Глава 1. Общая характеристика социального обеспечения

1.1. Понятие и значение социального обеспечения в рф

Права, объединяемые в систему социально-экономических прав, обладают единой стержневой основой, поскольку обеспечивают материальную базу жизнедеятельности человека. Одной из важнейших целей реализации этих прав является получение человеком материальных благ посредством самообеспечения или социального обеспечения, осуществляемого с учетом экономических возможностей общества. Данная категория прав предусматривает также возможность пользования общественно значимыми материальными благами в различных социально-экономических формах в зависимости от уровня материальной обеспеченности граждан.

В отечественной научной литературе предпринимались попытки классифицировать группу социально-экономических прав и выделить среди них социальные права. Но сделать это оказалось непросто. Поэтому, несмотря на то, что социально-экономические права делят на экономические, социальные и культурные, разграничение экономических и социальных прав чаще всего не проводится.

Сложность разграничения социальных и экономических прав заключается в том, что «преимущественно» экономические права имеют социальный «оттенок». Права, в целом понимаемые как социальные, содержат экономическую составляющую.

Многогранность и комплексность социально-экономических прав обусловлена их взаимосвязью с экономической и социальной сферами жизнедеятельности общества. В социальную сферу в качестве ее компонентов исследователи чаще всего включают социальное обеспечение, здравоохранение, жилищно-коммунальный комплекс, образование, науку, культуру. Вместе с тем каждая из этих составных частей обладает определенной долей самостоятельности, спецификой инфраструктуры и предоставляемых благ. В силу этой обособленности права на получение соответствующих благ в международных документах, конституциях, текущем законодательстве закрепляются как самостоятельные права, объединяемые в едином блоке социально-экономических прав.

В настоящее время права физических лиц на социальное обеспечение закреплены во многих международных актах, например, во всем известной Всеобщей декларации прав человека¹, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. (далее - Декларация 1948 г.). Все международные договоры в области социального обеспечения, заключенные Российской Федерацией с другими государствами, предоставляют право на социальные выплаты именно индивидам, граждане Договаривающихся Сторон, а в некоторых случаях и апатриды, являются субъектами, подпадающими под действие этих договоров. Данные международные документы закрепляют права и обязанности физических лиц как участников соответствующих правоотношений, регулируют вопросы установления индивиду того или иного вида социального обеспечения, вводят правила, которые направлены на улучшение социального положения лица и не могут содержаться в национальном законодательстве, к примеру, о суммировании страхового стажа, приобретенного индивидом на территориях государств-контрагентов, для определения права на пенсию. Безусловно, что в центре таких международных соглашений находится человек, его социальные права. Таким образом, физические лица обладают правами, предоставленными им международным правом, а также имеют возможность совершать действия, направленные на их обеспечение и защиту. Индивид имеет некоторые качества, свойственные субъектам международного права, в связи с чем его следует рассматривать как особого, специфического участника международных правоотношений в области социального обеспечения с ограниченной правосубъектностью (невозможность участия лица в создании норм международного права). Хотя несомненно, что статус государства и индивида в международных отношениях несопоставим.

Исключительную роль в установлении стандартов социального обеспечения играет Международная организация труда (МОТ).

В качестве примера назовем следующие важные конвенции МОТ:

- Конвенция от 28 июня 1952 г. № 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (далее - Конвенция № 102), которая до сих пор по праву считается своего рода международным гроссбухом социального обеспечения. Как справедливо отмечают Е.Е. Мачульская и Ж.А. Горбачева, эта Конвенция является уникальной по содержанию, так как охватывает все основные виды социального обеспечения, которые предназначены для защиты граждан от общепризнанных социальных рисков: потребность в медицинской помощи, болезнь, безработица, старость, трудовое увечье и профессиональное заболевание, наличие детей, беременность и роды, инвалидность, потеря кормильца². Впервые в практике МОТ был создан единый документ, регулирующий все виды социального обеспечения, которым до этого были посвящены отдельные акты либо вопросы предоставления которых в ранее изданных конвенциях вообще не затрагивались (семейные пособия);

