15.6. Місце центрального банку в системі банківського регулювання та нагляду

В умовах ринкової економіки банки зазнають на собі вплив багатьох установ, організацій, органів, які здійснюють наддержа­вне, асоціативне і державне регулювання діяльності банків.

До органів наддержавного регулювання зазвичай відносять такі організації, як Міжнародний валютний фонд, Світовий банк, FATF та інші світові організації, які висувають свої вимоги до діяльності банків для отримання країною членства в цих органі­заціях чи отримання допомоги від них.

До органів асоціативного регулювання (саморегулювання) відносять різні асоціації, спілки. Основне завдання цих органів — забезпечити безпосередню участь банківського співтовариства у формуванні сприятливого правового поля для ефективного фун­кціонування банківського сектору.

До органів державного регулювання, які впливають на діяль­ність банків, можна віднести податкові органи, органи фінансо­вого моніторингу, антимонопольні органи та безліч інших орга­нів державного управління, які вимагають від банків дотримання чинного законодавства, вирішуючи при цьому власні специфічні завдання залежно від цільового призначення кожного з цих орга­нів. Слід також підкреслити, що банківський сектор не є виключ­ним об'єктом їх впливу.

Особливе місце серед органів державного регулювання займа­ють банківські регулятивно-наглядові органи. їх завдання — за­безпечувати регулювання діяльності виключно банків, до того ж пруденційне¹ регулювання, тобто таке, яке, з одного боку, не об­межує самостійності банків у підтриманні фінансової стійкості, а з іншого — передбачає певні вимоги до них, спрямовані на мінімі­зацію банківських ризиків, на забезпечення стабільного та надій­ного їх функціонування. Водночас слід підкреслити, що завданням регулятивно-наглядових органів не може бути запобігання банк­рутству кожного окремого банку, тому що в деяких випадках не­вдачі видаляють з ринку банки, якими погано управляють, а також стимулюють інші банки підвищувати якість управління.

Під регулюванням діяльності банків розуміють насамперед створення відповідної правової бази, що регламентує функціону­вання банків, тобто створення таких норм, правил поведінки бан­ків, котрі сприяють підтриманню стабільності як кожного окре­мого банку, так і всієї банківської системи. Важливою і специфіч­ною складовою регулювання банківської діяльності є банківсь­кий нагляд. Згідно з принципами Базельського комітету з банків­ського регулювання та нагляду система ефективного банківсько­го нагляду має включати такі елементи:

• ліцензування банківської діяльності;

• пруденційні норми та вимоги до банків;

• методи постійного банківського нагляду;

• вимоги до інформації, яку банки подають про свою діяль­ність регулятивно-наглядовим органам;

• офіційні повноваження інспекторів, що перевіряють банки.

Процес нагляду за банками включає різні методи, у тому числі і методи контролю, такі як інспекційні перевірки банків на місцях і дистанційний (безвиїзний) моніторинг банків на підставі аналізу банківської звітності. У сучасних умовах відбувається перехід до ризик-орієнтованого банківського нагляду, який передбачає концентрацію нагляду на таких аспектах, як оцінка систем управлін­ня ризиками і внутрішнього контролю в банках.

Основні повноваження банківських регулятивно-наглядових органів:

1. розроблення й ухвалення положень, що базуються на чин­ному законодавстві та регламентують діяльність банків у вигляді нормативних актів, інструкцій, директив;

2. відповідальність за надання банківських ліцензій;

3. застосування превентивних й протекційних заходів, спря­мованих на забезпечення стабільного функціонування банківсь­кої системи.

Превентивні заходи застосовуються для уникнення можливих негативних наслідків від тієї чи іншої економічної ситуації. До превентивних заходів, зокрема, належать:

• вимоги щодо розміру, структури банківського капіталу та його адекватності банківським активам з урахуванням їх ризиковості;

• вимоги щодо ліквідної позиції банків;

• вимоги щодо диверсифікації банківських ризиків;

• обмеження для банків на деякі види діяльності (наприклад, інвестиції в акції).

