5.14. Государственная семейная политика в Российской Федерации

Семейная политика является составной частью социаль­ной политики. Она обеспечивает, во-первых, функциониро­вание семьи как одного из общественных институтов и, во-вторых, человека (отца, матери, ребенка и т. п.) как носите­ля семейных ролей, которые он выполняет наряду с другими социальными ролями.

Государственная семейная политика представляет со­бой целостную систему принципов, оценок и мер органи­зационного, экономического, правового, научного, инфор­мационного, пропагандистского и кадрового характера, на­правленных на улучшение условий и повышения качества жизни семьи.

В 1917-1930 гг. (первая половина) семейная политика была направлена на создание работающим женщинам условий для сочетания материнства с трудом в общественном производстве.

Период со второй половины 1930 и до 1970-х гг. можно охарактеризовать как пронаталистский, ориентированный на поощрение рождаемости и многодетности. В это время были введены пособия на детей многодетным матерям (начиная с четвертого ребенка), запрещены аборты (поскольку рожде­ние детей — это "право и обязанность" женщины, как было сказано в постановлении ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 г.). Интересно привести высказывание И. В. Сталина: "Нам нужны люди. Аборты, которые уничтожают жизнь, неприемлемы в нашей стране. Советская женщина имеет одинаковые права с мужчиной, но это не освобождает ее от великого и почет­ного долга, который возложила на нее природа: она мать, она дает жизнь. И это определенно не личное дело, но дело большой социальной важности" [3, с. 337]. В этот же период была ужесточена процедура разводов, а в 1939 г. увеличены алименты на детей.

В 1944 г. было установлено почетное звание мать-герои­ня, введены пособия на детей одиноким матерям.

Определяющее влияние на идеологию пронатализма в се­мейной политике СССР в этот период оказали огромные по­тери населения в годы репрессий и Великой Отечественной войны, голод, разрух.

В 70-80 гг. в основу семейной политики были положены идеи преодоления малообеспеченное семей с детьми. Для этого были введены пособия на детей конкретным категориям семей:

• малообеспеченным с душевыми доходами до 50 руб. в месяц (1974 г.);

• с детьми-инвалидами (1979 г.);

• вдовам, не получающим на детей пенсии по случаю потери кормильца (1986 г.);

• на детей, родители которых уклоняются от уплаты али­ментов (1985 г.);

• увеличены пособия одиноким матерям (1981 г.)

Другой важной составляющей политики 80-х гг. стало со­здание благоприятных условий для роста населения и вос­питания детей. Основная мера — отпуска и пособия по ухо­ду за малолетним ребенком до достижения им возраста 1 г. (1981-1983 гг.), а затем — до 1,5 лет (1989 г.).

Недостатки существовавшей системы помощи семье: не­полный охват всех нуждающихся помощью и недостаточ­ные для преодоления малообеспеченное размеры всех по­собий (большинство пособий выплачивалось только на ма­лолетних детей, имелось много оговорок в условиях назначения пособий, исключающих из числа получателей большие группы нуждающихся семей); сложность и запу­танность нормативной базы; трудность получения большого количества справок и документов, необходимых для оформ­ления пособий.

В 90-е гг. изменившаяся социально-экономическая ситуа­ция привела к постепенному расширению охвата семей посо­биями и росту их размеров:

• в 3 раза по сравнению с 1989 г. увеличены размеры государственных пособий семьям, имеющим детей;

• в трудовом законодательстве расширены льготы для родителей, имеющих детей;

• введены меры по усилению охраны здоровья женщин и детей, улучшению положения семей с детьми-инвалидами;

• большое внимание стало уделяться развитию индуст­рии детского питания.

В настоящее время семейная политика включает следую­щие направления:

1. денежные выплаты семье на детей и в связи с рожде­нием, воспитанием, содержанием детей (пособия, пенсии);

2. трудовые, налоговые, жилищные, кредитные, медицин­ские и другие льготы семьям с детьми, родителям и детям;

3. бесплатные натуральные выдачи семье и детям (детс­кое питание, лекарства, питание беременных женщин);

4. социальное обслуживание семей (оказание конкретной психологической, юридической, педагогической помощи, кон­сультирование, социальные услуги).

