93Большинство из них являются одновременно и нормативной

базой для осуществления права на экологическую информированность.

Однако положения отдельных документов представляют собой правовую

основу исключительно для экологической информированности.

В качестве примера можно привести п. 2 ст. 18 Градостроительного

кодекса РФ от 7 мая 1998 года ФЗ № 73-ФЗ, в которой говорится о том, что

информирование граждан, их объединений и юридических лиц Российской

Федерации о градостроительной деятельности осуществляется

соответствующими федеральными органами исполнительной власти,

органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,

органами местного самоуправления через средства массовой информации,

посредством проведения общественных обсуждений, а также организации

экспозиций и выставок. При этом в случае непредоставления информации, ее

несвоевременного предоставления, предоставления неполной и (или)

недостоверной информации о состоянии среды жизнедеятельности и ее

предполагаемых изменениях соответствующими органами государственной

власти, органами местного самоуправления и должностными лицами

граждане Российской Федерации имеют право обращаться в суд (п. 3).

Аналогичное положение содержится также и в п. 2 ст. 18 Лесного

кодекса РФ.

Таким образом, экологическая информация и экологическая

информированность - лишь две сущности одного и того же явления,

имеющие, однако, собственные специфические особенности.

Необходимо особо подчеркнуть тот важный момент, что уровень

экологической информированности является отражением не только

деятельности СМИ, но и, правда в гораздо меньшей степени, деятельности

экологических общественных организаций, а также специализированного

(экологического) образования.

Эта ситуация представляется нам весьма неоднозначной, поскольку на

современном этапе явно недооценивается роль образования в сфере

экологии, хотя определённые подвижки в этом направлении наблюдаются, в

том числе и законодательные. В качестве примера можно привести

положение некоторых статей Федерального закона от 10 января 2002 года №

7-ФЗ «Об охране окружающей среды», где наряду с установлением системы

всеобщего и комплексного экологического образования, предусматривается

распространение экологических знаний (ст. 71) и информирование населения

о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве

в области экологической безопасности в том числе через средства массовой

информации (ст.74).

А также следует отметить инициативу принятия Федерального закона

«О государственном регулировании образования в области экологии», проект

которого впервые был принят к рассмотрению 25 мая 1995 года и затем

прошёл достаточно долгий законодательный путь, однако так принят и не

был.

Что же касается СМИ, то они, как нам представляется, выполняют роль

носителя «второго уровня», поскольку используют сведения, полученные из

вышеперечисленных источников, кроме случаев прямого цитирования

нормативных документов. Согласно Федеральному закону от 19 июля 1998

года № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» информационная

продукция – это полученная в результате обработки сведений (данных)

обобщенная информация, предназначенная для распространения или

реализации. Таким образом, СМИ являются, прежде всего, источниками не

экологической информации, а информационной продукции. Этим

обстоятельством и обусловлено положение и деятельность СМИ как

специфического носителя экологической информации и основного звена в

реализации права граждан на экологическую информированность.

В дискуссиях последних лет активно обсуждается проблема свободы

СМИ, при этом акцент обычно ставится на законодательное закрепление

прав журналистов, на свободную деятельность по сбору и распространению

информации, а также охрану этих прав от любых посягательств. В России эта

проблема, нашла отражение в Законе РФ от 27 декабря 1991 года № 2124-I 86

«О средствах массовой информации» и в других, затрагивающих

деятельность журналистов документах.

В отношении экологии деятельность СМИ весьма специфична и

сводится, в основном, к критике и пессимистическим выводам относительно

тех или иных событий или людей. И как следствие, немаловажным фактом

является то, что на СМИ оказывается давление вплоть до угроз журналистам

и даже убийств: со стороны чиновников; спецслужб; крупных предприятий

добывающей промышленности, чёрной и цветной металлургии, особенно

тех, основная продукция которых связана с добычей полезных ископаемых

или с функционированием экологически опасных производств, что не может

рано или поздно сказаться на экологической обстановке; транспортных и

строительных кампаний.

Населению требуется информация о строительстве, поскольку это

связано не только с некоторыми неудобствами для граждан, проживающих

на близлежащей территории, но и ввиду того, что при осуществлении любого

строительства используются технологии, результатом применения которых

является превышение уровней шума, загрязнение атмосферы, почвы и вод, не

говоря уже о вырубке зелёных насаждений.