- Конвенция от 28 июня 1962 г. № 118 "О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства"³. Ее основной постулат - необходимость предоставления на своей территории иностранным гражданам и апатридам одинаковых прав со своими гражданами как в отношении распространения на них законодательства, так и в отношении права на пособия в каждой отрасли социального обеспечения. Указанная Конвенция интересна также тем обстоятельством, что она предусматривает возможность заключения многосторонних или двусторонних межгосударственных соглашений о выполнении обязательств по сохранению социальных прав, приобретенных или находящихся в процессе приобретения, признанных в соответствии с национальным законодательством за гражданами государства-контрагента;

- Конвенция от 29 июня 1967 г. № 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца", регулирующая вопросы назначения и выплаты пенсий;

- Конвенция от 21 июня 1982 г. № 157 "Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения", посвященная вопросам сохранения прав в социальной сфере при переселении лиц на место жительство в другое государство.

Названные конвенции МОТ, которые регулируют вопросы права на социальное обеспечение, до настоящего времени не ратифицировались ни Советским Союзом, ни Российской Федерацией, однако, как показывает анализ, это вовсе не означает, что в положениях российского социального законодательства не учтены их нормы.

Конституция России в соответствии с нормами Декларации и Пакта признает нашу страну социальным государством и предусматривает установление государственных пенсий и иных гарантий социальной защиты. Российская Конституция, посвятив ст. 39 социальному обеспечению, в других статьях закрепляет право на жилище (ст. 40), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), право на образование (ст. 43). Нередко перечисленные права (в полном объеме или частично) называют социальными правами⁴. Единого подхода к пониманию социальных прав и определению их перечня сегодня не существует. Но все исследователи, безусловно, относят право на социальное обеспечение к числу социальных прав.

Право на социальное обеспечение в его упрощенном понимании ассоциируется, прежде всего, с предоставлением пенсий, пособий, социальных услуг, т.е. определенных видов материальных благ.

В реальной жизни социальное обеспечение давно перешагнуло границы своей обособленности, поскольку на первый план вышла не видовая специфика предоставляемых благ, а социальная составляющая данного понятия. Определяющей становится общественная значимость, массовость, обязательность получения гражданами определенных материальных благ.

Происходит развитие содержания понятия «право на социальное обеспечение». Оно по-прежнему рассматривается как собирательное понятие, и во всей своей полноте включает всю совокупность правомочий на получение социально-обеспечительных благ в денежной форме (пенсии, пособия, субсидии, компенсационные выплаты) и в натуральной форме – в виде социальных услуг (социальное обслуживание, медицинское обслуживание, льготы для отдельных категорий граждан).

Вместе с тем нельзя не отметить, что при предоставлении медицинского обслуживания в рамках отношений, регулируемых нормами права социального обеспечения, осуществляется также реализация права на охрану здоровья и медицинскую помощь. При предоставлении субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, жилищных субсидий на приобретение жилья отдельным категориям граждан реализуется право на жилище (в определенном объеме). При предоставлении социально-образовательных льгот, которыми вправе воспользоваться инвалиды, дети-сироты и др., при поступлении в образовательное учреждение, а равно получении социальных стипендий, реализуется право на образование (в очень небольшой части). Так, в 2015 году в РФ субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг получили 3 338 семей (6,1%)⁵.

Таким образом, право на социальное обеспечение (как обобщающее понятие, которое объединяет указанные правомочия) включается в механизм опосредования ряда социально-экономических прав в целях обеспечения их доступности для граждан. Им присуща единая внутренняя природа, которая обусловлена их связью с социальной сферой. При этом, социальный аспект обозначенных социально-экономических прав превалирует над понятием обеспечения конкретными видами материальных благ. Поэтому эти права по своей сути являются социальными правами, поскольку в них социальная компонента доминирует над экономической. Регулирование соответствующих отношений осуществляется нормами права социального обеспечения.

Спецификой социальных прав в указанном смысле является то, что они связаны не только с социальной сферой жизнедеятельности общества, но и с определенными социальными группами и слоями (стратами), с уровнем доходов граждан, с обобществленными (социализированными) финансовыми источниками, а также имеют свою целевую установку, которая определяется сущностью социальной защиты и социального обеспечения.

Итак, можно говорить о том, что содержание понятия «право на социальное обеспечение» постоянно развивается и все более усложняется. Но оно остается отраслевым понятием, относящимся к праву социального обеспечения.

