Основная часть

1 Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации

1.1 Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации

Понятие «конституционно-правовые основы» отражает, прежде всего, комплексное воздействие права на общественные отношения. Оно объединяет не только наличие нормативной базы, но и результат – правопорядок.

Российское законодательство в силу особенностей федеративных отношений устанавливает правовую основу как на федеральном уровне, так и на уровне правотворческой деятельности субъектов Федерации, закрепляя важнейшие принципы, особенности, цели и средства, правовые возможности, обеспечивающие поступательное развитие регионов¹.

Именно конституционно-правовые основы призваны способствовать упорядочению процесса правотворчества субъектов Федерации, который должен протекать в заранее заданных юридических параметрах, отражая как единство, многообразие правовых актов, определенную системность и взаимоувязку их между собой, так и оптимальное соотношение законов и подзаконных актов в разрезе структуры нормативных правовых актов государства.

Издание законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации должно опираться не только на правовые основания, определяющие предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, но и на содержащиеся в законодательстве положения, которыми предоставляется узаконенным органам право издавать нормативные правовые акты.

Право на правотворчество – это своеобразное стартовое начало, предпосылка правотворчества.

На наш взгляд, юридическая особенность права на правотворческую деятельность субъектов Федерации заключается в возможности осуществления соответствующими органами государственной власти дозволенного, волевого, инициативного действия по подготовке и принятию нормативных правовых актов.

Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации регулируется на нескольких основополагающих уровнях:

1. Конституцией Российской Федерации, определяющей предмет ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии со ст. 5, 71, 72 и 73 разграничиваются предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Отсюда и установление объема правотворческой компетенции субъектов Федерации, и намечающаяся тенденция к укреплению регионального звена системы нормативных правовых актов государства.

2. Федеральными конституционными и федеральными законами, которыми определяется содержание правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. При этом федеральные конституционные законы имеют как и Конституция Российской Федерации прямое действие на всей территории Российской Федерации. Данные законы являются по существу критериями, в соответствии с которыми можно определить издан ли конкретный нормативный правовой акт субъекта Федерации в пределах его ведения и не превышены ли его полномочия.

Так федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ устанавливает принципы деятельности органов государственной власти; определяет функциональные границы их правотворческой деятельности, порядок принятия и обнародования органами государственной власти субъектов Федерации нормативных правовых актов.

Многочисленные федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения также являются важнейшими правовыми основами правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Как правило, на основе этих федеральных законов регионы принимают собственные нормативные правовые акты.

3. Договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В договорах среди многочисленных вопросов, которые могут быть урегулированы субъектами совместно с федеральными органами государственной власти предусматриваются также статьи, регулирующие правотворческую деятельность. В таких договорах часто предусматривается, что до принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование.

При принятии соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации приводятся в соответствие с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, не приведение в соответствие с федеральным законодательством, применению не подлежат.

Если нормативными правовыми актами Российской Федерации, касающиеся всех субъектов Российской Федерации, будут установлены права, льготы и преимущества для всех субъектов Российской Федерации большие, чем установленные конкретным договором, то в отношении субъекта Российской Федерации применяются положения указанных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В случае принятия федеральными органами исполнительной власти в одностороннем порядке нормативных правовых актов, противоречащих конкретному договору, подлежат применению нормы договора.

4. Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, никакой асимметрии в правовом статусе субъектов Федерации в действительности не существует, ибо равный статус означает обладание субъектами Федерации одинаковым объемом прав и обязанностей. Конституция Российской Федерации определяет этот объем для всех субъектов одинаково, а формальные различия (виды принимаемых актов, последовательность распределения субъектов в Конституции Российской Федерации), а также различия в экономическом, геополитическом, социальном развитии регионов неизбежны, так как нет абсолютно одинаковых субъектов.

Выдвижение областей, краев – бывших административно-территориальных образований на пьедестал субъектов Федерации – феномен, заслуживающий особого внимания, поскольку их роль в формировании правовой системы государства весьма значительна, что обусловлено не только их количественным преобладанием в общей численности субъектов Федерации, показателями и перспективами социально-экономического развития, но и объемом правотворческой компетенции. На протяжении последних лет области и края постепенно завоевывали тот объем власти, который позволяет им сейчас иметь определенные рычаги политического и правового влияния и в случае острых конфликтов с центром может создать реальную угрозу целостности государства.