1. Ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

1.1 Понятие ответственности и её виды

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ)¹ закрепил достаточно большой объем правотворческой деятельности органов местного самоуправления по вопросам организации местного самоуправления, в том числе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, согласно пункту 8 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ в уставе муниципального образования должны быть определены виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в частности, основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

При анализе содержания указанного пункта Федерального закона № 131-ФЗ выявляется ряд проблем теоретического и практического характера. Во-первых, регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предполагает принятие охранительных норм, правоограничения, установление обязанности подвергнуться тем или иным мерам принуждения. Неизбежно возникает вопрос, соответствует ли такое положение части 3 статьи 55 Конституции РФ, в силу которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, если регулирование ответственности в уставах муниципальных образований, являющихся муниципальными нормативными актами, допустимо с точки зрения Конституции РФ¹.

Первая проблема связана с тем, что необходимость регулирования прав, свобод и ответственности на уровне законов, а не муниципальных правовых актов, считается одним из краеугольных камней концепции правового государства и сегодня общепризнана. Основания и меры юридической ответственности, порядок их применения устанавливаются нормативными правовыми актами – как правило, законами. Это объясняется тем, что юридическая ответственность есть мера государственного принуждения, реализация которой требует особых гарантий соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц, иных субъектов общественных отношений.

Применительно к России, являющейся федеративным государством с двухуровневой системой законодательства, названный тезис нуждается в уточнении: права и свободы и юридическая ответственность должны регулироваться федеральным законом, а не законом субъекта Российской Федерации или на основании федерального закона. Так, Конституционный Суд РФ неоднократно признавал не соответствующими Конституции РФ положения законов субъектов Российской Федерации или подзаконных актов, закрепляющие меры юридической ответственности, не основанные на федеральном законе. Например, в Определении от 10.04.2002 № 92-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ²» была сформулирована следующая позиция Конституционного Суда о пределах регулирования муниципальной ответственности субъектами Федерации: «В силу пункта «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой регулирование прав и свобод находится в ведении Российской Федерации, в системной связи с другими положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего статья 2 и 18, по смыслу которых фактически все регулятивные полномочия органов публичной власти в той или иной мере связаны с правами и свободами, и частью 3 статьи 55, согласно которой ограничение прав и свобод возможно только федеральным законом, недопустимо установление законами субъектов Российской Федерации иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод». Поэтому все основные элементы механизма юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должны регулироваться на уровне федерального закона. Следовательно, эти требования распространяются и на правотворчество муниципальных образований.

В то же время современные теории законотворчества и парламентаризма допускают делегированное законотворчество, когда парламент в силу определенных причин передает тем или иным субъектам свое право на регулирование вопросов законодательного характера. Чаще всего законодательные полномочия передаются исполнительным органам государственной власти, но встречаются и другие субъекты, в том числе органы местного самоуправления. Конституционный Суд РФ неоднократно признавал возможность делегированного правотворчества, в частности, органов местного самоуправления, при регулировании прав, свобод и обязанностей. Подобная позиция была выражена, например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления»¹ и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева. В данном Постановлении отмечается, что исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании.

Из изложенного можно сделать вывод, что органы местного самоуправления не могут присваивать себе функцию правотворчества, лишь государство может санкционировать создание органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности. Но основанное на федеральном законе правотворчество муниципальных образований в части регулирования вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в принципе допустимо. Кроме того, государство санкционирует такое правотворчество путем государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Н.С. Бондарь проанализировал данную проблему с позиций конституционного принципа равенства всех перед законом, равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств (стать 19 Конституции РФ) и наличия муниципально-правового уровня правового положения личности¹. Он пришел к выводу, что специфический муниципально-правовой статус личности возможен и, принимая определенное участие в его нормировании, органы местного самоуправления не вправе выходить за пределы своих нормотворческих полномочий. Включение муниципальных образований в нормотворчество в области субъективно-личностных институтов муниципальной демократии имеет как формально-юридические, так и материально-правовые критерии ограничения. Действуя на основании конституционного принципа законности, они не вправе вводить дополнительные, не известные федеральному законодательству ограничения прав и свобод.

В связи с этим пунктом 8 части 1 статьи 44 и статьей 71 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которым основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законом, не противоречат части 3 статьи 55 Конституции РФ¹.

