Глава 1. Пособия по социальному обеспечению

1.1. Понятие и признаки пособий по социальному обеспечению

Социальная политика достаточно многообразное понятие. В самом общем виде она представляет собой проводимую государством и его структурами систему мер, направленных на достижение целей и результатов, связанных с повышением общественного благосостояния, улучшением качества жизни граждан и обеспечением социально-политической стабильности, социального партнерства и социального смысла в обществе¹. Единой целью социальной политики следует назвать повышение уровня благосостояния населения, снижение бедности и социальной напряженности в обществе. Вместе с тем к целям социальной политики можно отнести следующие положения:

- максимальное сохранение физического, интеллектуального, духовно-этического потенциала страны;

- формирование трудового потенциала, отвечающего требованиям рыночной экономики;

- создание институциональных и социально-экономических предпосылок для реализации гражданами, различными общественными слоями и группами населения своих интересов и потребностей.

Одним из механизмов реализации социальной политики является обеспечение социальных обязательств и гарантий со стороны государства. Основной перечень обязательств содержится в Конституции РФ²: государственная поддержка семьи, материнства и детства (ст. 38), социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей (ст. 39), охрана здоровья и медицинская помощь (ст. 41) и т. д. Кроме того, ряд нормативно-правовых актов также призваны обеспечить минимальные социальные гарантии граждан. Например, установление страховых пенсий (Федеральный закон от 28.12.2013 N 400-ФЗ «О страховых пенсиях»³), государственных пенсий (Федеральный закон № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»), выплата пособий отдельным категориям граждан (Федеральный закон № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»⁴), оказание государственной социальной помощи (Федеральный закон № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»⁵) и пр.

Для обеспечения социального равенства каждому гражданину и отдельным категориям граждан законодательством Российской Федерации предусматриваются определенные правовые социальные гарантии и льготы, которые обеспечивают равенство в обществе (многодетным семьям, несовершеннолетним, инвалидам), поощрения за особые заслуги перед обществом (для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, семьям погибших военнослужащих и т.д.), выступают в качестве компенсации за особые условия деятельности (шахтерам, железнодорожникам, лицам, работающим в условиях Крайнего Севера), в том числе стимулируют общественно полезные виды деятельности⁶.

Социальные гарантии позволяют через меры долговременного воздействия обеспечить реализацию конституционных прав граждан. Основой для обеспечения социальных гарантий являются минимальные социальные стандарты, представляющие собой минимальный уровень социальной защиты граждан в области пенсионного обеспечения, занятости населения, образования, здравоохранения, жилищно-коммунальной политики, социального обслуживания. Закрепленные на законодательном уровне необходимый минимум социальных гарантий, являются обязательным для обеспечения не только для государственной власти на всех уровнях, но и для работодателей всех форм собственности.

Для эффективной реализации мер социальной политики социальные гарантии должны соответствовать ряду требований: необходимый и достаточный объем, адресность, учет территориальных особенностей, системность и комплексность.

Адресность и учет территориальных особенностей является средством обеспечения социальной справедливости фактором активизации внутреннего потенциала гражданина. Через адресность социальных услуг удается помочь конкретному человеку, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, поддержать его социальную инициативу и активность, стремление самостоятельно разрешать проблемы.

Системность и комплексность предоставления социальных гарантий позволяют обеспечить единство мер экономического, правового, социального характера, эффективно защитить тех, кто находится на грани бедности, попал в трудную жизненную ситуацию.

Важное значение социальные гарантии имеют в предупреждении социального неблагополучия и социальных рисков. Превентивность - это не только упреждающие компенсации в денежной и натуральной форме малообеспеченным слоям населения при тех или иных социальных потрясениях, но и создание таких условий, когда люди самостоятельно могут справиться со сложной жизненной ситуацией, использовать личные ресурсы в случае социальных рисков. Предупреждение социального неблагополучия может осуществляться через развитие надомного труда, поддержки негосударственных систем социального страхования, сочетания платных и бесплатных услуг, поддержания величины денежных доходов на уровне не ниже прожиточного минимума, развития различных форм участия населения в финансировании социальных программ⁷.

Рассмотрим правовую природу пособия по случаю потери кормильца.

Первоначально слово «пособие» понималось очень широко и означало содействие кому-либо, чему-либо, помощь, поддержку. Современная трактовка рассматриваемого понятия в контексте социального обеспечения несколько уже. Так, в соответствии с Большим толковым словарем русского языка пособие — это материальная помощь, деньги, выдаваемые кому-либо государством или какой-либо организацией.

К.Н. Гусов характеризует пособия как денежные выплаты, назначаемые гражданам ежемесячно, периодически либо единовременно в установленных законодательством случаях с целью возмещения утраченного заработка либо оказания дополнительной материальной помощи⁸.

Существует легальное определение, закрепленное в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»⁹, согласно ст. 1 которого социальное пособие — безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ. Как видно из указанной нормы, пособию присущи три признака:

— безвозмездность;

— фиксированность денежной суммы нормативным правовым актом;

— выплата из соответствующего бюджета.

Таким образом, можно дать следующее определение пособия.

Следует указать на отличия пособия от пенсии.

Пособие – это безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов для возмещения утраченного заработка или оказания дополнительной финансовой помощи в установленных законом случаях.

Пенсия – это выплата ежемесячного денежного пособия определенным, некоторым категориям граждан, при наступлении конкретных условий. Пенсии положены гражданам в следующих случаях: наличия пенсионного возраста и определенного трудового стажа; в случае потери кормильца; наличия инвалидности; за выслугу лет.

