Розділ 8 уряд у зарубіжних країнах

8.1. Місце уряду в системі державних органів.

8.2. Основні способи формування урядів.

8.3. Внутрішня структура уряду.

8.4. Компетенція уряду і його функції.

8.5. Нормотворча діяльність уряду.

8.1. Місце уряду в системі державних органів

Слово "уряд" зрозуміле кожній людині й не потребує особливого розшифрування. Однак дати визначення цього поняття все ж непросто, тому що на відміну, скажімо, від парламенту, який у будь-якій країні є одним і тим самим (орган, що видає закони), поняття "уряд" неоднозначне. Складність полягає в тому, що в різних країнах це слово означає зовсім не рівнозначні органи (за їх владними повноваженнями, способом формування і місцем у системі державного механізму). Якщо взяти найпростіший зміст цього слова (на побутовому рівні), уряд – це люди, які правлять країною. Якщо це визначення трохи ускладнити, то уряд – це центральний орган управління державою.

У найпоширенішому розумінні уряд – це виконавча влада, те, що в більшості країн світу позначається поняттями "рада міністрів", "кабінет міністрів". Тобто це група людей, які управляють повсякденними справами країни.

Однак у певних країнах поняття "уряд" означає більш високий рівень керування. Наприклад, англійське слово "government" означає весь державний механізм і включає як виконавчу, так і законодавчу й судову владу. Уряд – це вся державна машина, виходячи з трактування цього поняття американцями.

Очевидно, саме внаслідок розпливчастості терміна "уряд" в англійській мові частіше вживається конкретніший для них термін – виконавча або урядова влада. Такі позначення відмежовують функції ради міністрів, кабінету міністрів від функцій інших галузей влади, від інших ланок державного механізму і дають можливість вивчати їх у рамках їхніх власних повноважень і можливостей.

Отже, у найпоширенішому розумінні уряд – це колегіальний орган універсальної компетенції, що здійснює виконавчу и розпорядницьку владу в країні.

Зазначимо відразу, що таке визначення стосується парламентарних форм правління, а до президентських республік або До дуалістичних і абсолютних монархій воно навряд чи придатне. Справа в тому, що так званий кабінет при президентові США не є колегіальним органом, оскільки рішення на зборах членів кабінету приймаються не більшістю голосів, не колегією, а главою держави.

Так чи інакше в цілому зрозуміло, що мається на увазі під терміном "уряд" – це, говорячи військовою мовою, певний "штаб", що вирішує оперативні питання країни. Він координує різні напрями владної діяльності, управляє різноманітними галузями життя: оборона, охорона громадського порядку, закордонні справи, економіка, освіта, культура тощо.

Той орган, що ми йменуємо "уряд", по-різному називається в кожній окремо взятій країні. Найчастіше застосовуються такі стандартні найменування: рада міністрів (Індія), рада міністрів або уряд (Франція, Куба), просто уряд (Чехія, Колумбія), Кабінет (Японія). У деяких країнах є назва державна рада (Швеція, Норвегія, Фінляндія).

У федеративних державах у назві уряду позначається державний устрій. Так у ФРН він називається федеральний уряд, у Швейцарії – федеральна рада. Однак з погляду статистики, найчастіше вживаються терміни "рада міністрів" і "кабінет міністрів". До речі, іноді ці терміни вживаються як синоніми, а іноді позначають неоднакові поняття. Рада міністрів частіше зустрічається за парламентських форм правління. Кабінет, як правило, – за сильного президента або монарха ("кабінет" вважається таким, що діє при главі держави). Але іноді ці поняття співіснують в одній країні. Так у Великобританії уряд – це більше широке поняття. До нього входять близько 80 осіб. А всередині уряду є ще кабінет, що включав глав найзначні-ших міністерств, до якого входять 18–20 осіб. Це ніби уряд в уряді. Іноді в рамках кабінету виокремлюють ще вужчий внутрішній кабінет (3–5 осіб): прем'єр-міністр, міністр фінансів, міністр оборони й міністр внутрішніх справ. Ясно, що це "найважливіші" міністри, які користуються найбільшим впливом і довірою прем'єр-міністра.

