§ 1. Понятие прокурорского надзора за исполнением административного законодательства

Термин «административное законодательство» в юридической литературе и нормативных актах РФ встречается довольно часто, но нигде нет его точного определения. Он отождествляется чаще всего с законодательством об административных правонарушениях, которое, как установлено ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях определены в ст. 1.3 КоАП РФ. В частности, согласно п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Как разъяснено в п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5, применению подлежат только те законы субъектов РФ, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации. В частности, законом субъекта РФ не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами РФ. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абз. 1 ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ.³

В части 2 ст. 1.1 КоАП РФ закреплено, что КоАП РФ основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Там же установлено, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", о чем и указано в п. 1 ст. 1 этого Закона⁴.

Тема данной работы надзор за исполнением административного законодательства. Само понятие административного законодательства определено выше, теперь необходимо выяснить значение термина прокурорский надзор.

Прокурорский надзор — это вид деятельности специально уполномоченных органов государственной власти, осуществляемой от имени Российской Федераций в целях установления состояния соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации, и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, осуществляемой с использованием установленных законом полномочий прокуратуры и правовых средств их выполнения. Вместе с тем следует иметь в виду, что, в правовой науке термин "прокурорский надзор", используется как собирательное понятие, характеризующее и соответствующую отрасль правовой науки⁵. В данной работе термин «прокурорский надзор» будет употребляться именно как самостоятельный и специфический вид государственной деятельности⁶.

Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и другие), важнейшей из которых является надзор за исполнением законов⁷. Таким образом, мы видим, что надзор – это одна из основных функций прокуратуры.

Функции прокуратуры, как и других органов государства, характеризуются относительным постоянством. В рамках одной и той же функции могут решаться разные социально-политические задачи. Однако различия эти могут касаться характера объекта, непосредственной цели и, как следствие, предмета деятельности, но они не могут выходить за рамки государственного органа, в данном случае прокуратуры⁸.

Некоторые авторы надзорную функцию прокуратуры подразделяют на такие подфункции, как:

- надзор за исполнением законов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу⁹.

Другие, в том числе и С.Осипян, говорят о том, что в законе «О Прокуратуре РФ» необходимо выделить три базовые функции прокуратуры:

• функция надзора за соблюдением Конституции и законов (с корректировкой пределов и предмета надзора);

• функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства;

• функция поддержания государственного обвинения в судебном разбирательстве и участия прокурора в суде¹⁰.

Все другие функции будут производными (специализированными) от трех основных, т.е. подфункциями.