Пособия – это также денежные выплаты некоторым категориям граждан, при наступлении конкретных условий, однако пособия, в отличие от пенсий, носят разовый или временный характер. Пособия выплачиваются при наступлении следующих событий: при временной нетрудоспособности, в случае беременности и родах, при безработице. Также пособия положены таким категориям граждан, как многодетные и одинокие матери, детям до 3 лет или в связи с рождением второго или третьего ребенка в семье.

Таким образом, принципиальное отличие заключается в постоянстве выплат: пенсия выплачивается ежемесячно, пособие разово или временно.

Можно выделить три основные функции данного вида социально-обеспечительного предоставления. Первая из них связана с временным замещением средств для жизни, утраченных по причине временной неспособности к осуществлению трудовой деятельности, которыми для большинства населения, как правило, является заработная плата. Данную функцию, в частности, выполняют все разновидности пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам для граждан, в основном работающих по трудовому договору и застрахованных по системе обязательного социального страхования. В таких случаях пособие призвано временно заместить полностью или в части утраченный лицом заработок или доход на период, когда вследствие болезни, необходимости ухода за членом семьи или иных объективных причин нуждающийся не имеет возможности получать вознаграждение за труд или иную приносящую доход деятельность.

Вторая функция, которая характеризует направленность пособий, касается восполнения дополнительных затрат, которые несет нуждающийся, ограниченности или отсутствия собственных средств, необходимых для обеспечения нормального жизнесуществования гражданина и членов его семьи. Данную функцию выполняет большинство пособий гражданам, имеющим детей, лицам, пострадавшим от радиационных катастроф, беженцам и вынужденным переселенцам, малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам и некоторым другим. Направленность и механизм действия восполняющих пособий характеризуются двумя моментами. С одной стороны, такие пособия создают условия для удовлетворения алиментарных потребностей нуждающихся в течение относительно определенного периода времени. Так, например, единовременное пособие по рождению ребенка или ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им определенного возраста выплачивается в целях покрытия затрат, связанных с его воспитанием в первые годы жизни, на которые, как правило, приходятся значительные расходы родителей или лиц, их заменяющих. С другой стороны, восполняющие пособия назначаются для поддержания уровня доходов малоимущих граждан (семей) не ниже установленного государством стандарта (прожиточного минимума), включая временное предоставление средств для жизнесуществования отдельным категориям граждан, которые по определенным в законодательстве причинам их не имеют (беженцы, вынужденные переселенцы и др.). Кроме этого, необходимо также отметить, что восполняющая функция рассматриваемой группы пособий, как правило, не предполагает строго целевого использования данных средств, поскольку их расходование осуществляется в пределах общей суммы доходов семьи или лица, куда включаются и пособия.

Третья функция пособий заключается в обеспечении компенсации повышенных для данного нуждающегося лица (семьи) в определенный период времени расходов либо утраты жилья или иного имущества. Функциональное назначение компенсирующих пособий существенно отличается от рассмотренных ранее возмещением определенного характера фактически понесенных целевых расходов или имущественных потерь. В некоторых случаях, например, при потере жилья вследствие экстремальных жизненных ситуаций природного, социального или техногенного характера и т.п., для компенсационных пособий могут быть установлены ограничения по направленности их расходования. Это может выражаться, в частности, в обязывании нуждающегося приобретать на средства пособия только определенные виды имущества либо в возмещении только установленных законом видов расходов. К такого рода пособиям относятся денежные выплаты в целях компенсации расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг, твердого топлива¹⁰, за утрату жилья и имущества в результате военных конфликтов и других чрезвычайных ситуаций и т.д.

Рассмотренные свойства и характеристики отражают самобытность пособий в рамках социально-обеспечительных отношений, а правовым нормам, их закрепляющим, придают предметную и функциональную специфику. Применительно к системе права социального обеспечения названные черты способствуют образованию и существованию в ней крупного структурного элемента в составе Особенной части.

Как показывает нормотворческая практика последних лет в отношении данного вида социального обеспечения, законодатели всех уровней идут по пути расширения числа оснований предоставления и получателей некоторых пособий в зависимости от появления приоритетных направлений государственной политики применительно к отдельным категориям граждан. Все это неизбежно ведет к увеличению и усложнению нормативного массива в этой сфере и в обозримом будущем данная тенденция вряд ли изменится, тем более что существующее в настоящее время законодательство о пособиях основано на одновременном использовании разноплановых критериев, в числе которых объединяются и специальный статус субъектов, и причина нуждаемости, и целевая направленность пособий.

Именно по этой причине в некоторых случаях в рамках одного законодательного акта можно обнаружить пособия, выполняющие совершенно разные функции и существенно отличающиеся по порядку исчисления и назначения. Одним из наиболее ярких примеров этому служит законодательство о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, которое построено на основе обособления определенной группы субъектов-получателей, имеющих при этом различный статус, а также объединения не совпадающих по функциональному назначению пособий.

Таким образом, проведенный анализ социальных пособий и рассмотренные классификации этих пособий свидетельствуют о том, что на данном этапе в России сложилась и функционирует регулируемая различными законами развитая система социальных пособий, в основе возникновения которой лежат различные юридические факты, адресованные широкому кругу получателей и предоставляемые различными органами из разных финансовых источников в размерах, определяемых различными способами.