В 1996 г. Указом Президента РФ были утверждены "Ос­новные направления государственной семейной политики", в которых разработаны принципы и направления государствен­ной семейной политики.

Основными принципами государственной семейной поли­тики являются:

"1. Самостоятельность и автономность семьи в приня­тии решений относительно своего развития. Экономичес­кие, правовые и идеологические меры государственной семей­ной политики должны не регламентировать поведение се­мьи, а способствовать ее саморазвитию, предоставлять возможность выбора форм поддержки.

2. Равенство семей и всех членов в праве на поддержку независимо от социального положения, национальности, ме­ста жительства и религиозных убеждений.

3. Приоритет интересов каждого ребенка независимо от очередности рождения и от того, в какой семье он воспи­тывается. Меры семейной политики должны быть направ­лены на обеспечение выживания и защиты ребенка, его пол­ноценного физического, психического, интеллектуального и социального развития.

4. Равноправие между мужчинами и женщинами в дос­тижении более справедливого распределения семейных обя­занностей, а также возможностях самореализации в тру­довой сфере и в общественной деятельности.

5. Единство семейной политики на федеральном и регио­нальном уровнях. Утверждение Президентом Российской Федерации Основных направлений государственной семейной политики и обеспечение предоставления семье установлен­ных на федеральном уровне минимальных социальных гаран­тий и льгот; их дополнение и развитие на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

6. Партнерство семьи и государства, разделение ответ­ственности за семью, сотрудничество с общественными объединениями, благотворительными организациями и пред­принимателями .

7. Принятие на себя государством обязательств по бе­зусловной защите семьи от нищеты и лишений, связанных с вынужденной миграцией, чрезвычайными ситуациями при­родного и техногенного характера, войнами и вооруженны­ми конфликтами.

8. Осуществление дифференцированного подхода в предо­ставлении гарантий по поддержанию социально приемле­мого уровня жизни для нетрудоспособных членов семьи и создание экономически активным членам семьи условий для обеспечения благосостояния на трудовой основе.

9. Преемственность и стабильность мер государствен­ной семейной политики. Сохранение достигнутых соци­альных гарантий поддержки семьи, их дальнейшее совер­шенствование.

Основные направления государственной семейной поли­тики включают:

Обеспечение условий для преодоления негативных тен­денций и стабилизации материального положения семей, уменьшение бедности и увеличение помощи малоимущим се­мьям, включая:

а) меры по стабилизации ситуации на рынке труда, со- кращению уровня безработицы, в том числе скрытой, уси- лению социальной защиты работников, высвобождаемых в результате банкротства и структурной перестройки орга- низаций, с учетом семейного положения работников, числа иждивенцев, в том числе детей;

б) усиление гарантий занятости на рынке труда для работников из семей, нуждающихся в повышенной социаль- ной защите (семей одиноких и многодетных родителей, ин- валидов, пенсионеров), путем стимулирования создания для таких работников специальных рабочих мест, обеспечения их профессиональной подготовки и переподготовки, предос- тавления налоговых или иных льгот организациям, исполь- зующим их труд;

в) поддержку развития индивидуальной трудовой дея- тельности, семейного предпринимательства и фермерства;

г) обеспечение государственных гарантий общеобразова- тельной и профессиональной подготовки несовершеннолет- ней молодежи, особенно профессиональной подготовки с пос­ледующим трудоустройством детей-сирот и детей, остав­шихся без попечения родителей;

д) обеспечение условий для установления фактического равенства прав и возможностей женщин и мужчин на рын- ке труда, для повышения конкурентоспособности женской рабочей силы, адаптации женщин к новым экономическим отношениям;

