4. Управление в Новгородской и Псковской феодальных республиках в XII-XV веках
Новгородская земля – существовала в период с 1136 по 1478 г. Схожее устройство у Псковской земли в 1348-1510 гг. Общая характеристика, формы правления в этих государствах в этот период - феодально-аристократическая республика.
Органы управления, существовавшие в киевский период, сохранились, но их значение и соотношение серьезно изменились. Так, власть князя в Новгороде имела ограниченный характер и не была наследственной. Князь был верховным военачальником и администратором, действовавшим в рамках договора с городом.
Высшая власть в республике принадлежала общегородскому вече: назначало и смещало должностных лиц, принимало законопроекты, устанавливало повинности, льготы и привилегии, вершило суд, распоряжалось земельным фондом, рассматривало различные жалобы. Проект решений утверждался или отвергался криком, а исход такого голосования определялся на слух, что приводило к многочисленным конфликтам. Специальные должностные лица - вечевые дьяки - вели вечевое делопроизводство, в частности оформляли принятые решения в виде вечевых грамот и других документов.
Современные отечественные историки придерживаются различных точек зрения на характер и роль вечевых собраний в Новгороде. Одни считают, что в них могли принимать участие все свободные и полноправные горожане. Другие, ссылаясь на данные археологических раскопок, утверждают, что в Древнем Новгороде не было просторных площадей, где могли бы разместиться более 500 человек, и поэтому делают предположение, что полноправными участниками вече являлись только зажиточные слои населения. Вторая точка зрения означает игнорирование многочисленных летописных свидетельств об активном участии в вечевой деятельности рядовых горожан и жителей пригородов.
Вече избирало основных должностных лиц: князя, посадника, тысяцкого, выдвигало кандидатов на должность архиепископа.
Посадник был высшим должностным лицом, руководившим другими должностными лицами, работой вече, суда и т. д. Он имел право контролировать деятельность князя (без его согласия решение князя законной силы не имело), участвовал в военных походах и вел дипломатические переговоры. За право занимать эту должность шла ожесточенная борьба между основными боярскими группировками.
К началу XIV в. формируется коллегия посадников - 6 человек, из числа которых вече ежегодно избирало главного - «степенного» посадника. В XV в. число посадников увеличивается.
Тысяцкий - второе лицо в новгородской администрации. В его обязанности входили судебно-полицейские функции, руководство городским ополчением, вопросы налогообложения и торговли, управления местным хозяйством. Первоначально тысяцкий представлял интересы зажиточного, но незнатного населения, отчего его должность приобретает некоторое сходство с должностью народного трибуна в Римской республике. С XIV в. стал выдвигаться из боярского сословия. Предположительно в это время формируется коллегия тысяцких из 5 человек во главе со «степенным» тысяцким.
Архиепископ – занимал особое положение. С 1156 г. его должность также была выборной. В 1193 г. разногласия на вече привели к выработке оригинальной процедуры: на вече выдвигались три кандидатуры, затем их имена записывались на листах пергамента, запечатывались и приносились в Софийский собор. Затем один из листков наугад брал ребенок или слепец. Указанный в нем кандидат и становился владыкою Новгорода.
Все упомянутые должностные лица входили в Совет господ. Точная дата его образования неизвестна; впервые он упоминается в немецких документах, относящихся к 1292 г. Неизвестно точное количество его членов (от 50 до 300 человек). Заседания Совета проходили в резиденции новгородского архиепископа, который и председательствовал. Кроме вышеперечисленных должностных лиц, в Совет входили все предыдущие посадники и тысяцкие, наиболее знатные бояре, кончанские старосты. В функции Совета господ входили подготовка повестки дня вече и проектов документов, подбор кандидатур на занятие высших должностей в республике, контроль за исполнением законодательства, обсуждение вопросов внутренней и внешней политики.
Новгородская республика имела развитую систему местного управления. Город делился на пять концов - административных районов. В каждом из них имелось свое территориальное собрание - кончанское вече. Здесь принимались решения по различным повседневным вопросам, обсуждалась тактика поведения на общегородском вече, избирались должностные лица и органы управления - кончанский староста и кончанская управа. Кончанская система наложилась на более древнюю - сотенную - систему. Город делился также на десять сотен, а сотни, в свою очередь, - на «улицы». Во главе их стояли избираемые населением сотские и уличанские старосты.