Термин «социальное обеспечение» в разных странах имеет различное толкование. Например, в США этот термин относится к пенсиям по старости, в Великобритании он охватывает все денежные пособия плюс расходы на здравоохранение, в России - это система материального обеспечения граждан в старости, в случае болезни, поддержка малоимущих семей и так далее. Но во всех странах мира система социального обеспечения занимает центральное место в механизме социальной защиты населения, включающей в себя также негосударственные формы социального страхования, частную благотворительность и пр.

По мнению Е.Е. Мачульской, социальное обеспечение представляет собой совокупность общественных отношений по распределению внебюджетных фондов социального страхования и перераспределению части государственного бюджета в целях удовлетворения потребностей физических лиц в случаях утраты заработка (иного трудового дохода), несению дополнительных расходов по содержанию и воспитанию детей, поддержке других членов семьи, нуждающихся в уходе, вследствие отсутствия средств в объеме прожиточного минимума по объективным социально значимым причинам, а также по оказанию медицинской помощи и социальному обслуживанию⁶.

Авторы учебника под редакцией К.Н. Гусова под социальным обеспечением понимают форму выражения социальной политики государства, направленную на материальное обеспечение определенных категорий граждан из средств государственного бюджета и специальных внебюджетных государственных фондов в случае наступления событий, признаваемых государством на данном этапе своего развития социально значимыми, с целью выравнивания социального положения этих граждан по сравнению с другими членами общества⁷.

Р.И. Иванова считает, что социальное обеспечение – это форма распределения материальных благ не в обмен на затраченный труд, а с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе, в случаях и на условиях, установленных в социальных, в т.ч. правовых, нормах.

Обобщая перечисленные определения, под социальным обеспечением следует понимать один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств государственного бюджета и специальных внебюджетных фондов в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса.

Виды социального обеспечения можно разделить по их форме:

1. Денежная:

все виды и разновидности пенсий;

все виды и разновидности пособий.

2. Натуральная:

содержание граждан пожилого возраста и инвалидов в домах (интернатах, пансионатах) для престарелых и инвалидов;

санитарно-курортное лечение и иные виды медицинских услуг;

предметы первой необходимости;

компенсации (предоставление жилья, утраченного в связи со стихийным бедствием, радиационной катастрофой и др.);

льготы, в том числе бесплатное обеспечение лекарственными препаратами, внеочередное бытовое обслуживание и др.

Таким образом, социальное обеспечение, осуществляя различные функции, воздействуя на общественные отношения в различных направлениях и с помощью разного рода экономических, политических и юридических средств, должно выполнять главную задачу – создание достойных условий существования человека.

Существовавшая в течение многих лет система социального обслуживания в России носила скорее формальный характер, требовалось большее количество техничных исполнителей, нежели профессиональных социальных работников. К сожалению, в России не велась должная подготовка специалистов в области социальной работы до начала 1991 г.

Одним из признаков социального обеспечения, отражающим количественную меру содействия со стороны общества и государства, является ответ на вопрос, что предоставляется нуждающемуся лицу. Ответ на него предопределяет необходимость анализа целевого назначения и внешнего выражения (формы) социального обеспечения.

Социальное обеспечение с учетом исторических, экономических, политических и иных обстоятельств, сложившихся в данном обществе, государстве, как правило, преследует две цели: оказание нуждающимся помощи или предоставление им содержания.

Социально-обеспечительная помощь оказывается тем категориям нуждающихся, которые, во-первых, имеют определенный источник средств к существованию, но этот источник был ими временно утрачен и должен быть восстановлен в связи с объективной невозможностью устранения причины необеспеченности. Например, пособие по временной нетрудоспособности выплачивается в связи с невозможность трудиться вследствие расстройства здоровья работника, которое, однако, не имеет необратимого характера. Иными словами, по факту выздоровления лицо может вновь осуществлять трудовую деятельность и получать заработную плату (доход).

Во-вторых, помощь оказывается в тех случаях, когда нуждающиеся обладают постоянным источником средств (условий) к существованию, но его (их) объем не в состоянии обеспечить алиментарное существование, т.е. он настолько незначителен, что государство принимает на себя обязанность по оказанию ему содействия.

Целевая направленность социального обеспечения не может быть достигнута без внешней объективации, т.е. оно (обеспечение), как и любое явление действительности, должно иметь определенную форму выражения. Традиционными для отечественного законодательства можно считать две взаимосвязанные и параллельно существующие формы социального обеспечения: денежную и натуральную.

