - турагентом, по представлении бенефициаром письменного требования об уплате денежной суммы, содержащего указание на то, что принципалом не исполнены либо ненадлежащим образом исполнены обязательства по договору (гарантия).

Договор страхования в настоящий период рассматривается как один из действенных механизмов, призванных обеспечивать защиту имущественных интересов лиц, оказывающих различного рода услуги. К таковым услугам относятся и туристские, так как их выполнение подчас связано со всевозможными рисками, в том числе обусловленными ошибками со стороны исполнителя, которым является туроператор. Имущественные интересы туроператора, связанные с риском возникновения обязанности по возмещению туристу реального ущерба, являются объектом договора страхования ответственности туроператора. Факт установления обязанности туроператора возместить туристу реальный ущерб по договору, возникший в период действия договора страхования ответственности туроператора, является страховым случаем. Финансовое обеспечение должно быть выдано на срок не менее года, и размер его должен соответствовать требованиям ст. 17.2 Закона о туристской деятельности. При возникновении факта установления обязанности туроператора по возмещению туристу и (или) другому заказчику ущерб, причиненный вследствие неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязательств по договору, если это выступает значительным нарушением условий договора, финансовое обеспечение должно гарантировать:

а) возврат денежных средств за оплаченные, но не оказанные услуги;

б) выплату денежных средств, возмещение реального ущерба, включая денежные средства, которые необходимы для компенсации расходов, возникших в связи с непредвиденным выездом из страны временного пребывания.

Таким образом, для осуществления туроператорской деятельности в сфере выездного туризма, начиная с 2017 и последующие годы, туроператор обязан нести расходы по оплате премии страховщика (гаранта) и внесения взносов в фонд персональной ответственности и в резервный фонд. Безусловно, указанные расходы повлекут значительное сокращение субъектов предпринимательской деятельности, участников правоотношений по формированию и реализации туристского продукта, уменьшению конкуренции и удорожанию стоимости турпродукта. Абсолютно обоснованным следует считать шаг законодателя об отсрочке вступления изменений до 1 января 2017 года, что позволило туроператорам правильно сформировать свою финансовую политику, включая планирование бюджета на текущий год и определить для себя все возможные недостатки нововведений и по возможности своевременно устранить их.

Среди положительных моментов указанного нововведения следует отметить, что этот фонд согласно закону, выступает собственностью туроператора, в связи с чем доходы, получаемые от размещения денежных средств фонда, зачисляются в этот фонд. При прекращении туроператорской деятельности денежные средства фонда возвращаются туроператору при условии выполнения им всех взятых на себя обязательств перед туристами по договорам, заключенным с ними. В этой связи, можно смело утверждать, что, в конечном счете, формирование фонда в полном объеме приведет к существенной экономии денежных средств за счет отсутствия необходимости оплаты премии страховщикам (гарантам), которые оплачиваются каждый год и согласно общему правилу не возвращаются. Неблагоприятным моментом введения рассматриваемого института следует назвать финансовое бремя для туристического бизнеса, который в последнее время по политическим и экономическим причинам все чаще испытывает трудности. Конечно, довольно обременительной для туроператоров стала обязанность по единовременной уплате взносов в оба фонда: в резервный и фонд персональной ответственности в течение месяца с даты вступления ФЗ N 49-ФЗ. Для туроператорской деятельности характерна невысокая маржинальность, потому что при формировании туристского продукта туроператор зачастую выступает агентом перевозчиков и юридических лиц, которые оказывают услуги по размещению. Выручка туроператора является обычно агентским вознаграждением от этих поставщиков услуг.

Представляется, что большая часть туроператоров выездного туризма не сможет гарантировать уплату взноса в фонд персональной ответственности. Создание новых гарантий защиты прав туриста может ограничить его возможности для путешествия ввиду возрастания стоимости данных услуг в условиях сокращения количества туроператоров и, как следствие, исключения здоровой конкуренции как фактора сдерживания роста стоимости услуг. Но, безусловно, вновь введенный фонд персональной ответственности туроператора как более надежный источник возмещения позволит повысить доверие потребителей к отрасли в целом и будет способствовать повышению спроса на услуги в сфере выездного туризма, что остро необходимо туроператорам, как показывает опыт последних лет.