Выборы на этом уровне, по мнению археологов, осуществлялись подачей специальных «бюллетеней» - берестяных грамот. Новгородская земля также включала в себя своеобразные провинции - пятины и волости. Пятины, примыкавшие к новгородским «концам», по-видимому, управлялись кончанскими старостами, волостям предоставлялась значительная автономия.
Учитывая разветвленную систему местных вече, можно предположить, что общегородское вече носило не столько прямой, сколько делегативный, представительный характер (при том, что точные нормы представительства могли и не устанавливаться). Косвенным образом в пользу этого предположения свидетельствует тот факт, что правомочность общегородского вече определялась присутствием представителей всех городских концов и сотен во главе со своими выборными лицами, а также всех сословных групп от боярства до «черных людей».
Несмотря на значительную, порой преобладающую роль боярской аристократии, новгородцы имели возможность строго контролировать действия выборных должностных лиц. По требованию одного из концов вече могло принять решение о смещении любого должностного лица и, в случае необходимости, о его наказании. Неоднократно отстранялись князья, в том числе Александр Невский; известны случаи смещения посадника за чрезмерные поборы (1209 г.) и даже архиепископа, обвинённого в подкупе при своем выдвижении (1228 г.).
Монголо-татарское нашествие обошло Новгород и Псков стороной. Более того, укрепившись в экономическом отношении, новгородское боярство с конца XIII века подчиняет своим интересам все республиканские институты. Это проявлялось, прежде всего, в увеличении роли Совета господ.
Окончательно институты республиканской власти были ликвидированы в Новгороде в результате войны с московским государством 1471 г. и похода московских войск 1477-1478 гг. Горожане согласились упразднить вече, а вместо посадников принять двух наместников великого князя. Вечевой колокол (символ независимости) был снят и увезен в Москву. Новгород стал частью Московского государства, сохранив при этом некоторую автономию.
Советские историки обычно акцентировали внимание на внутренних причинах падения Новгородской республики. Среди них в первую очередь отмечалось перерождение республики из вечевой в боярско-олигархическую. В последние годы стала высказываться и другая точка зрения: гибель Новгорода - результат грубого политического насилия извне, а не деградации его политического строя.
К вопросу 6. . Формирование централизованного государства, система управления Руси в XVI веке.
К вопросу 8. Административные реформы Петра I: причины, сущность, ход, результаты, последствия.
К вопросу 15. Местное самоуправление в Московском государстве в XVI-XVII веках.
Основу самоуправления определили губная (1530-е гг.) и земская (1555-1556 гг.) реформы, в результате которых городское население включилось в процесс формирования выборных органов местного самоуправления (губные и земские избы).
В основе губной реформы лежала попытка формирования из среды местного населения особых органов власти, основной задачей которых являлась борьба с «лихими людьми». Создание этих органов связано с инициативой дворян, жаловавшихся на то, что наместничий аппарат не справляется с подавлением крестьянских выступлений. Поэтому не удивительно, что губные избы были созданы прежде всего как карательные органы. В то же время «решить вопрос о местном управлении можно было только доверив значительную часть его местным жителям - это освободило бы значительные силы для решения общегосударственных задач, прежде всего, создания сильной армии, и одновременно усилило бы доверие к верховной власти».
Губные избы не могли являться полностью самостоятельными органами местного самоуправления, контроль за ними осуществлял Разбойный приказ, созданный на основе выделившейся из Боярской думы специальной комиссии.
Таким образом, создание указанных органов в значительной степени стало результатом совершенствования системы суда и розыска за счет участия местного населения, представители которого - «добрые» или «лучшие» люди с конца XV в. стали привлекаться к осуществлению суда. Белозерская уставная грамота 1488 г., а затем Судебник 1497 г. закрепили эту практику, запретив должностным лицам местной администрации (наместникам и волостелям) вершить суд без выборных представителей дворянства и верхушки тяглого населения. Это касалось, прежде всего, рассмотрения наиболее важных и опасных для государства дел. Белозерская Уставная грамота запрещала также наместникам и их слугам взимать пошлины и «корм». В свою очередь, эта функция возлагалась на сотских, которых избирало население административно-территориальных единиц - сотен. Белозерская таможенная грамота 1497 г. свидетельствовала о развитии городов и самоуправления в них. Для сбора пошлин лучшая часть посадского населения и черносошного крестьянства избирала из своей среды целовальников, излюбленных голов и старост.