Следует отметить, что при всем несовершенстве законодательства и

разного рода давлений на прессу, СМИ добились весомых результатов в

реализации этих прав (порой даже переступая границы). При этом в борьбе

СМИ за свободную эколого-информационную деятельность едва ли не

главным аргументом служит утверждение: свободная журналистика - гарант

права общества и граждан на получение информации, в том числе и

экологической.

Таким образом, чем свободнее СМИ, тем больше возможностей

гражданам получать разнообразные массово-информационные «продукты».

Однако стоит задуматься: действительно ли предоставление свободы

деятельности СМИ само по себе полностью гарантирует реализацию права

на экологическую информированность? Сомнение возникает ввиду того, что87

может сложиться такая ситуация, когда журналисты «сказали» все, что

хотели, но граждане при этом не получили того, ради чего обратились к

СМИ. Иначе говоря, далеко не факт, что существует жесткая зависимость:

«максимум свободы СМИ - максимум реализации права на информацию».

Тем более, если понимать право на экологическую информацию не

абстрактно-количественным образом, а в виде конкретно-качественного

права на информированность. Такая интерпретация права на экологическую

информированность предполагает возможность для граждан получать

информацию в соответствии с объективными потребностями каждого

социального слоя, притом всю информацию, «необходимую и достаточную»

для всесторонней ориентации в действительности и сознательной выработки

направленности и характера социальной активности. А также такую

информацию, которая позволит гражданам наиболее полноценно

ориентироваться и адекватно реагировать, принимая соответствующие своим

интересам решения.

Из того, что право на экологическую информацию (в предельном

случае как его высшем проявлении - на информированность) относится к

основным правам человека, следует, что журналистика не может не принять

на себя обязанность реализовать его в эколого-информационной сфере

максимально полно и всесторонне. Но нельзя не заметить, что существует

ясное внутреннее противоречие между свободой СМИ передавать (в рамках

закона) ту информацию, которую данное СМИ сочтет необходимой для

граждан, и правом этих граждан на ту информацию, которая ей необходима,

хотя именно её может и не хотеть передавать данное СМИ. Противоречие это

реальное, и потому требующее не ликвидации, что невозможно, а устранения

посредством разработки специальных мер.

По нашему мнению, можно предложить следующий механизм их

создания. А именно, путем анализа имеющихся правовых норм и

определения способа реализации конкретного права на экологическую88

информацию с учётом социально-экономической обстановки и уровня

потребностей граждан.

Необходимо особо отметить и то обстоятельство, что право на

экологическую информированность и на распространение экологической

информации в современном демократическом обществе не может не быть

равным для всех: в очень важной и очень обязывающей ст. 19 Конституции

РФ равенство всех граждан на получение и распространение информации не

просто провозглашается, но и гарантируется государством. Значит,

государство своим Основным Законом обязуется обеспечить это равенство

прав.

Между тем, чтобы выполнить эту норму, нужна целая система

экономических и политических решений, законодательных актов и

организационных мер, притом строго скоординированных и основанных на

четко разработанной концепции обеспечения прав граждан в эколого-

информационной сфере. Однако прежде чем принимать организационные

решения, важно разобраться в системе назревших проблем и, соответственно,

тех задач, которые предстоит решать.

Как известно, общественные обсуждения, слушания в парламенте,

работа в президентской администрации привели на государственном уровне

к публикации ряда документов, среди которых следует выделить Послание

Президента РФ от 30 марта 1999 года95 и Постановление Государственной

Думы «О выполнении в Российской Федерации ст. 29 Конституции РФ».96

Основные выводы, вытекающие из знакомства с этими документами,

неутешительны: конституционные гарантии права на получение и

распространение информации гражданами остаются пока висящими в

воздухе, простой декларацией.

Причина этому кроется в отсутствии теоретической концепции,

обеспечивающей демократический уровень взаимоотношений общества и

прессы. Однако в послании Президента РФ от 30 марта 1999 года впервые

всё же было сказано о том, что ключевая роль в защите природной среды

принадлежит государству, которое через систему образования, средства

массовой информации и законодательную базу обязано сформировать

своеобразный кодекс «экологического поведения». Правда, для реального

осуществления этого ещё далеко.