Протекційні заходи застосовуються для захисту від уже існу­ючої загрозливої для банку ситуації, яка може спричинити непла­тоспроможність, банкрутство банку. До протекційних заходів, зокрема, належать:

• рефінансування комерційних банків центральним банком;

• створення і забезпечення функціонування системи гаранту­вання банківських депозитів;

• вимоги щодо формування банками резервів для відшкодування можливих втрат від проведення банками активних операцій;

  4. застосування до банків певних коригувальних заходів і за­ходів примусового впливу з метою поліпшення їх діяльності, на­приклад накладання на банки штрафних санкцій, призначення тимчасової адміністрації для управління банком, ініціювання ре­організації банку тощо.

Інституційна структура банківських регулятивно-наглядових органів характеризується значною різноманітністю. Як правило, законодавчі й нормативні акти, що регламентують діяльність центрального банку, покладають на нього певні повноваження щодо регулятивно-наглядової діяльності відносно банків. У де­яких країнах, наприклад у Нідерландах, центральний банк взагалі є єдиним регулятивно-наглядовим органом. Водночас у багатьох країнах створені спеціальні установи, що здійснюють цю діяль­ність. Вони можуть бути створені під егідою Міністерства фінан­сів, Центрального банку і Міністерства фінансів або бути підзвіт­ними законодавчому органу державної влади. Наприклад, у США регулятивно-наглядову діяльність відносно банків здійснює од­ночасно кілька установ: Федеральна резервна система, Управлін­ня контролера грошового обігу, Федеральна корпорація страху­вання депозитів, органи банківського нагляду штатів

Деякі американські дослідники та політики вважають, що ре­гулятивно-наглядові банківські органи США дублюють дії один одного, і в 1994 р. адміністрація президента Клінтона внесла на­віть пропозицію щодо створення єдиного органу, проте Федера­льна резервна система виступила проти цієї пропозиції.

Починаючи з 90-х років XX ст. у багатьох країнах спостеріга­ється тенденція до створення єдиного регулятивно-наглядового органу, який регулює діяльність і банків, і небанківських фінан­сових посередників грошового ринку.

Основні передумови створення єдиного регулятивно-наглядового органу:

• перехресна пропозиція фінансових і банківських продуктів різними фінансовими посередниками грошового ринку, тобто ви­сокий ступінь взаємопроникнення бізнесів, наприклад банки по­чинають займатися страховим бізнесом, інвестиційним;

• універсалізація діяльності фінансових посередників у зв'язку з лібералізацією і глобалізацією грошового ринку;

• створення фінансових конгломератів;

• економія витрат при здійсненні регулятивно-наглядової дія­льності єдиним регулятором.

З огляду на призначення фінансових посередників певний сенс у створенні єдиного регулятивно-наглядового органу, без­умовно, є. Адже визначальна ознака всіх фінансових посеред­ників грошового ринку — єдиний характер їх діяльності, а саме: акумуляція вільного грошового капіталу та розміщення йо­го серед позичальників-витратників. Крім того, єдиний характер діяльності обумовлює застосування до фінансових посередників і однакових регулятивних принципів, наприклад, визначення певних стандартів для допуску фінансових посеред­ників на грошовий ринок, установлення вимог до їх капіталь­ної бази, нормативів, що регламентують ризики в їхній діяль­ності, тощо.

Разом з тим слід зазначити, що банки, як це показано в підрозд. 13.3, є особливими фінансовими посередниками, адже тіль­ки вони спроможні створювати депозитні гроші і впливати на пропозицію грошей. Зазначені обставини визначають стабільну банківську систему як принципово важливу передумову стійко­сті грошової системи і стабільності національної грошової оди­ниці, забезпечення яких є виключною прерогативою централь­ного банку. Це, у свою чергу, обумовлює необхідність і доціль­ність залучення центрального банку до регулятивно-наглядової діяльності.