е) учет при совершенствовании налоговой политики в от- ношении физических лиц, оплаты труда, при государствен- ном регулировании цен и тарифов для населения необходи- мости содержания семьи с нетрудоспособными членами за счет трудовых доходов и социальных выплат, достаточ- ных для удовлетворения основных жизненных потребнос- тей семьи, включая оплату услуг образования, здравоохра- нения, транспорта, коммунального хозяйства, культурных учреждений;

ж) дальнейшее развитие системы семейных пособий, ох- ватывающей поддержкой все семьи с несовершеннолетними детьми; поэтапное увеличение доли расходов на семейные пособия (включая пособия по беременности и родам и по уходу за детьми в возрасте до полутора лет) в валовом внут- реннем продукте до 2,2 процента.

Увеличение размеров ежемесячного пособия на детей се­мьям одиноких матерей, военнослужащих срочной службы и родителей, которые уклоняются от уплаты алиментов. Увеличение размеров пенсий на детей-сирот и детей-инва­лидов. Обеспечение своевременной и полной выплаты семей­ных пособий, включая приоритетное финансирование и же­сткий государственный контроль на федеральном уровне;

з) повышение гарантий материального обеспечения ре- бенка путем усиления государственного контроля за своев- ременной и полной выплатой алиментов; заключение с госу- дарствами — участниками Содружества Независимых Го- сударств, государствами ближнего зарубежья и другими государствами договоров, предусматривающих выполнение гражданами этих государств и гражданами Российской Фе­дерации обязанностей по содержанию детей;

и) расширение натуральных выдач, льгот и дополнитель­ных целевых выплат семьям с детьми в субъектах Россий­ской Федерации путем сочетания различных форм соци­альной поддержки семьи и детей в зависимости от семейно­го состава населения и социально-экономического и демографического развития регионов;

к) укрепление в ходе жилищной реформы фонда госу­дарственного и муниципального жилья. Кредитование и ча­стичное субсидирование семей, осуществляющих строитель­ство и приобретение жилья. Сохранение льготности обес­печения жильем многодетных семей, неполных семей, семей с инвалидами. Обеспечение экономически обоснованного со­отношения доходов семьи и стоимости жилья, размеров его оплаты, аренды и найма.

Обеспечение работникам, имеющим детей, благоприят­ных условий для сочетания трудовой деятельности с вы­полнением семейных обязанностей, включая:

а) распространение на отца прав на льготы в связи с воспитанием детей, предоставляемые в настоящее время на производстве женщине-матери;

б) усиление государственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в части правовой защиты интересов работающих членов семьи, мужчин, жен- щин и подростков в сфере труда независимо от формы соб- ственности организации, где они заняты, в том числе в слу- чае безработицы, при приеме на работу женщин и несовер- шеннолетних, при прекращении трудового договора (контракта), по обеспечению гарантий и льгот, предостав- ляемых работающим женщинам в связи с материнством;

в) введение экономических стимулов и льгот, повышаю- щих заинтересованность организаций в приеме на работу граждан с высокой семейной нагрузкой, в том числе на ус- ловиях неполного рабочего времени, по гибкому графику или на дому;

г) бесплатную профессиональную переподготовку, повы- шение квалификации или переобучение работниц, имеющих перерывы в трудовой деятельности, вызванные отпусками по беременности и родам;

д) обеспечение доступности для всех детей детских дош- кольных учреждений путем развития сети таких учреж- дений различных форм собственности. Субъекты Российс- кой Федерации и органы местного самоуправления вправе увеличивать расходы на строительство, ремонт и теку- щее содержание подведомственных им детских дошкольных учреждений и устанавливать доступную для всех семей ро- дительскую плату;

е) развитие сети доступных для всех семей внешколь- ных учреждений, летних оздоровительных лагерей для школьников в целях обеспечения гармоничного художествен- ного, духовно-нравственного и физического развития детей и подростков, а также надзора за детьми в то время, когда их родители заняты трудовой деятельностью.