Денежная форма в большинстве случаев является более удобным для нуждающихся вариантом оказания помощи или содержания. Это объясняется объективным экономическим свойством денег как всеобщего эквивалента и связанной с этим относительной свободой для нуждающихся при обмене денег на необходимые им товары и услуги. Однако нельзя не отметить и очевидный ее недостаток – известную неустойчивость денежной формы при нестабильности финансовой системы государства в периоды экономических кризисов и социальных конфликтов.

Натуральная форма социального обеспечения менее адаптивна, а значит, в этом случае существенно ограничена свобода выбора лица. Вместе с тем положительной чертой этой формы является менее выраженная связь с экономической ситуацией в государстве, поскольку потребительские товары и услуги сохраняют свою ценность для нуждающегося лица в любой период времени и при любых обстоятельствах, ибо способны удовлетворять его потребности непосредственно. Более того, даже в период стабильного состояния финансово-экономической системы определенные потребности невозможно удовлетворить иначе, чем в натуральной форме. Например, необходимость получения медицинских услуг ни при каких обстоятельствах не может быть заменена денежными выплатами, поскольку они непосредственно не способны удовлетворить потребности в сохранении или в восстановлении здоровья.

Более полное представление о сущности и предназначении социального обеспечения можно получить на основе его сопоставления с такими правовыми категориями, как: а) социальная защита, б) благотворительная деятельность, в) социальное страхование. Все из перечисленных явлений общественной жизни в той или иной степени выполняют в целом единую задачу, пронизаны идеей гуманного отношения к человеку, тесно соприкасаются, поскольку находятся в едином правовом пространстве. Но вместе с тем каждое из них самобытно и самодостаточно, чтобы занимать свое место в системе механизма правового регулирования, а следовательно, отличается от других элементов этого механизма.

В юридической литературе достаточно подробно рассмотрен вопрос о соотношении понятий социального обеспечения и социальной защиты и отмечено, что последнее понятие является более широким, емким и разнообразным по сравнению с социально-обеспечительными предоставлениями. Собственно, весь арсенал правовых средств направлен на решение задачи социальной защиты как физических, так и юридических лиц, поэтому данной цели служат нормы всех отраслей права России.

Но каждой отраслью указанная задача решается специфическими средствами и приемами. Социальное обеспечение также решает эту задачу социальной защиты посредством предоставления нуждающимся содержания или помощи в денежной или натуральной форме. Трудовое право, к примеру, решает эту же задачу посредством установления государственных гарантий (стандартов) труда, уголовное – с помощью мер уголовного преследования, гражданское – установлением равенства субъектов в имущественных взаимоотношениях и т.д. Достаточно наглядно различия рассматриваемых правовых категорий усматриваются при анализе содержания Закона о социальной защите инвалидов. Статья 2 этого нормативного акта закрепляет понятие социальной защиты указанной категории граждан, из которого следует, что для этой цели государство использует не только сугубо правовые средства, но и меры экономические, технические, организационные и др. Подтверждают такой подход к соотношению данных категорий и положения п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которой социальное обеспечение включается в систему мер социальной защиты. Поэтому социальная защита и обеспечение как явления общественной жизни – категории, не совпадающие:

- по способам осуществления;

- кругу субъектов;

- характеру мер и мероприятий;

- сфере применения.

Так, социальная защита адресуется ко всем субъектам общественных отношений, а социальное обеспечение – только к физическим лицам; меры социальной защиты значительно разнообразнее мер по оказанию помощи и содержанию нуждающихся граждан и включают в себя не только средства позитивного, но и негативного воздействия. В социальном обеспечении государство в лице своих органов, как правило, освобождено от ответственности, а для недобросовестных получателей пенсий, пособий и т.д. в самом неблагоприятном для них положении возлагается лишь обязанность по возврату необоснованно полученного.

Таким образом, сопоставляемые категории существенно разнятся, но вместе с тем их сближает общее предназначение – создание условий для функционирования социальных взаимоотношений так, чтобы потерпевшая или более слабая сторона не была ущемлена, либо для нее были созданы условия для общепризнанного поведения или существования. В связи с тем, что социальную защиту осуществляют все без исключения отрасли права России, право социального обеспечения в этой системе следует рассматривать в качестве одного из средств, специфических правовых способов проведения общезначимой государственной политики по защите права и интересов лишь определенной части населения нашей страны – нуждающихся граждан.