Уряд, кабінет, рада міністрів – це завжди якась колегія, що визначає найважливіші вектори політики. Навіть у президентській республіці, де президент персоніфікує виконавчу владу, є реальний уряд. Однак він може позначатись якимось службовим словом, що не збігається з офіційним найменуванням. Так у США президент має кабінет, що складається з 10– 11 міністрів.

Те, що розуміється під урядом у європейському значенні слова, у США називається адміністрацією президента. До адміністрації входять міністри та інші державні службовці, в основному особи з оточення президента: радник з національної безпеки, глава Білого дому, глави спеціальних служб, помічники з економіки, зі зв'язків з іноземними державами і т. ін. Адміністрація – це коло людей, які виробляють політику, допомагають президентові приймати рішення. Саме слово "адміністрація" заміняє американцям звичне нам поняття "уряд".

Під видами урядів розуміють найчастіше відмінності за їх партійним складом. У зарубіжних країнах є партійні й безпартійні уряди. Партійні уряди є однопартійними й багатопартійними (коаліційні). Однопартійні уряди, як правило, бувають або в країнах з парламентарними формами правління, де яка-небудь із партій має домінуючу більшість у парламенті (наприклад, Великобританія або Австралія), або у президентських республіках, де міністрами, членами кабінету стають особи, які призначаються главою держави з членів своєї партії. Багатопартійні (коаліційні) уряди створюються в країнах, де жодна з політичних партій не має значної переваги в парламенті, не має абсолютної більшості. Коаліційні уряди найчастіше зустрічаються в Західній Європі – ФРН, Італії, Нідерландах, Бельгії тощо. Коаліційний уряд створюється на основі договору партійних фракцій за таким принципом: парламентська партійна фракція, що має найбільше число в парламенті, призначає свого представника на пост прем'єр-міністра й ще на кілька ключових посад. Фракція, що має менше місць, зазвичай обіймає менш значні пости: міністрів фінансів, народної освіти і т. ін. Найменші фракції переважно займають другорядні міністерські посади. Хоча це не догма, і трапляється, Що маленька партія домагається великої посади, оскільки без підтримки цієї партії коаліція не складається.

Так звані безпартійні уряди є трьох видів.

Перший вид – це безпартійні уряди, характерні для країн з абсолютною монархією (Близький Схід), де взагалі немає політичних партій. Це природна безпартійність як держави, так і уряду. Такі безпартійні уряди діють у Саудівській Аравії, Об'єднаних Арабських Еміратах, Омані, Катарі і т. ін.

Другий вид безпартійного уряду – це уряд, що створюється під час кризової ситуації. їх ще називають перехідними урядами, "діловими", "службовими", "урядами чиновників", іноді – "робочими урядами". Найчастіше говорять про уряд чиновників. Безпартійний уряд створюється тоді, коли партійні фракції не можуть домовитися й коаліція ніяк не складається. Тоді функції міністрів виконують постійні заступники міністрів (у ряді країн є така посада). Особи, що обіймають її, не змінюються залежно від того, чи приходять нові міністри або йдуть. Постійні заступники міністрів зобов'язані бути безпартійними й реалізувати наступність і традицію влади. Саме ці постійні чиновники й утворюють безпартійні уряди. Правда, слід зазначити, що такі уряди не приймають значних і важливих рішень, а займаються лише поточним управлінням країною. Такі ситуації були в Скандинавських країнах (Фінляндії, Норвегії), а в Нідерландах у 1977 р. майже півроку працював такий службовий кабінет, оскільки голландці дуже довго не могли утворити урядову коаліцію.

Уряди чиновників, або службові уряди, крім названих країн, в останні роки працювали також у Португалії, Італії, Марокко. Можливість утворення такого типу уряду передбачена навіть у деяких конституціях. Наприклад, Конституція Болгарії 1991 р. передбачає можливість створення такого уряду, якщо парламентські фракції не можуть досягти згоди й утворити коаліційний уряд (п. б ст. 99).