Содержанием такой концепции, а затем и разработки на ее основе

информационно-экологической политики (на разных уровнях - от

общенационального до регионального и местного), по нашему мнению,

является представление об оптимальной системе средств массовой

информации и организации ее функционирования в расчете на полноценную

реализацию права на экологическую информацию. При этом подход к

системе СМИ должен быть «двухсоставным» - с одной стороны, необходимы

ясные критерии формирования макросистемы (как совокупности

находящихся в сложных отношениях сотрудничества, соперничества,

конкуренции, борьбы изданий и программ, циркулирующих в стране), в

рамках которой складываются микросистемы – «наборы» источников

информации, к входящим в которые изданиям и программам обращается

конкретная аудитория (семья, малая группа, слой населения и т.д.).

Оптимальной система в обоих своих проявлениях будет тогда, когда каждый

человек из доступных ему (по имеющимся у него материальным

возможностям, по культурно-образовательному уровню, по характеру

социальных ориентаций, по наличному свободному времени и т.д.) каналов

может получить всю необходимую (соответствующую потребностям,

интересам, запросам, мотивациям, необходимостям) экологическую

информацию. И не только получить, но и на основе обращенного к нему

сопоставительного представления разнородной информации, исходящей из

различных социальных сил, разобраться в действительности и определить

свою позицию на основе самостоятельного решения и сознательного выбора.

А чтобы это было вполне реальным, гражданин должен обладать

возможностью задать вопрос, высказать мнение, бросить реплику, выступить

с запросом на информацию и уверенно рассчитывать на адекватную

реакцию.

Заведомо ясно, что только такое состояние системы СМИ позволяет

каждому реализовать право на экологическую информированность. Но столь

же заведомо ясно, что существующая система не предоставляет

подавляющему большинству людей возможность реализации этого права.

Каким же образом может быть обеспечена реализация права на информацию,

вкупе с обеспечением равенства этого права для всех?

Общеизвестно, что существует два основных подхода к решению

данной проблемы. Первый - «либеральный» - заключается в пропаганде

полной неподконтрольности СМИ никаким государственным или

общественным институтам в сочетании с открытостью последних для

журналистов. Второй подход – «этатистский» - отводит роль гаранта

соблюдения прав и свобод в области информации государству. Этот подход

разрабатывает политические, юридические и организационные аспекты

массово-информационной деятельности и обеспечивает их реализацию на

практике.

Что касается первого подхода, то все авторы солидарны в полной

несостоятельности подобной точки зрения. Гораздо больше эвристической

ценности во втором подходе, в частности Е. Прохоров отмечает, что «именно

государство, как всеобщий представитель, должно взять на себя

ответственность в деле обеспечения права граждан на информацию.

Первостепенная роль здесь принадлежит четко разработанной

информационной политике и организационному обеспечению ее

реализации». Подводя итоги, хотелось бы отметить, что реальная проблема,

противоречия между свободой СМИ передавать ту экологическую

информацию, которую они считают необходимой, и правом граждан на

экологическую информированность по интересующим их вопросам, не

может быть решена путем абсолютизации одной из сторон указанного

противоречия и «уничтожения» другой. Напротив, разрешение противоречия

возможно лишь путем опосредования между этими сторонами и перехода к

новому основанию их взаимодействия.

Важно подчеркнуть, что право на экологическую информацию

реализуется лишь при полной информированности человека,

предполагающей такую степень упорядочивания и организованности знаний

об окружающем мире либо конкретной ситуации, которая позволяет ему

ориентироваться и делать собственный осознанный выбор в направлении

удовлетворения своих интересов и реализации своих целей.

Роль экологической информированности населения в

обеспечении экологической безопасности государства

Доступность информации, касающейся проблем состояния

окружающей среды, является одним из важных атрибутов открытой

демократии. Вместе с тем значимость обладания этой информацией не

оценивается среди широких слоев населения должным образом, а механизм

вовлечения общественности в процесс принятия решений путем

информирования пока не выработан. К сожалению, до сих пор экологическая

информация интересует лишь так называемую «заинтересованную

общественность», т.е. неправительственные общественные организации. И

органы власти, и неправительственные общественные организации

претендуют на роль выразителей интересов общества, хотя довольно часто

оказываются замкнутыми в пределах своих взаимоотношений,

варьирующихся от сотрудничества к противостоянию, в то время как

остальная часть общества порой и не подозревает о тех решениях, которые

принимаются от ее имени. Невовлеченность большинства граждан в процесс92

принятия экологически значимых решений - явление привычное, и не только

для переходных постсоветских обществ. Однако времена меняются, и

выработка сознательной гражданской позиции у абсолютного большинства

населения, которая включает в себя и сознательное отношение к проблемам

окружающей среды, становится непременным условием развития любого

демократического общества. В связи с этим особое значение приобретает

воспитание экологического сознания, одним из главнейших компонентов

которого является знание экологических прав и обязательств, в том числе и

знание о праве доступа к экологической информации. Привитие гражданам

навыков получения экологической информации и умения знать и защищать

свои экологические права - одна из основных задач экологического

воспитания.

