Глава 1. Правовое регулированиегосударственных социальных пособий в российской федерации

1.1 Социальные пособия в истории Российского законодательства

К середине 50-х гг. XX века в различных сферах жизни советского общества происходило усложнение общественных отношений. Данное обстоятельство явилось объективным фактором для расширения круга признанных ранее юридической наукой отраслей права и развития соответствующего законодательства.

Общеизвестно, что право граждан на социальное обеспечение (пенсионное обеспечение, обеспечение пособиями, медицинская помощь и лечение) начиная с 20-х гг. XX века было закреплено в советском законодательстве. Правовые нормы, регулировавшие различные виды социального обеспечения, входили в предмет правового регулирования различных отраслей права (трудового, административного, колхозного и финансового). Выделять эти нормы в предмет правового регулирования какой-либо одной отрасли не было необходимости и достаточных оснований, поскольку их было не так много, а своим регулированием они охватывали незначительное количество советских граждан. Решения XX съезда КПСС, направленные на улучшение качества жизни членов социалистического общества, стали мощным импульсом для развития законодательства в различных сферах жизни общества. Социальная политика государства была направлена на увеличение количества выплат и услуг из фондов общественного потребления, результатом которой стало принятие Законов "О государственных пенсиях" (1956 г.), "О пенсиях и пособиях членам колхозов" (1964 г.) и ряда иных нормативных актов¹. Количественный рост законодательства привел к качественным сдвигам (В.С. Андреев)², что позволило законодателю в период с середины 1950-х до 1971 г. провести "малую" кодификацию социально-обеспечительного законодательства и завершить формирование комплексного отраслевого образования законодательства в этой сфере

Для дальнейшего развития социально-обеспечительного законодательства наиболее значимым обстоятельством стало научное обоснование В.С. Андреевым формирования самостоятельной отрасли советского права - права социального обеспечения³. Ученый доказал наличие у новой отрасли права своего собственного предмета и специфического метода правового регулирования, выявил характерные признаки существования отрасли - заинтересованность государства, всего общества в выделении данной системы правовых норм в самостоятельную отрасль, развитие ее и регулируемых ею общественных отношений, а также наличие многочисленных и многообразных правовых норм⁴. Специфическим своеобразием формирования отрасли права социального обеспечения и ее системы, в отличие от других отраслей, стал тот факт, что к моменту признания ее правовой наукой был накоплен достаточно большой массив законодательства, нуждающийся в систематизации.

Из общей теории права известно, что выделение отраслевого законодательства происходит на основе существующих отраслей права, система нормативных актов объективно привязывается к существующей структуре права для закрепления норм, регулирующих определенную сферу государственной жизни⁵.

Так, в период с 1972 по 1990 г. появляются объективные предпосылки для трансформации комплексного отраслевого образования в сфере социального обеспечения в отраслевое законодательство.

Интерес государства, направленный на развитие и совершенствование общественных отношений в сфере социального обеспечения, получил свое законодательное закрепление в ряде статей Конституции СССР 1977 г., в которых было провозглашено:

- о создании общественных фондов потребления для более полного удовлетворения потребностей людей, через которые государство при широком участии общественных организаций и трудовых коллективов обеспечивает рост и справедливое распределение этих фондов (ст. 23);

- о существовании и развитии систем здравоохранения, социального обеспечения (ст. 24);

- о моральной и материальной поддержке материнства и детства, включая предоставление оплачиваемых отпусков и других льгот беременным женщинам и матерям (ст. 35);

- о праве граждан на охрану здоровья (ст. 42);

- о праве на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца (ст. 43);

- об осуществлении заботы о семье путем создания и развития сети детских учреждений, выплаты пособий по случаю рождения ребенка, предоставления пособий и льгот многодетным семьям, а также других видов пособий и помощи семье (ст. 53).

Воздействие политической, экономической и социальной функций сказалось на всех видах общественных отношений, входивших в предмет права социального обеспечения, и, как следствие, не только вызвало структурные преобразования в отрасли права, но и повлияло на строение социально-обеспечительного законодательства. Изменения затронули сформировавшиеся к тому моменту комплексные (межотраслевые) институты законодательства (о пенсионном обеспечении, о медицинской помощи и лечении). Кардинально изменилось внутреннее содержание комплексного (межотраслевого) института законодательства о пособиях по государственному социальному страхованию. В связи с принятием ряда новых нормативных правовых актов (о пособиях малообеспеченным семьям; о пособиях на детей-инвалидов в возрасте до 16 лет; об улучшении материального обеспечения инвалидов и престарелых, не получающих пенсий) указанный институт трансформировался в комплексный (межотраслевой) институт законодательства о пособиях, объединяющий акты, которые закрепляли регулирование общественных отношений по обеспечению граждан пособиями без учета источника их финансирования.

Меры государства и политика КПСС, направленные на улучшение материального обеспечения нетрудоспособных граждан, выразились в принятии множества нормативных актов, касающихся предоставления гражданам различных видов социальных услуг и льгот.

В результате кодификации законодательства о льготах и преимуществах для инвалидов Великой Отечественной войны, проведенной законодателем в 1981 г., сформировался институт законодательства о льготах. Новые правовые акты о формах социального обслуживания пожилых граждан, принятые к середине 80-х гг. XX в., послужили основой для формирования самостоятельного института социального обслуживания в структуре социально-обеспечительного законодательства.