Третій вид безпартійного уряду, на відміну від перших двох, ненормальний варіант, оскільки безпартійні уряди можуть утворюватися за диктаторських режимів, коли всі політичні партії заборонені, а уряд формують військові. До речі, можна додати, що за диктаторських режимів не може бути й однопартійного уряду, скажімо, британського зразка, оскільки єдина партія за диктатури є просто групою прихильників диктатора. Це зовсім не партія, вона лише має назву партії й може вважатися партією тільки в уявленні прибічників режиму, а уряд, сформований із членів цієї псевдопартії, буде насправді військовою хунтою.

Залежно від підтримки уряду парламентом виокремлюють ще два типи уряду: уряд більшості й уряд меншості. Найпоширенішим варіантом є уряд більшості, тобто такий, що спирається на підтримку партійних фракцій, які утворюють коаліцію.

Уряд меншості може формуватися або фракцією, або коаліцією, яка не спирається на більшість. Існування урядів меншості можна пояснити різними причинами. Найчастіше це результат якихось політичних сутичок, конфліктів. Партії, які б могли утворити більшість, не можуть домовитися й не хочуть одна з одною об'єднуватися. Але оскільки повинна бути якась урядова влада, вони поступаються лідерством своїм політичним суперникам і обіцяють їм певний час не втручатися в їхню діяльність і не голосувати проти. Уряд меншості існує зазвичай нетривалий час, поки не виникне новий конфлікт і, як правило, така ситуація закінчується розпуском парламенту й призначенням нових виборів. Уряд меншості – дуже нестійкий, і утворюється він у кризовій ситуації. Такі уряди також можуть називатися службовими, тимчасовими, перехідними, у різних країнах по-різному. Найчастіше вони йме-нуються службовими або тимчасовими урядами. Це не те саме, що уряд чиновників, тому що уряд чиновників – це абсолютно нейтральні люди, які очолюють міністерства та відомства, а в уряді меншості міністрами є партійні діячі, які не мають абсолютної підтримки парламенту. Уряди меншості утворювалися в Скандинавських країнах (Данії, Швеції), були такі випадки в Індії та інших країнах.

Є ще поняття "уряд національної єдності". Під такою назвою виступає уряд, утворений у кризовій ситуації, у післявоєнний або післяреволюційний період, щоб об'єднати всі провідні політичні партії й політичні сили. Є істотна відмінність між коаліційним урядом і урядом національної єдності, оскільки до уряду національної єдності можуть входити партії, Що є політичними супротивниками. Вони об'єднуються на певний період заради блага країни. Скажімо, у Великобританії кілька разів створювалися такі уряди, сформовані політичними супротивниками в особі консерваторів, лейбористів і лібералів. Такі уряди іноді утворювалися і в інших країнах: Бельгії, Греції, Лівані. Мета таких урядів – подолання важкого становища в економіці або об'єднання всіх сил для відсічі зовнішньому ворогу тощо. Громадяни мають бачити, що всі сили об'єднані для подолання якоїсь загальної для всієї країни небезпеки. 8.2. Основні способи формування урядів

Порядок формування уряду, як правило, визначається формою правління держави. Можна виокремити два основних способи утворення уряду: парламентський і позапарламентський.

Парламентський спосіб утворення уряду має кілька різновидів. Найбільш відома англійська модель, за якою лідер партії, що перемогла на виборах, формує уряд. Уточнимо, що це не обов'язково може бути лідер партії. Це може бути лідер коаліції, блоку. Принаймні є певний державний діяч загальнодержавного масштабу, що спирається на більшість у парламенті.

Такий лідер формально призначається главою держави (або монархом, або президентом). Він формує склад уряду й представляє його та програму діяльності для затвердження парламентом. Після затвердження парламентом глава держави видає або підписує формальний акт про призначення прем'єр-міністра. Іноді глава держави таких актів не видає, і уряд приступає до роботи безпосередньо після затвердження його парламентом і видання при цьому звичайної парламентської постанови.

Такий варіант, крім Великобританії, характерний для країн, які були під впливом англосаксонської правової системи, входили до складу Британської Співдружності Націй або були її територіями (колоніями, домініонами): Канади, Австралії, Нової Зеландії, Індії, Малайзії та ін.