Кардинальное улучшение охраны здоровья семьи, в том числе:

а) доступная для всех семей медицинская помощь на ос- нове сочетания бесплатной медицинской помощи и платно- го медицинского обслуживания;

б) бесплатная медицинская помощь беременным, роже- ницам и детям до 18 лет;

в) профилактика врожденной инвалидности, развитие медико-генетической помощи населению, совершенствование и внедрение перинатальных технологий для ранней диагно- стики плода, системы обязательного скринингового обсле- дования беременных и новорожденных;

г) улучшение медико-социальной помощи детям-инвали- дам, включая квалифицированное восстановительное лече- ние, протезирование, санаторное лечение, реабилитацион- ные мероприятия, разработку и выпуск специальных тре- нажеров, приспособлений, колясок, мебели, спортивного инвентаря. Создание и внедрение программ обучения роди- телей основам реабилитации и воспитания детей с физи­ческими и умственными недостатками;

д) развитие учреждений социального обслуживания се- мьи в целях оказания услуг по уходу за детьми, престаре- лыми и больными членами семьи, материальной и консуль- тативной поддержки нуждающихся в посторонней помо- щи семей, отдельных членов семьи в кризисных ситуациях. Создание учреждений для временного проживания беремен- ных женщин, матерей с детьми, одиноких несовершенно- летних матерей, а также обеспечение проживающих в ука- занных учреждениях правовой и психологической поддерж- кой, информацией и их социальное устройство;

е) развитие системы охраны репродуктивного здоровья семьи. Укрепление службы планирования семьи. Высокока- чественное санитарное просвещение, особенно подростков, по вопросам полового воспитания, безопасного материнства, профилактики заболеваний, передающихся половым путем.

Усиление помощи семье в воспитании детей путем:

а) государственной финансовой поддержки издания мас- совым тиражом и распространения книг по воспитанию ребенка и уходу за ним, по проблемам семейных отношений;

б) распространения специальной литературы для семьи среди молодежи, молодых родителей, комплектования ею массовых библиотек;

в) запрета на изготовление, распространение и реклами- рование печатных изданий, изображений, видеокассет или иных изделий, пропагандирующих порнографию, культ на- силия или жестокости;

г) государственной координации и финансовой поддер- жки нравственного, этического и экологического просве- щения населения и введения программ такого просвеще- ния для детей и молодежи в детских дошкольных учреж- дениях, общеобразовательных и профессиональных учебных заведениях;

д) формирования и укрепления комиссий по защите прав несовершеннолетних;

е) создания системы специализированных социальных служб для безнадзорных детей и подростков (подкинутых; утративших семейные, родственные и другие социальные связи; отказавшихся жить в семье или в учебно-воспита- тельных учреждениях; оставшихся без попечения родите- лей или лиц, их заменяющих; не имеющих постоянного мес- та жительства, средств к существованию; задержанных за бродяжничество; подвергшихся любым формам физического или психологического насилия);

ж) совершенствования деятельности органов внутрен- них дел Российской Федерации, органов образования и здра- воохранения по профилактике правонарушений среди несо- вершеннолетних".

Вместе с тем население страны мало устраивает суще­ствующая сегодня семейная политика [7, с. 68]. Обследование, проведенное в Санкт-Петербурге, показало, что лишь 2,5% семей назвали ее вполне удовлетворительной, 39,9% — не­удовлетворительной, 55,5% — ответили, что ее вообще не существует. Согласно Конституции РФ, семья, материнство, детство находятся под защитой государства. Среди норматив­но-правовых актов, направленных на их социальную поддер­жку, решение проблем профилактики безнадзорности, пра­вонарушений подростков, развитие системы социального об­служивания семьи и детей, необходимо назвать: "Основные направления государственной семейной политики"; Федераль­ный закон "О государственных пособиях гражданам, имею­щим детей"; "О национальном плане действий по улучшению положения женщины и повышению ее роли в обществе до 2000 года", Основные направления государственной социаль­ной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национальный план действий в ин­тересах детей). Позднее, в связи с завершением срока дей­ствия данного документа, был разработан и принят "Нацио­нальный план действий в интересах детей до 2010 года"; в рамках Президентской программы "Дети России" — федераль­ные целевые программы "Профилактика безнадзорности и пра­вонарушений несовершеннолетних" и "Развитие социального обслуживания семьи и детей"; Положение "О приемной се­мье". В 1996 г. был принят Семейный кодекс РФ. Этот документ значительно отличается от существовавшего ранее, так как в нем подробно рассмотрены все стороны жизнедеятельности семьи:

• вопросы заключения и прекращения брака;

• условия заключения брака, брачный возраст, обстоя­тельства, препятствующие заключению брака, медицинское обследование лиц, вступающих в брак;

• права и обязанности супругов;

• права и обязанности детей и родителей;

• алиментные обязательства членов семьи;

• формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей: опека, попечительство, приемная семья.

Впервые в советском и российском законодательстве были особо оговорены права детей (ранее речь обычно шла лишь о правах и обязанностях родителей). В соответствии с Се­мейным кодексом РФ ребенок имеет право "выражать свое мнение при решении в семье любого вопроса, затрагиваю­щего его интересы, а также быть заслушанным в ходе любого судебного или административного разбирательства" (ст. 60). Раньше родители сами решали за ребенка, с кем ему жить или как общаться с родителями в случае их раз­вода, где учиться, можно ли ездить к бабушке и дедушке. Если между родителями возникали разногласия, то они раз­решались органами опеки или судом. Мнение ребенка при этом не учитывалось. Сейчас же "учет мнения ребенка, до­стигшего 10 лет, обязателен за исключением случаев, ког­да это противоречит его интересам. В случаях, предусмот­ренных настоящим Кодексом, органы опеки и попечитель­ства или суд могут принять решение только с согласия ребенка, достигшего 10-ти лет".

В Семейном кодексе РФ оговорены и имущественные права ребенка (ст. 60). И наконец, по новому Семейному кодексу РФ ребенок имеет право на защиту своих прав и законных инте­ресов, осуществляемых родителями, а в случаях, особо ого­воренных, органами опеки и попечительства, прокурором и судом. Он также имеет право на защиту от злоупотреблений со стороны родителей (лиц, их заменяющих). "При наруше­нии прав ребенка, в том числе при невыполнении или ненад­лежащем выполнении родителями (одним из них) обязаннос­тей по воспитанию, либо при злоупотреблении родительски­ми правами он вправе самостоятельно обращаться за защитой своих прав и интересов в органы опеки и попечительства, а по достижении 14 лет — в суд" (ст. 59).

Весь Кодекс пронизан идеей защиты интересов детей, под которыми в первую очередь понимаются их нормальная жизнь и воспитание именно в семье как наиболее оптимальной среде для его всестороннего развития. Таким образом, Семейный кодекс РФ исходит из того, что ребенок в семье — самосто­ятельная личность, субъект, а не объект "собственности" ро­дителей.

Всего за 1993-2002 гг. было принято более 130 норматив­но-правовых актов в области семейной политики. Основными направлениями этой работы являются:

• улучшение материальных условий жизнедеятельности семей, профилактика бедности;

• обеспечение условий для совмещения трудовой, про­фессиональной деятельности с выполнением семейных обя­занностей и с учетом личных интересов человека;

• оказание всесторонней помощи семье в воспитании де­тей, поддержка одаренных детей;

• обеспечение охраны здоровья матери и ребенка;

• защита прав несовершеннолетних, профилактика со­циального сиротства, безнадзорности и правонарушений;

• усиленное внимание к неполным, имеющим детей-ин­валидов, малообеспеченным семьям с целью создания благо­приятных условий для их жизнедеятельности;

• всесторонняя подготовка молодежи к браку, семейной жизни и планированию семьи;

• профилактика семейного неблагополучия.