В останні роки в багатьох країнах розгорнулися дискусії щодо місця центрального банку в системі банківського регулювання і нагляду.

Основні аргументи на користь функціонування автономного від центрального банку регулятивно-наглядового органу:

• необхідно надати центральному банку можливість зосере­дитись на проведенні грошово-кредитної політики й у зв'язку з цим доцільно звільнити його від проведення трудомісткої і копіт­кої регулятивно-наглядової роботи;

• необхідно відокремити регулятивну банківську діяльність, залишивши її за центральним банком, від наглядової (дистанцій­ний моніторинг, інспекційні перевірки), поклавши її на спеціаль­ний регулятивно-наглядовий орган. Такий розподіл повноважень покликаний не допустити одноосібного впливу на банки.

Більш переконливими видаються аргументи на користь здійснення центральним банком регулятивно-наглядової діяль­ності¹;

• нагляд за діяльністю банків є необхідною передумовою проведення центральним банком ефективної грошово-кредитної політики. Інформація про стан банківської системи, яку отримує центральний банк як орган банківського нагляду, досить точно характеризує тенденції розвитку реального сектору економіки, аналіз цих тенденцій є необхідною передумовою для прогнозу­вання центральним банком змін економічної кон'юнктури. Отже, саме центральний банк повинен мати повноваження щодо ран­ньої діагностики проблем, що виникають у банківській системі та в діяльності окремих банків;

• центральний банк несе відповідальність за стійкість бан­ківської системи, а за умови позбавлення його наглядової дія­льності йому важко буде передбачати банківські кризи та за­побігати їм;

• центральний банк виконує роль кредитора останньої інстан­ції і тому саме він повинен мати повноваження щодо ранньої діа­гностики проблем, що виникають у банківській системі і в діяль­ності окремих банків;

• центральний банк несе відповідальність за забезпечення надійного та безперебійного функціонування важливих платіж­них систем, зокрема систем міжбанківського переказування гро­шей, і тому він повинен мати оперативну інформацію про стан як усієї банківської системи, так і окремих банків;

• центральний банк має найкращі можливості для здійснення регулятивно-наглядової діяльності:

• незалежний статус;

• необхідні ресурси (без обтяження бюджету);

• розгалужена мережа територіальних установ, що дає йому змогу встановлювати необхідний контакт з банками;

• наявність у його розпорядженні монетарних інструментів, необхідних для запобігання системним кризам у банківському секторі.

Заслуговує на увагу реформування системи банківського ре­гулювання і нагляду, проведене в Німеччині. До недавнього часу в Німеччині під егідою міністерства фінансів функціонувало Фе­деральне відомство з нагляду за банками, яке тісно співпрацюва­ло з центральним банком (Бундесбанком). З 1 травня 2002 р. у Німеччині почала діяти нова система регулювання діяльності фі­нансових посередників грошового ринку. Згідно з Законом про нагляд за сектором фінансових послуг органи банківського, стра­хового і біржового регулювання та нагляду були об'єднані в нове Федеральне відомство фінансового нагляду. Зі створенням цього відомства, а також згідно з новою редакцією Закону про кредит­ну систему було конкретизовано розподіл повноважень між ним і Бундесбанком щодо банківського регулювання та нагляду. Осно­вні повноваження Федерального відомства фінансового нагляду у сфері банківського бізнесу:

• видача банківських ліцензій;

• прийняття рішень щодо застосування санкцій до банків;

• відкликання банківських ліцензій.

Основні повноваження Німецького федерального банку (Бундесбанку) у сфері регулювання діяльності банків:

• безвиїзний нагляд за банками на підставі банківської звіт­ності;

• аналіз аудиторських висновків;

• проведення інспекційних перевірок у банках.

В Україні згідно з Законом «Про Національний банк Украї­ни», а також із Законом «Про банки і банківську діяльність» ре­гулювання діяльності банків та нагляд одноосібно здійснює На­ціональний банк України.

39