Якщо жодна партія не має більшості у парламенті, то ситуація ускладнюється. У такому випадку глава держави проводить консультації з лідерами партійних фракцій і намагається з'ясувати, чи можливе утворення коаліції і хто з керівників фракції може очолити цю коаліцію або організувати навколо себе коаліцію.

У деяких країнах (Нідерланди, Бельгія, Данія) перед такими переговорами призначається не прем'єр-міністр, спеціальна державна фігура – форматор. До речі, треба виокремити два рідких терміни: "форматор" і "інформатор". Форматор – це відповідальна особа, якій глава держави доручає визначити потенційних членів уряду й осіб, які могли б очолити уряд. Це особа, що від імені глави держави веде переговори з політичними діячами й займається організаційною роботою з підбору майбутніх членів уряду. Якщо форматор може домовитися з лідерами фракцій, заручитися їхньою підтримкою, він складає список фракції, що його підтримують. У випадку успіху такої місії форматор, як правило, стає главою уряду – прем'єр-міністром, однак він може привести до влади іншу особу. Так, у Бельгії в 1982 р. була складна політична ситуація й змінилося чотири форматори, перш ніж М. Мартене зміг надати королеві список реального уряду та став прем'єр-міністром.

Інша тимчасова державна посада – інформатор. Інформатор – особа, що проводить консультації, зустрічається з різними політичними силами й підбирає майбутнього форматора. Інформатором, як правило, стає прем'єр-міністр, що збирається піти у відставку, або якийсь політичний діяч, що не претендує на посаду глави уряду, а займається цією роботою для блага держави. В основному такі своєрідні посади, як форматор та інформатор, застосовуються в Скандинавських країнах: Данії, Норвегії та ін.

У низці країн у процесі утворення уряду завжди застосовується процедура, суттю якої є формальне обрання парламентом глави уряду. Тобто певна особа, конкретний політичний діяч представляється й пропонується парламенту як глава уряду, а парламент голосує за цю особу. Система схвалення кандидатури голови уряду парламентом застосовується у ФРН, Японії, Швеції та ін. У ФРН кандидат на посаду канцлера формально пропонується президентом, але президент не має права вибору. Він пропонує особу, яка йому представляється керівниками фракцій. Зазвичай фракції заздалегідь домовляються, і після неформального підрахунку голосів, і після того, як вони впевнені, що запропонована особа буде обрана, вони пропонують цю кандидатуру президентові. Президент вносить таку пропозицію в бундестаг, а бундестаг голосує за цю особу. У ФРН для обрання канцлера потрібне схвалення тільки нижньої палати.

У деяких країнах потрібне схвалення обох палат. У Японії, наприклад, потрібно, щоб обидві палати підтримали кандидатуру прем'єр-міністра. Якщо в розбіжності, то думка нижньої палати вважається вирішальною.

У Швеції застосовується своєрідний спосіб голосування за твердження прем'єр-міністра членами парламенту (риксдагу). Там обраним уважається кандидат, проти якого не проголосувала більшість. У літературі відзначений цікавий випадок, коли в жовтні 1978 р. був сформований уряд, що мав у своєму розпорядженні підтримку лише 10 % депутатів. Одночасно з обранням уряду був обраний його глава – У. Ульстон – голосами лише 39 депутатів (представників його партії). Проти нього проголосувало 72 депутата, інші утрималися. І оскільки 72 депутата, що проголосували проти Ульстона, природно, не становили абсолютної більшості, він став прем'єр-міністром і певний час виконував ці обов'язки.

У певних країнах для того, щоб приступити до виконання обов'язків і стати законним і легітимним, уряд має одержати підтримку парламентської більшості. Підтримка оформлюється у вигляді вотуму довіри складові уряду, лідерові уряду й програмі уряду. Така модель, коли необхідно одержати вотум довіри, називається "позитивний парламентаризм" і застосовується в Греції, Італії, Польщі, Туреччині та ін.

На одержання такої парламентської підтримки виділяється певний час. Іноді уряд приступає відразу до виконання своїх функцій, але потім протягом певного строку має одержати вотум довіри. В Італії це 10 днів, у Чехії – 80 днів. Якщо протягом цього часу підтримка не отримана, уряд не стає законним органом і йде у відставку.