Вторая проблема – насколько целесообразно регулирование наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и порядка решения соответствующих вопросов в уставах муниципальных образований научной литературе на этот счет высказано несколько позиций.

Некоторые ученые считают данный подход законодателя ошибочным. Например, по мнению Е.В. Гриценко, чрезмерное расширение правотворческих полномочий муниципальных образований, наделение их фактически законодательными функциями не согласуется с основным назначением местного самоуправления, исполнительной (управленческой) направленностью предметов его ведения, поэтому она предлагает избавить муниципальное нормотворчество от не свойственных ему законодательных функций. В.А. Виноградов и А.А. Кондрашев оценивают как очевидный недостаток то, что федеральный законодатель отказался от формулирования оснований и порядка решения вопросов об ответственности органов местного самоуправления перед населением и предоставил эту возможность органам местного самоуправления. А.В. Сикайло считает, что эффективность такой нормотворческой деятельности вряд ли может быть высокой, если учитывать, что у многих работников местного самоуправления нет достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки правовых актов².

На наш взгляд, правотворческие полномочия муниципальных образований в сфере регулирования вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления необходимы, но не в том объеме, в котором они определены пунктом 8 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ. Рассмотрим содержание данной нормы¹.

Во-первых, законодатель предлагает муниципальным образованиям определить виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и регулировать ее наступление. Теория ответственности в муниципальном праве только формируется, до сих пор нет устоявшихся подходов к выделению критериев классификации и, следовательно, видов ответственности названных субъектов. Так, различают ответственность в зависимости от отрасли права (конституционную, административную, уголовную, гражданско-правовую, муниципально-правовую); от характера санкций (позитивную и негативную); от направленности санкций (регулятивную и охранительную); от инстанции ответственности (ответственность перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами) и т.п.

Единственная (неполная и поэтому не совсем удачная) легальная классификация видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления - по инстанции ответственности - закреплена в статье 70 Федерального закона № 131-ФЗ, и именно она механически воспроизводится практически во всех уставах муниципальных образований. Иногда встречается и отраслевая типология.

Некорректное требование законодателя об обязательной регламентации в уставе всех видов юридической ответственности ведет к тому, что в уставах слово в слово переписываются многочисленные нормы Федерального закона № 131-ФЗ о конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, гражданско-правовой ответственности физических и юридических лиц, иногда в них включаются положения законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Налицо нарушение требований юридической техники, дублирование норм вышестоящего уровня нормами нижестоящего уровня. В любом случае формулировка пункта 8 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ нуждается в существенной корректировке¹.

На наш взгляд, на муниципальном уровне возможно регулирование только муниципально-правовой ответственности, т.е. ответственности одних субъектов местного самоуправления перед другими субъектами местного самоуправления (органами и должностными лицами, а также населением). Но ее закрепление на практике связано с рядом трудностей. Проведенный нами анализ более чем 200 уставов муниципальных образований показал, что подавляющее большинство уставов воспроизводят положения Федерального закона № 131-ФЗ об ответственности перед населением и удалении главы муниципального образования в отставку, не конкретизируя их. В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что данное требование Федерального закона № 131-ФЗ находит отражение преимущественно лишь в уставах крупных муниципальных образований, а абсолютное большинство муниципалитетов ограничивается фактическим дублированием в уставах текста федерального закона. Иногда муниципальные образования выходят за рамки своих правотворческих полномочий. Однако следует отметить, что в последние годы ситуация изменилась, поскольку законодательные органы государственной власти субъектов Федерации (или созданные ими методические центры) стали предлагать детально разработанные модельные уставы для муниципальных образований разных уровней. Правда, это привело к тому, что теперь на территории одного субъекта Федерации уставы муниципальных образований одного уровня мало чем отличаются друг от друга. Причин сложившейся ситуации с регулированием на местах муниципально-правовой ответственности несколько¹.

Главные из них – неразработанность теории муниципально-правовой ответственности и несовершенство федерального законодательства о местном самоуправлении. В теории права и в науке муниципального права выделение данного вида ответственности не является общепризнанным. В законодательстве до сих пор, несмотря на наличие санкций, которые нельзя отнести к сложившимся видам юридической ответственности, отсутствует закрепление муниципально-правовой (муниципальной) ответственности как вида юридической ответственности.