Внимание государства к проблеме семьи находит свое выражение в разработке целого ряда государственных до­кументов:

• Доклад о положении семей в Российской Федерации;

• Национальный план действий в отношении семьи (сред­несрочная государственная семейная политика);

• Целевая федеральная программа "Семья";

• Целевые ведомственные программы улучшения усло­вий жизнедеятельности семьи;

• Федеральная программа координации деятельности не­государственных субъектов семейной политики;

• Положение о Государственной фамилистической (се­мейной) экспертизе;

• Региональные концепции и программы семейной поли­тики.

Вышеперечисленное свидетельствует, что государство уделяет серьезное внимание проблемам семьи. Однако сле­дует отметить тот факт, что основная помощь оказывается асоциальным и проблемным семьям. Семья воспринимается как социальное образование, имеющее какое-либо отклоне­ние — болезнь, наркоманию, алкоголизм и другие пороки. Речь обычно идет о "семье подростка-наркомана", "семье ребенка инвалида". Выражение "семья здорового ребенка" отсутствует, как будто у нормального ребенка семьи нет.

В СМИ можно встретить цифры: 16% подростков — нар­команы. Но это значит, что 84% — нормальные дети, жи­вущие в нормальных семьях. И таких в России большинство. Но именно они выпадают из поля зрения государства, обще­ства, лишены правовой и экономической поддержки, т. е. со­циальная политика их в определенной мере не затрагивает.

Необходима помощь, поддержка и работа с обычной, нор­мальной семьей. Надо пересмотреть стратегию социальной политики и перейти от борьбы со следствием к выявлению причин и борьбы с ними. Основное в этом направлении — профилактическая работа. Надо делать ставку на большин­ство — нормальные семьи, нормальных детей. Профилакти­ка должна включать образовательные и информационные про­граммы для семьи и подростков, своевременную, доступную помощь (психологическую, консультативную, экономическую и др.), реализацию существующих, но не работающих зако­нов по правам семьи, женщин, ребенка. Все это поднимет престиж здоровой семьи. И тогда будет выгодно и престижно быть здоровым, добрым, милосердным, инициативным че­ловеком. В этом случае экономику будут делать здоровые телом и душой люди, любой человек будет стремиться стать активным и полезным своей семье и обществу.

Таким образом, главной целью российской семейной по­литики должно стать создание благоприятной атмосферы для жизнедеятельности семьи и условий, в которых супруги хо­тят и могут иметь детей. Наилучшим способом достижения этого может быть комплексный подход к решению проблем семьи, способность всех субъектов семейной политики "от­стоять" ее интересы в обществе.

Политика государства должна быть семейной политикой в том смысле, что ни одно из принимаемых государственных решений не противоречило бы прямо, или косвенно интере­сам семьи и России.

Семья по-прежнему остается главной ценностью, и люди по-прежнему мечтают о любви и семейном счастье. Не слу­чайно выдающийся русский социолог и мыслитель П. Соро­кин, начавший свою научную деятельность с исследования таких вопросов, как "Преступность и ее причины", "Само­убийства как общественное явление" (1913 г.), "Голод как фактор: влияние голода на поведение людей, социальную организацию и общественную жизнь" (1920 г.), "Голод и пси­хические переживания" (1921 г.), "Война и милитаризация общества" (1922 г.), в конце жизни, в 60-е гг., пришел к мыс­ли, что важнейший вопрос — человеческое счастье. В этот период он пишет работы "Альтруистическая любовь" (1950 г.), "Амитология как прикладная наука о дружбе и бескорыст­ной любви" (1951 г.), "Пути и власть любви" (1953 г.), "Сози­дающая сила бескорыстной любви" (1959 г.), "Мистическая энергия любви" и "Социальный прогресс и принцип счас­тья" (1960 г.). В те годы он не был понят, однако через 20-30 лет общество пришло к этой же мысли. Н. Стиннетт сфор­мулировал даже пять отличительных черт счастливой се­мьи: 1) желание проводить свободное от работы время вместе; 2) контакты всех членов семьи друг с другом; 3) одоб­рение поступков каждого; 4) позитивное переживание кри­зисов; 5) поддержание интеллектуальной, эмоциональной, коммуникационной атмосферы в семейной жизни [10, с. 131].