Отметим тот факт, что деятельность общественных организаций в

сфере экологии имеет особое значение. Во-первых, это является показателем

степени информированности «активной» части населения, а во-вторых,

является стимулом к распространению экологической информации в

отношении «пассивной» части.

Следует сказать, что работа общественных организаций в настоящее

время, не идёт ни в какое сравнение с тем, что было в нашей стране раньше.

Впервые контрольные функции общественных организаций были

определены в положениях «Основ земельного законодательства СССР и

союзных республик» 1988 года, «Основ водного законодательства СССР и

союзных республик» 1970 года, а также в законодательных актах союзных

республик (например, Белорусской ССР).

Можно сказать, что коэффициент эффективности контрольной

(охранной) деятельности общественных организаций был предопределён

высокой ролью в обществе вопросов идеологии, чего нельзя сказать о

настоящем времени. Стоит лишь оговориться, что применительно к

сегодняшнему дню место идеологии вполне может занять правовая культура

общества.

В настоящее время наблюдается процесс формирования научно-

обоснованных предпосылок и положений, связанных с осознанием места и

роли экологического информирования и образования в системе мер по

обеспечению национальной безопасности России.

Особо следует отметить ст. 74 Федерального Закона от 10 января 2002

года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», определяющую процесс

экологического просвещения, осуществляемого посредством

распространения экологических знаний об экологической безопасности,

информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных

ресурсов. Представляется весьма позитивным и положение ч. 2 упомянутой

статьи, где в качестве элемента экологического просвещения

предусматривается информирование населения о законодательстве в области

охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической

безопасности, которое осуществляется органами государственной власти,

органами местного самоуправления, общественными объединениями,

средствами массовой информации, а также образовательными

учреждениями, учреждениями культуры, музеями, библиотеками,

природоохранными учреждениями, организациями спорта и туризма, иными

юридическими лицами.

Таким образом, на уровне принятия законодательных и управленческих

решений возникло понимание необходимости увязки вопросов обеспечения

экологической безопасности с повышением уровня общественного

экологического сознания. Однако, по нашему мнению, это напрямую должно

быть связано с образованием в области экологии.

Международное и зарубежное законодательство об

экологической информации

Международное законодательство и законодательство некоторых

зарубежных стран, можно сказать, ушло дальше России в решении проблем,

связанных с экологической информацией. Там гораздо раньше осознали

наличие таких проблем, оценили их значимость. Только необходимо сделать

оговорку, что всё вышесказанное относится, главным образом, к развитым

европейским странам. В государствах же так называемого «ближнего

зарубежья» дела обстоят ещё более неоднозначно, чем в России.

Удивительным является, по нашему мнению, то обстоятельство, что

многие положительные процессы на международном уровне проходили под

пристальным вниманием России, а то и с непосредственным участием

(например, разработка Орхусской конвенции). Однако, тем не менее,

коэффициент полезного действия от принятия позитивных результатов

остаётся предельно низким.

Проблема обеспечения реализации гражданами их права на получение

информации о состоянии окружающей среды широко дебатируется и в

европейских странах, где наблюдается тенденция к большей прозрачности

отношений между государством и обществом 7 июня 1990 года Советом Европейского Сообщества была принята

Директива «О свободе доступа к информации об окружающей среде»

(90/313/ЕЭС), в соответствии с которой информация об окружающей среде,

или иначе - экологическая информация - определяется как любая доступная

информация в письменной, визуальной, акустической или фиксирующей

факты форме о состоянии воды, воздуха, почв, фауны, флоры, земли и

естественных ресурсов, а также о деятельности (включая деятельность,

вызывающую такое неприятное явление, как шумы) или мероприятиях,

оказывающих неблагоприятное воздействие на окружающую среду (либо

способных воздействовать на нее таким образом), или о деятельности и

мероприятиях, нацеленных на защиту окружающей среды, включая

административные меры и экологические программы. Данное определение

не включает в себя информацию о климатических изменениях и условиях

человеческого существования в результате экологических бедствий. В

соответствии со ст. 3 Директивы, государства-члены ЕЭС должны

обеспечить обязанность органов власти предоставлять информацию об

окружающей среде физическим и юридическим лицам по их запросам без

выяснения причин их интереса. Государства-члены ЕЭС должны также

определить систему практических мер по обеспечению доступа к подобной

информации.