Постепенно формируемые губные власти возглавлял губной староста, избиравшийся на традиционной основе единогласия из дворян. Если из-за разногласия выбор не состоялся, то губного старосту назначало правительство. Списки губных старост направлялись в Москву на утверждение. Избрание губного старосты подтверждалось царем. Царь мог назначить или не назначить старосту.
Состоявшие первоначально при губном старосте (голове) старосты, десятские и наиболее авторитетные местные люди (добрые люди) со временем заменились на целовальников в количестве не более 4 человек. При них состоял губной дьяк, ведавший делопроизводством. Губного старосту и губного дьяка избирали на принципах единогласия, на сходах местных жителей. В случае разногласия в Москву направлялся запрос, и губные власти назначались лично государем.
Примерно со второй половины XVI в. царь начинает передавать губным старостам некоторые полномочия, связанные с земельными отношениями, различными промыслами, рыбной ловлей и т.д.
Широкое распространение губных органов зафиксировано Судебником 1550 г., разграничившим полномочия наместников и губных изб. В губных грамотах этого времени регламентировались определенные требования к кандидатам, избираемым на должность старост. Должностные лица в органы земского самоуправления в соответствии с реформой избирались только из «лучших» людей, т.е. из среды дворян, посадского населения и зажиточных слоев крестьянства. Позднее эти нормы были закреплены в Соборном уложении 1649 г. К середине XVI в. органы губного и земского самоуправления функционировали как минимум в 160 городах России (без учета Украины и Сибири), а к середине XVII в. - в 226 городах.
Отмена кормлений приводит к повсеместному учреждению земских властей. Таковыми являются по городам и волостям «излюбленные головы» и земские судьи. Земские власти были избираемы всеми земскими сословиями, кроме служивого. Полномочия земских властей распространялись обычно на денежные, хозяйственные и судебные дела. Они заведовали доставкой в Москву всех прямых налогов. Объем судебной власти земских властей был равен объему прежней власти наместников с боярским судом и был даже выше ее, поскольку земские власти могли неограниченно решать дела о холопстве и смертной казни. Но формирование на территории Московского централизованного государства земских учреждений периодически приостанавливалось под воздействием боярства. Последние были заинтересованы в возобновлении системы кормления.
Земская реформа, задуманная как общегосударственная, была осуществлена в полной мере лишь на черносошных территориях Русского Севера, где земские власти восприняли даже функции губных учреждений. На большей же территории Московского государства земская реформа осталась неосуществленной.
После смерти Ивана IV особенно в начале XVII века идёт поворот к приказно-воеводскому управлению, более строго связанному с центральным правительственным аппаратом. По сути, реформа воеводств была попыткой боярства восстановить контроль над местными делами. С другой стороны, во время борьбы с польско-шведскими захватчиками земское самоуправление оказывалось не всегда способным к обороне. В таких условиях, сохраняя в целом самоуправление, верховная власть снова вводит в государственный строй непосредственное управление из Москвы.
Воеводы обычно назначались государем на 1-2 года, в большинстве случаев из представителей местного населения. При воеводах в «товарищах» были дьяки и подъячие. Все эти лица составляли приказную избу, иногда разделявшуюся на отрасли управления. Компетенции воевод определялись наказами. Воевода ведал городским хозяйством, руководил обороной, осуществлял полицейские обязанности. Приказно-воеводское управление не приводит к уничтожению самоуправления вообще. Губные и земские учреждения в некоторых областях продолжали существовать даже при воеводах. По отношению к губным властям воевода являлся начальником, а губные старосты - его «товарищами». По отношению к земским учреждениям воевода стал начальником в полицейской деятельности, тогда как в финансовой и хозяйственной сфере земские учреждения сохранили свою независимость.
К вопросу 16. Реформы местного управления при Петре I.
Петр I провел реформы в области местного управления. Их цель заключалась в усилении централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Это подтверждается ликвидацией губного самоуправления в уездах и возложением его функции на воевод, назначаемых из центра. Хотя, учитывая интересы дворянства, в уездное управление были внесены элементы нового самоуправления. Последнее выражалось в том, что в каждом уезде при воеводах создавались дворянские советы из двух-четырех дворян. Эти советы комплектовались путем выборов, проводившихся дворянами уезда.
