4. Административное право как отрасль российского права

Административное право представляет собой отрасль правовой системы РФ,

которая призвана регулировать общественные отношения, непосредственно связанные с

государственно-управленческой деятельностью, а потому обобщенно и называются

управленческими. Такого рода отношения, многообразные по своему характеру, и

составляют предмет административного права.

Главное, что характерно для регулятивной роли административного

права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности — это

функционирование системы исполнительной власти. Соответственно административное

право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций,

методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и действующим законодательством РФ

на субъектов исполнительной власти, функционирующих в рамках разделения властей.

Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие

государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому

назначению управленческим правом (или — правом управления). Закрепляя

соответствующие правила поведения в сфере государственного управления, оно придает

управленческим общественным отношениям характер правоотношений.

Для правильного понимания предмета административного права необходимо

учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность которых проливает свет на его

реальное место в российской правовой системе, на его служебную роль.

Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на

управленческие общественные отношения, придавая им тем самым упорядоченный, то

есть соответствующий интересам государства и общества, характер.

Данную область общественных отношений традиционно называют сферой

государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-

политическими процессами свойственными для них средствами (методами). Границы

сферы государственного управления, в которой возникают общественные отношения,

регулируемые административным правом, определяются прежде всего наличием

специальных субъектов — органов исполнительной власти (исполнительных органов).

Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые в

соответствии с нормами российского законодательства регламентируются не

административным, а другими отраслями права (например, заключение гражданско-

правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать

нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права,

причем ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных

органов

Во-вторых, административное право регулирует те отношения с участием

соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу

осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Имеется

в виду практическая реализация принадлежащих им юридически-властных полномочий.

Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта

исполнительной власти, осуществлять управленческие функции.

В-третьих, следует особо подчеркнуть, что управленческими по своей сути могут

быть общественные отношения, входящие в предмет трудового, финансового и даже

гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-

правового регулирования.

Так, в зависимости от особенностей их участников выделяются

следующие наиболее типичные их виды:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на

различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие

органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на

одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства,

администрация двух областей);

в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их

организационном подчинении (ведении) государственными объединениями

(корпорации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы

местного самоуправления;

д) между субъектами исполнительной власти и негосударственными

хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и

учреждениями (коммерческие структуры и т. п.);

е) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

ж) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

В современных условиях управленческие отношения в административно-правовом

аспекте могут быть классифицированы также с учетом государственного устройства

Российской Федерации. Основой в данном случае служат Федеративный договор и его

ведущие позиции, закрепленные Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 71—72). По

этому критерию можно выделить следующие основные управленческие отношения:

а) между органами федеральной исполнительной власти и исполнительными

органами субъектов Федерации, то есть республик, краев, областей, автономных областей,

округов, городов федерального значения. Это, например, отношения между

Правительством РФ и правительствами республик, администрацией краев, областей и т.

п.;

б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов

Федерации (например, между правительствами двух республик, администрациями двух

областей и т. п.);

в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации

(например, между администрациями края и входящего в его состав автономного округа).

Управленческие отношения можно классифицировать также в зависимости от

конкретных целей их возникновения и, соответственно, административно-правового

регулирования. По этому критерию выделяются две группы таких отношений:

а) внутренние или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения,

связанные с формированием управленческих структур, определением основ

взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав

и ответственности между работниками аппарата органа управления и т. п.

б) внешние — отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты,

не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на

общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные).

Изложенные позиции, относящиеся к общей характеристике управленческих

отношений, составляющих предмет административного права, нуждаются в некоторых

дополнениях.

Во-первых, в специально предусмотренных действующим законодательством РФ или

подзаконными административно-правовыми нормами случаях в управленческих

отношениях, регулируемых административным правом, субъект исполнительной власти

может отсутствовать. Но он в подобной ситуации обязательно заменяется равнозначной

по юридическому смыслу стороной, которая наделена необходимым объемом

юридически-властных полномочий. Эта сторона получает тем самым возможность

выступать уже и от имени государства.

Так, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными

государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления

материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ).

Во-вторых, особо следует выделить управленческие отношения, которые возможны

между различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и

исполнительными органами (администрацией) системы местного самоуправления, с

другой. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в

систему органов государственной власти (ст. 12). Однако эти органы не могут быть

исключены из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых

административным правом1

.

В-третьих, управленческая деятельность имеет место не только в сфере

государственного управления и внутренней жизни негосударственных формирований.

Практически ее отдельные проявления можно обнаружить и в процессе

функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а

также органов прокуратуры.

Подобного рода внутриорганизационные отношения также регулируются нормами

административного права.

Следовательно, предмет административного права достаточно разнообразен, но в

принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей

природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются

задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в

процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной

власти, а также органов прокуратуры; в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного

самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера,

возникающие в сфере "внутренней" жизни общественных объединений и других

негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными

объединениями внешне властных функций и полномочий.

Административное право в рамках своего предмета создает определенный правовой

режим организации и деятельности прежде всего субъектов исполнительной власти в

полном соответствии с их конституционным назначением, а также поведения всех иных

участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное

проявление служебной роли данной отрасли российского права, его регулятивная

функция.

Таким образом, административное право — отрасль российской правовой системы,

представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования

общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации

исполнительной власти (в более широком понимании — в процессе осуществления

государственно-управленческой деятельности).