Кроме того, в федеральном законодательстве допущен, на наш взгляд, неоправданно дифференцированный подход к объему регулирования муниципально-правовых санкций и механизму их применения. Так, удаление главы муниципального образования в отставку прописано достаточно подробно и в конкретизации не нуждается. В отношении отзыва депутатов и избранных глав муниципальных образований установлено, что его основанием может быть только правонарушение, подтвержденное решением суда. Муниципальные образования либо просто воспроизводят эту формулировку (что делается примерно в половине изученных нами уставов), либо уточняют, какие правонарушения могут служить основанием отзыва. И практически не урегулированы другие меры муниципально-правовой ответственности, которые могут вводиться на муниципальном уровне. Законодатель, исходя, видимо, из позиций, изложенных в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о самостоятельности органов местного самоуправления в вопросе об ответственности должностных лиц местного самоуправления, возможности применения ими других мер воздействия, оставил введение в уставы остальных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением на усмотрение муниципальных образований, что расценивается негативно¹. С такой оценкой можно согласиться, поскольку законодатель даже рамочно не определил пределы усмотрения органов местного самоуправления при наполнении объективной стороны таких составов муниципальных правонарушений. В результате лишь немногие муниципальные образования ввели меры муниципально-правовой ответственности, не предусмотренные Федеральным законом.

Во-вторых, Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает, что в уставах должны определяться основания наступления закрепленных в нем видов ответственности. Уже было сказано, что муниципальные образования не вправе регулировать основания наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, физическими и юридическими лицами, поэтому им остается только дублировать нормы федерального закона. Но и в регулировании оснований муниципально-правовой ответственности муниципальные образования очень ограничены. В Федеральном законе № 131-ФЗ основания удаления главы муниципального образования в отставку сформулированы императивно, расширены или сужены быть не могут; а основанием для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Но во многих уставах, принятых и зарегистрированных после вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ, сохраняется подобное основание отзыва, правда, оно «юридизировано»: основанием утраты доверия признаются такие действия, как невыполнение депутатских обязанностей, принятие незаконных актов и т.п¹.

Что касается других мер воздействия, вводимых в уставах по усмотрению муниципальных образований, то конкретных правовых основ для их регулирования на федеральном уровне не предусмотрено, поэтому муниципальные образования должны руководствоваться общими принципами юридической ответственности, относящимися к этому вопросу положениями Конституции РФ и правовыми позициями Конституционного Суда РФ. Например, Н.В. Витрук на базе анализа научной доктрины, Конституции РФ и законов сформулировал следующие принципы юридической ответственности: правомерность основания; неотвратимость наступления; равные основания; индивидуализация; недопустимость привлечения к юридической ответственности дважды (повторно) за одно и то же правонарушение; оптимальность процессуальной формы; эффективность реализации².

При введении мер ответственности, связанных с досрочным прекращением полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (например, выражения недоверия, лишения депутатского мандата) необходимо по аналогии учитывать правовые позиции, сформулированные в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ»,  от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности  пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 25 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В силу данных Постановлений досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как мера карательно-штрафной конституционной ответственности правомерно при соблюдении ряда условий: повышенные гарантии законодательного регулирования на федеральном и региональном уровнях оснований и порядка досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц; соразмерность основания, т.е. противоправного поведения органа или выборного должностного лица местного самоуправления, влекомой ответственности; установление основания в судебном порядке; одновременное назначение новых выборов.

В-третьих, в уставах должен закрепляться порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Нельзя не заметить некорректность (дублирование) формулировки: об основаниях ответственности (подразумевается в том числе отзыв) в федеральном законе уже говорилось. Что касается процедуры отзыва, данный пункт противоречит пункту 1 статьи 24 Федерального закона № 131-ФЗ этого же Федерального закона, который закрепляет, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Муниципальные нормы, регулирующие порядок отзыва, здесь не предусмотрены¹.

Таким образом, сегодня ни в теории, ни в законодательстве нет ясного представления о предмете регулирования ответственности на муниципальном уровне. Размытость границ правотворческой деятельности органов местного самоуправления при регулировании вопросов об ответственности затрудняет реализацию целей юридической ответственности в системе местного самоуправления, выступает причиной многих дефектов уставов муниципальных образований. Следовательно, необходимо разграничить сферы правотворчества органов местного самоуправления и государственной власти. Более четкое определение правотворческой компетенции муниципальных образований в данной области – сложная теоретическая и практическая задача, стоящая перед наукой муниципального права.