Более глубокому пониманию сущности социального обеспечения может служить его сопоставление с благотворительностью. Особенно важно такое сопоставление в связи с тем, что нередко и в первую очередь в обыденном сознании оно ассоциируется с благотворительностью и создается впечатление, что государство проводит соответствующую правовую политику не в силу возложенной на него обществом обязанности, а исключительно добровольно, исходя из чувства сострадания к нуждам лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Конечно, социальное обеспечение несет в себе благотворительные начала, так как базируется на идее гуманного отношения к человеку, на стремлении дать ему благо, оказать ему помощь, содействие.

Объемы и периодичность благотворительной деятельности не лимитируются и не регламентируются, они целиком и полностью зависят от усмотрения благотворителя. Социальное обеспечение же всегда нормируется, в связи с чем соответствующие его нормативы подлежат законодательному закреплению. Благотворителем может выступать любой и каждый, как отдельно взятое физическое лицо, так и юридические лица. Социально-обеспечительные предоставления в отличие от этого всегда исходят от государства, поэтому вне-государственные мероприятия соответствующей направленности за изъятиями, установленными действующим законодательством (последнее подчеркиваем специально), рассматриваться социально-обеспечительными не должны. Если, например, организации или граждане берут на себя обязательство пожизненно доплачивать к установленной государством пенсии определенную денежную сумму, пусть даже значительно превышающую величину самой пенсии, такие денежные средства не являются видом социально-обеспечительного предоставления; они суть обязательства, вытекающие из гражданско-правовых, трудовых договоров, либо исключительно благотворительное мероприятие.

И, пожалуй, последнее, наиболее значимое отличие. Адресатом благотворительной деятельности может выступать как физическое, так и юридические лица. Однако юридические лица не могут считаться нуждающимися и получателями социально-обеспечительных предоставлений. Поэтому, к примеру, спонсорские средства, направляемые на развитие или становление определенной организации, можно и следует рассматривать лишь в качестве благотворительного жеста и не более того, а если в этом присутствует определенный интерес – то в качестве гражданско-правовой сделки, экономической или политической акции.

В последние годы получило достаточно интенсивное развитие законодательство о социальном страховании, в связи с чем возникает ряд вопросов, в частности, не заменяет ли оно собой социальное обеспечение и как они соотносятся друг с другом? Страховые начала социального обеспечения в России были заложены нормами законодательства о труде на рубеже XIX–ХХ вв. как средство возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью наемных работников из-за производственных увечий (травм) при исполнении ими своих трудовых обязанностей, за счет страховых взносов, взыскиваемых первоначально с работодателей и работников, а затем только с работодателей. За счет этих средств выплачивались пенсии и пособия, осуществлялось санаторно-курортное лечение, проводились многие другие мероприятия.

Однако отношения по обязательному социальному страхованию – это еще не отношения по социальному обеспечению, поскольку в них или через них не происходит преобразование объективного права в субъективное. Они имеют предшествующий характер. Ведь обязательное социальное страхование существует для цели формирования средств на социальное обеспечение застрахованных лиц путем возложения обязанности по уплате страховых взносов на государственные социальные (внебюджетные) фонды. Поэтому его следует рассматривать как один из способов создания финансовой основы для нужд социального обеспечения и только части населения нашей страны – застрахованных граждан. Поэтому мы полагаем, что встречающиеся на страницах юридической печати характеристики социального страхования как одного из видов или одной из форм социального обеспечения не соответствуют природе и назначению этого элемента проводимой правовой политики государства.

Таким образом, можно констатировать, что право на социальное обеспечение, безусловно, является социальным правом в системе социально-экономических прав. Право на охрану здоровья, право на жилище, право на образование являются теми социально-экономическими правами, регулирование которых частично осуществляется нормами права социального обеспечения.

На основании изложенного, социальное обеспечение в Российской Федерации – это система (совокупность) мер и мероприятий, осуществляемых государством за счет общественных и (или) обобществленных средств алиментарного характера, предназначенных для оказания помощи и содержания нуждающихся граждан на основаниях, условиях, в размерах и порядке, закрепленных действующим законодательством.