Множество подзаконных нормативных актов в сфере социального обеспечения существенно затрудняли построение единой целостной системы социально-обеспечительного законодательства. В то же время достаточный объем законодательства, известный уровень его совершенства позволили М.Л. Захарову и В.М. Пискову издать сборник нормативных актов "Социальное обеспечение в СССР"⁶. По своему содержанию сборник наиболее полно отражал сложившуюся и реально существовавшую в Советском государстве систему отрасли права социального обеспечения и социально-обеспечительного законодательства.

Субъективное объединение в соответствующие главы сборника нормативных правовых актов по определенным критериям (видам обеспечения и кругу лиц, имеющих право на соответствующие виды обеспечения) явилось предпосылкой для преобразования комплексного отраслевого образования, закрепляющего нормы различных отраслей права, в отраслевое социально-обеспечительное законодательство. В отраслевом законодательстве каждый нормативный акт или группа актов занимают определенное место в общей системе отрасли законодательства, они дополняют и обусловливают друг друга, находясь в тесной взаимосвязи и взаимозависимости⁷. Другой, не менее значимой, объективной предпосылкой формирования отраслевого законодательства следует признать факт существования в системе советского права самостоятельной отрасли - права социального обеспечения.

В начале 90-х гг. XX века при переходе Российской Федерации к построению рыночной экономики и, как следствие, изменении общеправовых (политической, экономической, социальной) функций государства законодатель подверг ревизии все нормативные правовые акты в сфере социального обеспечения. Новые российские законы, базирующиеся на положениях Конституции РФ 1993 года и международных актах, стали основой для структурирования и дальнейшего совершенствования системы отраслевого социально-обеспечительного законодательства

За последние 20 лет система пособий по социальному обеспечению в силу различных социально-экономических причин подвергалась изменениям, которые учтены в формулировании понятия пособия современными российскими учеными-юристами. Так, М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова понимают под социальными пособиями выплаты, производимые гражданам в установленных законом случаях ежемесячно, периодически или единовременно, с целью возмещения полностью либо частично временно утраченного заработка или оказания материальной поддержки⁸.

Другие исследователи (М.О. Буянова, С.И. Кобзева, З.А. Кондратьева) под пособиями понимают денежные выплаты, назначаемые гражданам ежемесячно, периодически либо единовременно в установленных законодательством случаях с целью возмещения утраченного заработка либо оказания дополнительной материальной помощи⁹.

В.Н. Толкунова предложила определение пособия как ежемесячной, периодической или разовой выплаты, заменяющей потерянный гражданином заработок или дополняющей его при повышенных расходах, производимой из государственных и муниципальных средств, фондов государственного социального страхования и других источников в размере и порядке, которые установлены законодательством¹⁰.

По мнению Е.Е. Мачульской, социально-страховые пособия - это краткосрочная или единовременная возмездно-неэквивалентная выплата, назначаемая в целях возмещения утраченного заработка или трудового дохода либо частичной компенсации расходов лицам, подлежащим обязательному социальному страхованию за счет средств внебюджетных фондов¹¹.

По продолжительности выплаты сохранились социальные пособия - ежемесячные (ежемесячные пособие на ребенка и по уходу за ребенком), единовременные (пособия при рождении ребенка, при передаче ребенка на воспитание в семью) и периодические (пособие по беременности и родам, пособие по временной нетрудоспособности).

Следует привести еще одно определение пособий, которое сформулировано в правовой литературе последних лет Н.Л. Смирновой. Она предлагает понимать под пособиями денежные выплаты, отличные от пенсий, компенсаций и субсидий, сохраняющие в определенных случаях (для пособий за счет госбюджета) алиментарный характер, ограниченные временными рамками (единовременные, ежемесячные, периодичные), выплачиваемые в установленных случаях с целью поддержания прежнего материального положения лица (возмещение утраченного заработка, дополнительных расходов), назначаемые с учетом участия в той или иной форме занятости за счет средств внебюджетных фондов, госбюджета, муниципальных средств и средств работодателя в размерах, соотносимых с заработком или в твердо установленных суммах¹².

В данном определении пособий (наиболее полном за последние годы) содержатся как общие признаки социальных пособий (периодичность выплаты, целевая направленность), так и некоторые другие признаки пособий, указывающие на их алиментарный характер, связь с той или иной формой занятости, источником выплаты, порядком определения их размеров.

Таким образом, социальными пособиями можно признать денежные выплаты гражданам в целях их материального обеспечения в период отсутствия у них заработка или иного изменения материального положения и в других случаях, предусмотренных законом¹³. К ним относятся: пособие по временной нетрудоспособности, пособие по беременности и родам, пособие при рождении ребенка, пособие по уходу за ребенком, пособие на погребение, пособие по безработице и др. Пособием признается кратковременная выплата.

Юридические свойства социальных пособий:

Во-первых, указание на денежную форму удовлетворения социальных потребностей, предопределенных социальным риском, является неотъемлемой частью большинства авторских определений понятия "пособие в сфере социального обеспечения"

Во-вторых, целевым предназначением социальных пособий является возмещение или временно утраченного заработка (пособие по временной нетрудоспособности, по беременности и родам), или дополнительных расходов (единовременные и ежемесячные пособия на ребенка, пособие на погребение, пособие беженцам и вынужденным переселенцам) либо компенсация за причиненный вред здоровью (страховые выплаты потерпевшим от несчастного случая на производстве). Общая цель конкретизируется в зависимости от обстоятельств, обусловивших реализацию права на социальное обеспечение, и вида социального пособия: возмещающие, стимулирующие, оздоровительные, оказание содействия в воспитании подрастающего поколения и многие другие¹⁴.