Одним из следствий обособления сословий и закрепощения крестьян стало прекращение созывов Земских соборов как «Советов всея земли» и ликвидация губного самоуправления.
Закрепощение крестьян нанесло земскому представительству, как политический, так и нравственный урон. Ведь Земский собор только-только начал формироваться в выборное всенародное представительное собрание, а из его состава было вычленено почти все сельское земледельческое население России. Вследствие этого собор утратил непосредственную взаимосвязь с большинством местного (земского) населения, которое, по существу, не было представлено на его заседаниях. Собор стал выразителем служилого и городского сословия с их весьма узкими сословными интересами. Поэтому, выражая интересы лишь немногих сословий-классов, он не мог привлечь к себе соответствующего внимания верховной власти, с одной стороны, и быть облеченным доверием широких народных масс (прежде всего крестьянства), - с другой.
Ликвидируя губное самоуправление, в сферу которого входили административные и судебные функции, царизм исходил из того, что эта форма местного управления оказалась слабой в борьбе с крестьянскими освободительными движениями. Для укрепления власти правящего класса, а также более эффективной борьбы с крестьянскими восстаниями Петр I Указом 1708 г. «Об учреждении губерний» и, позже, Указом 1714 г. провел новое административное деление. В результате этой реформы число губерний увеличилось до 11, при этом каждая делилась на провинции, а последние на дистрикты. Во главе губерний стояли губернаторы, назначаемые царем. В их ведении было гражданское управление губернией, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские и некоторые судебные функции. Этот правительственный орган также дополнялся элементом дворянского самоуправления. Так при губернаторах учреждались ландраты, вместе с которыми они должны были коллегиально решать все дела. Согласно Указу от 20 января 1714 г., ландраты выбирались местными дворянами. Ландратские коллегии состояли из 8-12 человек; одновременно при губернаторе находилось лишь двое ландратов. Эти пары менялись по месяцам, а вся коллегия один раз в конце года.
Ландраты не были выборными представительными органами местного (губернского) дворянства при губернаторе, оформились в своего рода «чиновников по особым поручениям», представлявших на местном уровне Сенат или все того же губернатора. Эта местная структура совершенно не соответствовала первоначально определенному для нее месту в системе органов управления и местного самоуправления вследствие незавершенности реформирования административно-территориального деления страны. Российские губернии петровского времени представляли собой огромные по размерам территориальные единицы. Например, в состав тогдашней Московской губернии целиком или частично входили современные области: Московская, Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Административными единицами губернии оставались допетровские уезды.
С 1711 г., уезды стали объединяться в провинции и управлялись воеводами, подчинявшимися губернатору. Исходя из этого воеводы, также как и губернаторы или даже ландтаги, являлись представителями центрального правительства на местах. Во главе уездов стояли земские комиссары, подчинявшиеся земским камерирам - провинциальным чиновникам, ведавшим финансами провинции. Однако начиная с 1727 г. система управления губернией упростилась. Основными органами местного управления стали губернаторы и воеводы с соответствующим канцелярским аппаратом.
Таким образом, момент учреждения губернии являлся рубежом в развитии формы государственного единства в целом. Мероприятия предшествующего периода ломали существующие структуры на местах, т.е. систему взаимоотношений центральных и местных органов. Формы, использованные для этого, оказались переходными, нуждающимися в существенном изменении. На смену централизации, контролировавшийся боярством, приходила децентрализация с возросшей ответственностью органов управления частей государства.
Административные реформы Петра I вводили новую систему управления. Указом от 28 января 1715 г. ликвидируется уезд, чем разрушается вековая традиция русского самоуправления. Следует признать, что реформы Петра I, призванные укоренить в России доселе почти неведомые ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения, а значит, приходилось возвращаться к бюрократическому управлению с минимальным общественным участием.
Большие изменения были в ходе реформы городского самоуправления 1699-1724 гг. Создавались бурмистрские палаты, ратуши и земские избы. Эти органы избирались из лиц торгово-промышленного сословия. Они не были подотчетны избиравшей их посадской общине, а становились над ней, выполняли роль посредников между посадской общиной и центральной администрацией. Впервые в истории Русского государства городское управление выделялось из общего местного управления, причем бюрократический принцип сочетался с принципом самоуправления. Деятельность этих органов свелась к финансовому управлению, точнее к обеспечению сбора налогов.