В інших країнах Європи застосовується принцип так званого негативного парламентаризму. Це означає, що уряд не повинен одержувати вотуму довіри, а діє після формування доти, доки не буде пред'явлений вотум недовіри. Вважається, що уряду довіряють доти, доки спеціально не проголосують про недовіру. Така система існує в Данії, Нідерландах, Норвегії. Там уряд відразу приступає до виконання своїх функцій після затвердження главою держави (монархом). За такої ситуації можливе й існування уряду меншості. Він буде діяти доти, доки більшість не вирішить його змістити.

Найчастіше уряд формується в такий спосіб. Пропонується кандидатура на посаду глави уряду, і якщо ця кандидатура підтримується членами парламенту, то глава уряду пропонує список членів свого уряду. Зазвичай цей список затверджується цілком або взагалі не затверджується, а вважається, що це право прем'єр-міністра.

У деяких країнах є практика, коли всі члени уряди обираються парламентом. Прикладом такого роду є Швейцарія. Правда, там уряд (федеральна рада) складається всього з 7 осіб. Всі ці 7 осіб обираються на спільному засіданні обох палат Федеральних зборів.

Слід зазначити, що ці процедурні розбіжності й варіанти в порядку формування уряду в парламентарних республіках і монархіях, звичайно, мають юридичне значення, але не визначають ні склад, ні програму, ні напрям діяльності уряду, оскільки головна роль у формуванні уряду в цих країнах належить політичним партіям, виборчим блокам, об'єднанням, які мають парламентську більшість. Тому, як правило, якщо партії домовляються, то питання про склад уряду вирішується заздалегідь, і всі процедури матимуть формальний характер.

Досить своєрідна специфіка є в країнах, де діє змішана форма правління. У Франції, наприклад, за Конституцією 1958 p., прем'єр-міністр, а за поданням прем'єр-міністра – члени уряди призначаються президентом. До 1986 p., оскільки був збіг парламентської більшості й партійної належності глав держави, якихось колізій не виникало. Скажемо, президент Ш. де Голль очолював партію Об'єднання на підтримку республіки, що мала більшість у парламенті, тому де Голль призначав потрібну йому особу прем'єр-міністром. Те саме було за президентів Жискара д'Естена й Жоржа Помпіду. Однак у березні 1986 р. склалася ситуація, коли президент Міттеран, соціаліст, зіштовхнувся з парламентською більшістю, що його не підтримувала. У цих умовах він був змушений призначати не ту особу, яка підходила йому за політичними та іншими умовами, а ту, яка користувалося підтримкою парламенту. І, хоча вибір нового президента став обмежений, він все-таки впливав на призначення прем'єр-міністра й деяких міністрів шляхом відхилення певних кандидатур (на пости міністрів закордонних справ і оборони). У будь-якому разі він був змушений ніби миритися з фігурою прем'єр-міністра.

У президентських республіках глава держави сам є головним носієм виконавчої (урядової) влади. У президентських республіках президент призначає й звільняє членів кабінету або уряду. У США формально діє формула, за якою призначення членів кабінету відбувається за порадою та згодою сенату. Однак випадки відмови сенату в затвердженні запропонованих президентом кандидатур трапляються дуже рідко – лише тоді, коли проти запропонованого президентом кандидата є якийсь негативний матеріал, про який президент не знав. Тоді президент сам, як правило, не наполягає і знімає кандидатуру. Якщо жодних обґрунтованих заперечень не наводиться, то призначення затверджуються майже формально. Подібним чином призначається уряд у більшості латиноамериканських країн: Чилі, Уругваї та ін. У більшості країн, що розвиваються, право призначення й звільнення членів уряду також належить главі держави, що одночасно є главою уряду (Кенія, Малаві, Заїр та ін.).

У деяких країнах до осіб, які претендують на посаду членів уряду, ставляться спеціальні вимоги. Наприклад, у Великобританії формально немає закону, що зобов'язував би міністра бути членом парламенту. На практиці членом уряду може бути тільки депутат нижньої палати парламенту – палати громад. Це пов'язане з багатовіковою традицією, і при цьому посилаються на ту обставину, що міністри несуть відповідальність перед парламентом, зобов'язані відповідати на питання членів парламенту й пояснювати свої дії. Вважається, що для цього вони повинні бути членами парламенту.

