Глава 1.Теоретический анализ проблемы социальной уязвимости в государственном управлении рф

1.1 Содержание понятия социальной уязвимости в рф

Понятие социально незащищенные категории граждан в правовой литературе не имеет легального определения и понимается хотя и традиционно, но неопределенно широко. Категории граждан, получающие социальную поддержку государства и муниципальных образований, чрезвычайно разнообразны. Отсутствие ясности в понятии социально незащищенные категории граждан порождает сложности для правоприменителя. Конкретизация, уточнение и нормативное закрепление понятий необходимы потому, что численность граждан, нуждающихся государственной защите и поддержке, постоянно растет. В правовой литературе применительно анализируемой категории используются неопределенные и расплывчатые определения, касающиеся взаимодействия государства и незащищенных слоев населения, системы государственной поддержки, которая выражается в «целенаправленной деятельности государства по гармонизации социальных отношений в обществе» и работает «на повышение качества и условий жизни каждого индивида». Для исследования и уточнения определения категории социально уязвимых граждан будут использоваться разные подходы к определению понятия социально уязвимых категорий граждан в РФ, такие как правовой, экономический и социологический подход.

Экономический подход:

1. Концепции бедности

Экономические теории представляют уязвимость в рамках концепции бедности как результат реагирования на возможные угрозы. Уязвимые домохозяйства, по мнению экономистов, – те, которые перешли или могут перейти в состояние бедности или нищеты вследствие кумулятивного процесса риска и принятия, ответных мер. Основным и наиболее удобным инструментом измерения уязвимости являются денежные показатели, особенно при оценке уязвимости к дефициту потребления.

Монетарный подход использует показатели душевых доходов населения и прожиточный минимум как измерители уязвимости (концепции абсолютной бедности Н. Римашевской), а также медианный уровень экономического благосостояния (концепции относительной бедности П. Таусенда). Результаты исследования бедности и уязвимости населения Российской Федерации, проведенного авторским коллективом под рук. Л. Овчаровой, основаны на отнесении к бедным домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума, а остальные формы ограничения доступа к ресурсам предложено рассматривать как проявления уязвимости.

При немонетарном подходе к измерению бедности как критерия уязвимости населения учитываются индексы возможностей и лишений, определяющие несоответствие уровня потребления отдельных домохозяйств принятому в обществе стандарту, отсутствие доступа к определенному набору благ. Однако экономические концепции подвергаются критике именно за базовую презумпцию – что все потери могут быть измерены в денежном выражении.

К теоретико-методологическим проблемам исследования уязвимости следует отнести необходимость учета динамики процесса и сложность сравнения различных видов уязвимости между собой вследствие несопоставимости отдельных категорий социальных рисков. Например, какой экономический критерий выбрать при сравнении уязвимости к болезни, социальным беспорядкам или к недостаточному образованию? Российские исследователи отмечают возникновение уязвимости к неуправляемой открытости российского общества, порождающей специфические риски, связанные с социальными страхами и тревогами, по поводу пришедшей в жизнь нестабильности и неопределенности, а также опасений внешнего характера. Локальные войны, межэтнические конфликты, терроризм, где бы они не имели место, оборачиваются опасностями практически для каждого россиянина. Кроме того, увеличивается производство новых маргинальных групп – людей не временно безработных, а тех, которые вообще не могут адаптироваться к культурным новациям открытого общества. При этом неизбежно возникают все новые социальные группы риска.

В качестве выхода рассматривают применение показателя минимальный уровень качества жизни населения в различных сферах и определение уязвимости как вероятности падения ниже этого уровня.

2. Ресурсные концепции

В концепции, основанной на понятии активов, уязвимость связывается с состоянием бедности, которое рассматривается как следствие недостаточного доступа к материальным и нематериальным активам.

Материальные активы включают в себя землю, труд, капитал, сбережения (т.е. природные, человеческие, физические и финансовые активы).

Нематериальные активы включают в себя социальные, институциональные и политические отношения, социальную инфраструктуру, а также местоположение.