Система управления городами развивалась противоречиво. Если создание Ратуши способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации, то губернская реформа 1708-1710 гг. вновь подчинила земские избы губернаторам и воеводам, а московская ратуша потеряла значение центрального органа. Но такое положение не соответствовало условиям развития страны, требовавшим усиленного привлечения средств богатой верхушки посада в промышленность, внутреннюю и внешнюю торговлю. Поэтому в 1720-х гг. управление в городах приняло форму магистратов.
Бурмистрские палаты и бурмистры, издиравшиеся всего на один год, были необходимы как форма управления в переходный период, когда ломалась старая система русского управления. С созданием более или менее завершенной системы областного и центрального управления возникла необходимость окончательно урегулировать и систему городского управления. Учитывая изменения в стране и опыт деятельности Ратуши, правительство сделало попытку организации торгово-промышленной корпорации, централизации управления посадским населением и подчинение его органам государственной власти.
Таким образом, магистраты являлись органами управления общественной территориальной единицы - города. Городское сообщество было формально признано субъектом местного самоуправлении. Так, общегородские магистраты должны были заниматься устройством школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж, благоустройством города, оберегать город от пожаров, пристраивать «гуляк и нищих», осуществлять государственные сборы и контролировать уплату пошлин, рассматривать менее значительные гражданские и уголовные дела. В 1734 г. города получили реальные возможности добиться для горожан финансово-экономической самостоятельности, независимости от органов государственной власти в данной области.
Система местных магистратов складывалась из двух ступеней: провинциальных магистратов и магистратов городов, входящих в провинцию. В целом магистраты представляли собой одно из звеньев бюрократического аппарата с подчинением низших органов высшим.
Деятельность городовых магистратов направлялась магистратами провинциальных городов, а последних - Главным магистратом. В пределах города посадское население было организовано по слободам, имевшим своих старост.
Основные положения о порядке выборов в магистратские чины изложены в «Регламенте Главного магистрата».
Принцип выборности соблюдался не всегда. Были случаи определения в магистраты и помимо выборов, например, царскими или сенатскими указами.
Количественный состав каждого магистрата определялся непосредственно Главным магистратом, на основе установленного в его регламенте деления городов на 5 групп. Назначение членов магистрата не зависело от количества поданных за того или иного кандидата голосов, а определялось главным образом принадлежностью к посадской верхушке. Выборы магистратов тщательно контролировались со стороны Главного магистрата, который утверждал выборы.
Круг полномочий городского магистрата был существенно расширен по сравнению с тем, что были в праве до этого осуществлять земские избы. В больших городах магистраты наделялись судебной властью, равной компетенции народного суда не только по гражданским, но и по уголовным делам, за исключением самостоятельного вынесения смертных приговоров, которые необходимо было вносить на утверждение в Главный магистрат.
Магистрат был хозяином в городе. Не распространялась власть воевод и губернаторов. Никакие органы власти не имели права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции магистрата. Магистрат должен был информировать посадскую общину о предписаниях центральных властей, организовывать их исполнение, контролировать деятельность посадского мира на предмет исполнения распоряжений правительства.
Помимо магистратов, в городах продолжали действовать мирские посадские сходы, или земские советы, созидавшиеся посадскими старостами, которые были наделены исполнительной властью и председательствовали на сходах. В состав схода входили все мирские люди.
Иногда магистраты действовали совместно с горожанами или их представителями, для чего гильдии выбирали из своей среды старшин, а из них - старост. Этих гильдейских выборных и самих горожан магистрат обязан был приглашать в экстренных случаях или при решении важнейших дел для так называемых гражданских советов.
Таким образом, отношения между магистратами и органами посадского самоуправления отличались строгой подчиненностью посадских старост и сходов органам городского управления и даже «отчужденностью» между ними. Магистрат обращался к посадскому миру только через старосту, посылая в его канцелярию указы. Канцелярия же старосты отвечала магистрату доношениями. И, несмотря на то, что Регламент Главного магистрата и Инструкция городовым магистратам 1724 г. говорит о непосредственных сношениях магистрата с посадской общиной, о приглашении мирских людей в магистратское присутствие для совета по наиболее важным делам, касающимся местных интересов, однако на практике этого почти не было. Мирской посадский сход функционировал обособлено от городского магистрата, а в тех случаях, когда на общинном сходе проводилось избрание новых членов магистрата, всем членам магистратского присутствия было запрещено находиться на земском совете.