У деяких країнах міністри можуть бути, але не зобов'язані бути депутатами. Тобто наявність депутатського мандата не перешкоджає зайняттю міністерського поста (Іспанія, Фінляндія та ін.).

У Конституції Японії записано, що більшість міністрів повинні бути членами парламенту (ст. 68).

У певних країнах, навпаки, є заборона на парламентську діяльність для міністрів. Відповідно до французької Конституції діяльність членів уряду несумісна з будь-якою діяльністю професійного представництва загальнонаціонального характеру (ст. 23). Тобто французький міністр не може бути депутатом, і, якщо його призначають на посаду міністра, він повинен скласти свій депутатський мандат.

Інколи взагалі обмежується будь-яка інша діяльність для членів уряду. Основний закон ФРН передбачає, що глава держави (а також федеральний канцлер або федеральний міністр) не можуть обіймати інші оплачувані посади й навіть входити до складу наглядової ради підприємства без згоди бундестагу.

Деякі конституції містять особливі вимоги до осіб, які претендують на посаду члена уряду. Наприклад, до особливих вимог належить така, щоб міністри сповідували панівну релігію (це властиво ісламським країнам). У деяких конституціях передбачається, що майбутній міністр повинен мати особливі моральні якості й бути уродженцем країни. Такі вимоги записані в законодавстві Фінляндії. У деяких конституціях закріплюється, що міністри повинні мати особливу компетенцію, досвід, утворення тощо.

У деяких країнах під час формування уряду, особливо в країнах з багатонаціональним складом населення, враховуються географічні, етнічні та релігійні фактори. В Індії, за багаторічною традицією, у раді міністрів повинні бути представлені різні штати країни й релігійні громади, щоб уряд не був моно-етнічним і не представляв одну релігію. Вихідці з великих штатів обов'язково очолюють кілька важливих міністерств. Завжди, наприклад, представлені в уряді штати Уттар-Прадеш, Західна Бенгалія та ін. У Лівані, де уживаються майже два десятки релігійних громад, ще в 1943 р. був прийнятий спеціальний закон – Національний пакт, відповідно до якого розподіляються всі вищі посади в державі. За цим законом прем'єр-міністром країни може бути тільки мусульманин-суніт.

Щось подібне має місце в Канаді, де є дві основні мовні групи (англійська й французька). Тому в Канаді не може бути такого уряду, де б були представлені тільки англомовні громадяни країни. Обов'язково буде представлено кілька франко-фонів (осіб французького походження). Більше того, у Канаді простежується досить цікава ситуація: останнім часом прем'єр-міністр, реальний лідер країни, як правило є франко-канадцем. До речі, у Канаді також піклуються про те, щоб в уряді були представлені канадці ірландського й шотландського походження та представники кількох великих міст країни, тобто щоб не було представництва якоїсь однієї групи громадян (наприклад, англосаксів протестантського віросповідання). Там завжди є представники кількох етнічних груп і релігій. 8.3. Внутрішня структура уряду

На питання про те, хто входить до складу уряду, найпростіше відповісти однозначно: до складу уряду входять міністри. Інакше кажучи, уряд складається з міністрів. Однак до складу уряду, крім глави уряду й міністрів, які зазвичай очолюють міністерства або урядові департаменти, входять такі посадові особи, як державні міністри, міністри без портфеля, статс-секретарі, іноді – молодші міністри й парламентські секретарі. Термінологія досить різноманітна. Прийнято вважати, що головною фігурою в уряді (природно, крім прем'єра) є міністр. Міністр – це "основна складова" уряду.

У деяких країнах посада "державного міністра" вважається більш значною, ніж просто міністра. Це ніби особливо важливий міністр (Франція й Португалія). В інших країнах визначення "державний" вважається таким, що ніби применшує цю посаду. У Великобританії словосполучення "державний міністр" на практиці означає посаду заступника міністра. Так, у Великобританії є міністр оборони і може бути три, чотири, п'ять державних міністрів оборони. Ці особи фактично є заступниками міністра. У Японії всі члени уряду називаються державними міністрами.