В основу этой концепции положена способность домохозяйств управлять рисками за счет расширения ответов на риск: Уязвимость населения также зависит от его активов. Обналичивание этих активов во время кризиса помогает людям выжить. Различия в типах и объемах таких активов, принадлежащих различным домашним хозяйствам и частным лицам, объясняют частично различия в их уязвимости. В концепциях, связанных с источниками средств к существованию, уязвимость имеет две стороны: внешнюю сторону рисков, ударов, стресса и внутреннюю сторону, которая проявляется как беззащитность, отсутствие средств для смягчения ударов или невозможность обойтись без возникновения убытков. Сторонники данной концепции различают также «структурную» и «уточненную» уязвимость. Структурную уязвимость демонстрируют семьи, которые по своему составу более подвержены риску и стрессу (например, домашние хозяйства с нетрудоспособными членами): они сталкиваются с высокими рисками в инфраструктуре, имея при этом минимальные возможности для реагирования. Состояние уточненной уязвимости может меняться из года в год, т.к. уязвимость – это не устойчивое состояние, а развивающийся процесс.

3. Экономико-правовой подход

Несмотря на указанные выше недостатки, именно монетарный подход, вследствие четкости критериев и наличия статистической информации, получает закрепление в российском законодательстве.

При определении социально уязвимых слоев населения в российских законах применяется достаточно широкая формулировка – «малоимущие и социально незащищенные категории граждан», как, например, в Налоговом кодексе Российской Федерации (п. 8 ст. 217, п. 14 ст. 251 НК РФ)21. Однако в федеральном и региональном законодательстве конкретизировано лишь понятие «малоимущие граждане» по критерию среднедушевого дохода семьи (дохода одиноко проживающего гражданина).

Семье присваивается статус малоимущей при значении среднедушевого дохода меньше прожиточного минимума. В этом случае человек (семья) получает право на адресную социальную помощь от государства. Таким образом, в соответствии с ФЗ от 20.08.2003 г. №512 к категории малоимущих семей (малоимущих одиноко проживающих граждан) относят лиц в состоянии нуждаемости независимо от демографических характеристик, социального статуса, наличия работы, состояния здоровья.

Отдельные социально незащищенные категории граждан (несовершеннолетние в трудной жизненной ситуации, инвалиды и участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, блокадники, дети-сироты, инвалиды и др.) указаны в других федеральных законах. При реализации экономико-правового подхода на практике органы государственной власти сталкиваются с множеством противоречий. Является ли признак отсутствия источника дохода необходимым и достаточным основанием для отнесения к социально уязвимым слоям населения? Ведь уровень среднедушевого дохода не считается достоверным критерием бедности. Уровень жизни определяется не только текущими денежными доходами, но и в целом имущественным положением.

С точки зрения М.И. Маллаевой и Х.М. Хаджалова гораздо нагляднее демонстрируют уровень жизни показатели объема и структуры потребления.

4. Социологический подход

Представители социологического подхода считают, что такие показатели, как доход или потребление, не в состоянии адекватно описать состояние уязвимости. Социологи чаще обсуждают уязвимость социальных групп с точки зрения их социально-демографических характеристик или социального статуса, а именно выявляют группы, которые в целом можно отнести к уязвимым (такие как пожилые люди, инвалиды, дети в трудной жизненной ситуации, семьи матерей-одиночек, многодетные семьи). Социальный антрополог Кэролайн Мозер (C. Moser) определяет уязвимость как «отсутствие безопасности благосостояния отдельных лиц, семей или общин в условиях меняющейся среды». Она отмечает, что концепция уязвимости более полно отражает процессы изменения, а анализ уязвимости включает в себя как саму угрозу, так и устойчивость к риску – способность использовать все возможности, чтобы противостоять угрозе и оправиться от негативных потрясений. Социологи предлагают расширить определение активов и помимо физических и финансовых сфер включить в них социальный капитал и семейные отношения. Ряд авторов обращает внимание, что индивидуальная уязвимость не может быть отделена от понятия «социальная уязвимость», ибо наличие связей между отдельными людьми формирует коллективный характер уязвимости.

5. Концепция социального исключения (эксклюзии)

Особенно большое внимание распаду социальных связей можно уделить в концепции социального исключения. Одним из аспектов социальной уязвимости является утрата связи человека с остальной частью общества.

Сущность социального исключения состоит в невозможности людей участвовать в важных для них аспектах социальной жизни, на которые у них есть все права: участие в политических процессах, рынках труда, системах образования и здравоохранения, культурной жизни общества. В смещении акцента с неравенства доходов на ограничение доступа к правам проявляется различие концепций эксклюзии и бедности.

Люди могут столкнуться с двумя различными видами эксклюзии: возникающей как результат намеренной политики и практики в обществе («активная») или комбинации социальных процессов, не являющихся намеренной попыткой отторжения («пассивная»).

