Глава 1 Понятие и источники правового регулирования газоснабжения

1.1 Понятие и источники правового регулирования газоснабжения

Несмотря на то, что правовое регулирование отношений, складывающихся в сфере газоснабжения, осуществлялось уже в 20–30–х гг. прошлого века, принятие нормативного акта на уровне специального закона произошло лишь в 1999 г. Статья 1 ФЗ «О газоснабжении в РФ»¹ устанавливает целью его принятия необходимость определения правовых, экономических и организационных основ отношений в области газоснабжения в РФ и удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов, очевидно, поэтому приоритет отдан потребностям государства, а не потребностям, например, потребителей. Положения Закона корреспондируют ст. 71 Конституций РФ, согласно которой вопросы, касающиеся основ ценовой политики, единого рынка, федеральных энергетических систем, отнесены к предметам ведения РФ.

В ст. 2 указанного Закона дано определение газоснабжения, в соответствии с которым газоснабжение – это деятельность по обеспечению потребителей газом, в том числе по формированию фонда разведанных месторождений газа, добыче, транспортировке, хранению и поставкам газа.

Такая формулировка, по думается, весьма противоречива, поскольку представляет собой попытку соединить, с одной стороны, собственно энергоснабжение как самостоятельный вид договора купли–продажи, который регулируется в соответствии с параграфом 6 главы 30 ГК РФ, с другой – договор возмездного оказания услуг как определенную деятельность в интересах заказчика, предусмотренный главой 39 ГК РФ.²

Еще более усложняет квалификацию складывающихся отношений ст. 18 указанного Закона, согласно которой поставки газа проводятся на основании договоров между поставщиками и потребителями независимо от форм собственности в соответствии с гражданским законодательством и утвержденными Правительством РФ правилами поставок газа³ и правилами пользования газом в РФ. Пункт 5 Правил поставки газа в РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1998 г. № 1621, устанавливает, что договор поставки газа должен соответствовать требованиям параграфа 3 главы 30 ГК РФ, то есть правилам о поставке. О снабжении газом на условиях поставки товаров для федеральных государственных нужд говорится в постановлении Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 7532.

Возможно, отсутствие единого подхода к пониманию сути регулируемых отношений и появление подобных формулировок на практике явились следствием того, что в течение длительного времени в литературе продолжается спор о правовой природе договорных отношений, возникающих в процессе перемещения газа по трубопроводам и снабжения им потребителей через присоединенную сеть.

Так, О. Н. Садиков полагает, что на трубопроводном транспорте используется не один, а два договора, различия между которыми существенны.⁴ При заключении договора на поставку газа оплачивается стоимость продукции. В случае заключения договора на перекачку оплачивается не продукция, а стоимость ее транспортировки по трубопроводу. Организация, осуществляющая перекачку, права собственности на продукцию не приобретает и должна обеспечить ее доставку определенному покупателю. В соответствии с этим на основе выделения существенных черт указанных договоров, совпадающих с признаками договорного типа, О. Н. Садиков пришел к заключению о том, что в первом случае речь идет о договоре поставки, а во втором – о перевозке.

М. И. Брагинский отмечает: «Многолетняя практика подтвердила, что договор газоснабжения при всем его сходстве с поставкой обладает по отношению к ней и рядом принципиальных отличий, характерных в равной мере для договоров на газоснабжение и снабжение энергией. Все такие договоры, весьма удачно объединенные в группу договоров «через присоединенную сеть», обладают, во–первых, более широким по сравнению с поставкой содержанием, они регулируют стадию потребления, включая порядок пользования газом, электричеством, теплом и надлежащую установку, а также эксплуатацию приборов, учитывающих расход энергии и газа, во–вторых, наделяют энерго– и газоснабженческую организацию необходимыми контрольными функциями и, в–третьих, устанавливают специальные последствия получения меньшего против указанного в договоре количества энергии и газа: вместо санкций – применение в установленных размерах и формах поощрительных мер, использование меньшего против указанного в договоре количества энергии и газа не только не составляет нарушения договора, но, напротив, экономически стимулируется».⁵

Законодательное и нормативно–правовое регулирование газоснабжения в РФ основывается на Конституции РФ, ГК РФ, ФЗ «О недрах»⁶, ФЗ «О естественных монополиях»⁷, ФЗ «О континентальном шельфе РФ»⁸ и состоит из настоящего ФЗ, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов, нормативных правовых актов РФ и нормативных правовых актов муниципальных образований.

Статья 3 Федерального Закона «О газоснабжении в РФ» определяет законодательное и нормативно–правовое регулирование газоснабжения в РФ.

Конституция РФ является основополагающим документом российского законодательства, на ней основываются и не должны ей противоречить любые законодательные и подзаконные акты. Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся, в частности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.⁹

Постановление Правительства РФ «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории РФ» (вместе с «Основными положениями формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории РФ»).¹⁰ Данные документы определяют принципы формирования цен на газ, добываемый на территории РФ, и тарифов на услуги по его транспортировке на территории РФ по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям.

Постановление Правительства РФ «О порядке установления специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации»¹¹. Данным документом установлено, что в тарифы на транспортировку газа по газораспределительным сетям могут включаться по согласованию с газораспределительными организациями специальные надбавки, предназначенные для финансирования программ газификации, утверждаемых органами исполнительной власти субъектов РФ.

Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в РФ»¹² устанавливает требования по обеспечению рационального и эффективного использования газа в качестве топлива или сырья при его добыче, производстве, переработке, транспортировке, хранении, поставке, распределении и потреблении.

Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей»¹³ устанавливает порядок определения границ охранных зон газораспределительных сетей, условия использования земельных участков, расположенных в их пределах, и ограничения хозяйственной деятельности, которая может привести к повреждению газораспределительных сетей, определяют права и обязанности эксплуатационных организаций в области обеспечения сохранности газораспределительных сетей при их эксплуатации, обслуживании, ремонте, а также предотвращения аварий на газораспределительных сетях и ликвидации их последствий.

Также следует отметить, что нормы права, регламентирующие договоры энергоснабжения, подлежат применению при регулировании договоров газоснабжения и им отдается приоритет. Стоит отметить, что легальное понятие договора энергоснабжения дано в ст. 539 ГК РФ. Согласно данной норме по договору энергоснабжения, энергоснабжающая организация обязуется подавать абоненту (потребителю) через присоединенную сеть энергию, а абонент обязуется оплачивать принятую энергию, а также соблюдать предусмотренный договором режим ее потребления, обеспечивать безопасность эксплуатации находящихся в его ведении энергетических сетей и исправность используемых им приборов и оборудования, связанных с потреблением энергии.