Як правило, одна особа (один міністр) очолює міністерство. Хоча є такі рідкі випадки, коли на чолі міністерства стоять відразу два або більше міністри (такою своєрідністю вирізняється Фінляндія). Набагато частіші варіанти, коли є міністр, але поряд з міністром призначається державний міністр або статс-секретар, що або є заступником міністра, або відає певною ділянкою роботи. Іноді є міністри або статс-секретарі при президентові або прем'єр-міністрі. Взагалі це помічники глави держави або прем'єр-міністра, але для того, щоб у них був високий державний ранг, щоб їх приймали відповідно до цього рангу інші державні службовці й під час поїздок за кордон, щоб вони могли одержувати більшу платню, їм присвоюються такі звання.

Парламентський секретар входить до складу уряду Великобританії. Так називають державного чиновника, що підтримує контакти і зв'язки з парламентом. Уже в назві позначається, чим повинен займатися цей член уряду.

"Міністри без портфеля" – це посадові особи, які можуть займатися різними видами діяльності. Так, це може бути особа, що виконує доручення глави уряду. Деякі "міністри без портфеля" займаються координаційною діяльністю і є іноді віце-прем'єрами, курирують кілька міністерств. Іноді така посада маскує основне заняття цієї посадової особи. Наприклад, уряд не бажає оголошувати коло обов'язків цього міністра, призначає його "міністром без портфеля", а цей міністр може займатися керівництвом, наприклад, атомною промисловістю або справами озброєння.

У деяких країнах передбачена посада заступника прем'єр-міністра, а в деяких заступників немає. Там прем'єр-міністр – це єдиновладна фігура. Конституція ФРН передбачає, що канцлер може мати заступника, але на практиці заступником стає міністр закордонних справ. Він уважається другим за значенням міністром.

У певних країнах у конституції суворо лімітовано кількість і види міністерств і міністрів. Перевищити цей ліміт не можна. Наприклад, США й Швейцарія передбачають певну кількість таких структурних одиниць. У США 12 міністерств (департаментів). Останнє було створено в 1977 р. – Міністерство енергетики. Спочатку при утворенні США їх було всього три (державні департаменти, тобто міністерство закордонних справ, міністерство оборони й міністерство фінансів).

У деяких країнах немає переліку міністерств і міністрів, і кожний уряд може утворювати різні міністерства. Звичайно, певний основний блок залишається, але можливі варіанти.

Перелік основних міністерств у більшості випадків не наводиться в конституції, а міститься в спеціальних законах, або іноді навіть в актах глави держави.

Уряд може впливати на чисельність свого складу, оскільки крім членів уряду й основних міністрів прем'єр може призначати державних міністрів або статс-секретарів, які будуть виконувати міністерські обов'язки. Наприклад, у Японії прем'єр-міністр може особисто призначити до 20 державних міністрів.

У деяких країнах установлюється мінімальна кількість членів уряду, у деяких – максимальна, у деяких – і та, і інша. Наприклад, в Ірландії закріплено, що до складу уряду можуть входити від 7 до 16 міністрів.

У більшості країн уживаються звичні для всіх найменування: міністр, прем'єр-міністр або глава ради міністрів, але в деяких, там, де в пошані традиції й звичаї, використовуються стародавні найменування. Наприклад, окремі члени уряду Великобританії мають назви такі ж, як і 200 або 300 років тому.

Ми читаємо в газеті "міністр фінансів Великобританії", але офіційно ця посада йменується канцлер казначейства. Лорд-канцлер – це глава верхньої палати (палати лордів) і одночасно глава судової влади. Є перший лорд адміралтейства (військово-морський міністр). Є такі найменування, як лорд-хорони-тель печатки, канцлер герцогства Ланкастерського (це міністри без портфеля, які виконують доручення прем'єр-міністра).

Ми говоримо "міністр оборони США", "міністр фінансів США", "міністр праці США", але всі міністри США йменують-ся насправді секретарями, а міністерства – департаментами. Єдина неперекладна посада – державний секретар. Держсекретар США, за європейським стандартом, – це міністр закордонних справ.