Факторы, ведущие к активному социальному исключению: дискриминационные практики, неравное положение в иерархии власти и институциональные барьеры, препятствующие доступу к государственным услугам и политическому участию.

Результатом социального исключения, как активного, так и пассивного, может стать ограничение человеческих возможностей.

Согласно Ф. Бородкину, социальная эксклюзия характеризуется не только ситуацией отторжения, но и определенным состоянием, связанным с социальным статусом и самовосприятием человека, включающим чувство неполноценности, озлобленности, страха, отчаяния, подавленности, стыда. Статус социального исключения имеет множество критериев: бедность, ограниченные возможности трудоустройства и образования, недостаточный доступ к социальным и общественным сетям и мероприятиям, невозможность планировать собственную жизнь.

Концепция социальной эксклюзии помогает объяснить, почему не работают предложения экономической теории о преодолении бедности с помощью дотаций и пособий от государства. Дело в том, что люди, живущие на государственные пособия, подвергаются стигматизации и возрастает риск их отторжения от социальных ресурсов. Конструируется отношение к бедности как к обесцененному социальному статусу и причинность этого явления видится в индивидуальных особенностях личности: недостаточной целеустремленности, безволии, лени, низкой мотивации к труду и обучению, во вредных привычках. Формируется негативный образ представителя социально уязвимых групп в глазах более благополучного окружения – образ, демонстрирующий пессимизм, депрессивность, беспомощность, крайнюю бедность и неудачливость. Сложившийся социальный стереотип этой категории населения подвергает стратификации и их детей, заранее лишая важнейших экономических, политических и культурных ресурсов общества, блокируя им возможности восходящей мобильности.

6. Критерии социальной уязвимости

По мнению многочисленных исследователей, к числу важнейших критериев определения социально уязвимых групп населения как объектов социальной защиты сегодня следует относить объективные причины, не позволяющие индивидам обеспечить себе достойное существование. Причины при этом могут быть самыми различными: состояние здоровья, социальный статус, потеря кормильца, временная или постоянная нетрудоспособность, возраст. Чаще всего они связаны с невозможностью осуществления индивидом трудовой деятельности и потерей, в связи с этим источника средств существования. Поэтому ряд исследователей предлагает в качестве главного другой критерий социальной уязвимости населения – трудоспособность. Однако применение данного подхода к определению социально уязвимых групп населения также имеет недостатки. Например, нетрудоспособный гражданин может рассчитывать на поддержку семьи, а работник – получать очень низкую заработную плату, не обеспечивающую достойный уровень жизни. Как верно подмечено Н.М. Римашевской «… работающие бедные – это чисто российский феномен».

Второй момент, на котором бы хотелось заострить внимание, это уязвимость российской семьи. Вследствие повышенной иждивенческой нагрузки в социально уязвимые группы населения часто попадают следующие категории семей: семьи с несовершеннолетними детьми, многодетные; неполные семьи; семьи, имеющие на попечении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; семьи с инвалидами, в т. ч. с детьми-инвалидами, а также семьи безработных; семьи одиноко проживающих престарелых; семьи вынужденных переселенцев. Поэтому работа с социально уязвимыми слоями населения должна быть частью семейной политики и основываться на тщательном определении групп семей, нуждающихся в социальной поддержке, и системе адресных мер ее осуществления. Кроме того, необходимо отдельно рассматривать категории, которые помимо низкого материального благополучия испытывают сильную дополнительную депривацию: бывшие заключенные, лица без определенного места жительства и др.

Итак, под социально уязвимыми категориями населения мы понимаем группы населения, которые ограничены в настоящее время в доступе к материальным и нематериальным ресурсам или в отношении которых существует риск подвергнуться социальной эксклюзии в ближайшем будущем при отсутствии поддержки социума.

Исходя из выше изложенного нам ясно, что экономико-правовой подход (монетарный подход) к понятию «социально уязвимый гражданин» получает закрепление в российском законодательстве за счет четкости критериев и наличия статистической информации, поэтому мы будем исследовать особенности содержания категории социально уязвимых граждан РФ именно с этой точки зрения. Но для того, чтобы изучить особенности экономико-правового подхода через призму нормативно правовых основ, методов и механизмов государственной поддержки мы должны изучить, признаки и особенности социальной уязвимости как социального статуса гражданина в РФ, что мы и сделаем в следующем пункте.