Директива ЕС обязывает правительственные органы государств -

членов ЕС открывать доступ к информации по первому требованию (за

исключением специально оговоренных требований) любого физического или

юридического лица. При этом лицо, требующее информацию, не должно

объяснять причины своего запроса. Государства - члены ЕС обязаны

обеспечить возможность апелляции для лица, которому без уважительных

причин отказано в предоставлении информации.

Таким образом, Директива устанавливает перечень оснований, которые

могут быть утверждены государствами законодательно, согласно которым69

может быть отказано в выдаче информации. Это касается случаев, когда

запрос затрагивает:

- конфиденциальность данных работы органов государственной власти,

а также конфиденциальность вопросов, касающихся международных

отношений;

- сведения, касающиеся государственной безопасности;

- дела, которые sub judice или в стадии расследования (включая

дисциплинарные расследования), а также дела, по которым ведется

предварительное следствие;

- коммерческую и промышленную тайну, включая интеллектуальную

собственность;

- тайну персональных баз данных и (или) досье;

- материалы, предоставленные третьими лицами без юридического

обязательства их разглашения;

- материалы, разглашение которых может нанести вред окружающей

среде.

Информация, находящаяся в распоряжении органов власти и частично

подпадающая под вышеперечисленные исключения, должна предоставляться

в части, не затрагивающей эти охранные темы, если возможно выделить

такую часть.

В соответствии с пунктами статьи 3 Директивы в просьбе на доступ к

информации может быть также отказано, если удовлетворение этой просьбы

связано с предоставлением документов или данных, или международных

соглашений, находящихся на заключительном этапе подготовки, или когда

запрос является очевидно нереальным, или он сформулирован в слишком

общей форме. При этом органы государственной власти должны ответить

лицу, обратившемуся с просьбой предоставить информацию, в максимально

короткие сроки и не позднее, чем через два месяца. Отказ в предоставлении

информации должен быть обоснован.

По нашему мнению, следует согласиться с Н.Н. Гришиным, который

отмечает, что вышеперечисленные ограничения весьма серьёзно

ограничивают права общественности на доступ к экологической информации

и, следовательно, на участие в системе принятия экологически значимых

решений.

На основе Директивы ЕС в Германии был принят Закон «Об

экологической информации», опубликованный в Федеральных ведомостях

(Bundesgesetzblatt) 8 июля 1994 года. В целом, Закон невелик по объему и

состоит из 11 статей, в общих чертах повторяющих положения Директивы,

но, тем не менее, он содержит и ряд оригинальных решений. Закон дает

определение экологической информации и устанавливает, что любой

гражданин имеет право на доступ к подобной информации, причем заявитель

не обязан доказывать наличие интереса, но в то же время запрос должен быть

достаточно определенным, т.е. необходимо указание, какая именно

информация запрашивается. На запрос орган власти может предоставить

информацию, разрешить просмотр документов либо предоставить доступ к

иным информационным носителям. Срок, в течение которого орган власти

обязан ответить на запрос, по Закону составляет два месяца. Установлены

также исключения и ограничения в праве на информацию в целях защиты

публичного и частных интересов. Например, информация не может быть

предоставлена:

1. Когда ее разглашение может повлиять на международные

отношения, вопросы национальной обороны или конфиденциальность

процедур государственной власти, либо представляет значительную угрозу

общественной безопасности.

2. Когда информация касается данных, добытых органом власти во

время и посредством юридического процесса в отношении дел, находящихся

на рассмотрении, в стадии уголовного расследования или административной

процедуры.

3. Если разглашение информации значительно нанесло бы ущерб

природным богатствам, указанным в Законе, либо успех государственных

мер по охране окружающей среды был бы подвергнут опасности.

Запрос должен быть отклонен в случае, когда он касается

незаконченных документов, сведений, носящих внутренний характер, либо

когда заявитель уже обладает запрашиваемыми данными. Закон определяет

также иные основания ограничения права граждан на экологическую

информацию.

Нельзя, не обратить внимание ещё на один международный документ,

значение и важность которого переоценить трудно. Речь идёт о Конвенции

об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте

(Эспоо, 1991) от 25 февраля 1991года,

которая вступила в силу 10 сентября