В абсолютних і дуалістичних монархіях і президентських республіках фактичним главою уряду й главою виконавчої влади є глава держави (монарх або президент).

У парламентарних і змішаних республіках і парламентарних монархіях завжди є посада глави уряду. Глава уряду в різних країнах називається по-різному.

Найпопулярніше найменування – прем'єр-міністр (французький термін), або перший міністр. Англійці вживають слово prime minister – перший міністр. Спочатку це справді був старший (перший) міністр (наприклад, при королівському уряді), що допомагав монархові здійснювати владу в країні.

Поступово, з відтісненням абсолютної влади, з переходом до інших відносин, фігура прем'єр-міністра стала зовсім особливою. Ця фігура стала відігравати лідируючу роль.

Крім того, є такі назви, як голова ради міністрів (Італія), голова уряду (Іспанія й Чехія). У деяких країнах главу уряду називають міністр-голова. У німецьких землях (суб'єктах федерації) посада, яку ми називаємо прем'єр-міністр, називається міністр-президент.

Уживаються також національні назви. Наприклад, у Німеччині й Австрії глава уряду називається "федеральний канцлер" або просто "канцлер". В Ірландії, хоча там усі говорять англійською мовою, збережені ірландські назви деяких посад і органів. Там за традицією парламент іменується "доїв", а прем'єр-міністр – "тишок".

За парламентарної форми правління роль і значення глави уряду дуже великі. Формально будучи главою виконавчої влади, на практиці глава уряду виконує всі повноваження глави держави. Принаймні він визначає основну внутрішню й зовнішню політику держави та реалізує її на практиці.

Місце й роль глави уряду дуже часто закріплюється також у конституції. Наприклад, Основний закон ФРН передбачає, що федеральний канцлер установлює основні напрями політики й несе за це відповідальність (ст. 65). В Італії прем'єр-міністр повинен керувати політикою уряду й також нести за неї відповідальність (ст. 95 Конституції). Повноваження глави держави за цих форм правління дуже великі. Часто глава уряду очолює якусь партію й, відповідно, одночасно є лідером правлячої партії. Важливі політичні рішення глава уряду приймає, як правило, одноосібно або після консультації з главами інших галузей влади. Природно, що повноваження глави уряду, коли він спирається на урядову більшість, набагато ширші, ніж тоді, коли він керує коаліційним урядом. Існування в рамках коаліції завжди менш зручне: доводиться ділити свої повноваження й погоджувати свої дії з лідерами інших партій і політичних течій.

У більшості країн глава уряду підбирає членів уряду, складає їхній список. З його подання вони затверджуються на своїх посадах. За бажанням і за велінням глави уряду члени уряду можуть бути відправлені у відставку. Хоча формально члени уряду призначаються й зміщуються главою держави, ми знаємо, що глава держави за парламентарних республік або монархій виконує лише офіційні функції, формально підписуючи проекти указів, що йому надаються, які реально складає глава уряду.

Як правило, якщо припиняються повноваження глави уряду, то це означає припинення повноважень і всього уряду. Повноваження й реальна влада прем'єр-міністрів у парламентських республіках (ФРН, Італія), парламентської монархії (Великобританія) дуже великі. Прем'єр-міністри видають і підписують урядові укази, реально здійснюють більшість повноважень, які формально належать главі держави, включаючи право дострокового розпуску парламенту. Практика, що склалася, зводиться до того, що прем'єр-міністр реально керує і внутрішнім життям держави, і зовнішніми проблемами. Хоча, природно, є посади міністрів внутрішніх справ, закордонних справ і т. ін.

Обсяг повноважень ряду глав урядів настільки великий, що в деяких випадках закордонні вчені йменують таких прем'єр-міністрів "некоронованими монархами". Найсильніша фігура прем'єр-міністра, мабуть, у Великобританії. Там він призначає, переміщає, відкликає членів уряду одноосібно й керує їхньою діяльністю. Він повністю формує весь уряд – і кабінет, і вузький склад кабінету, визначає порядок роботи й формулює остаточні рішення свого уряду. Засідання кабінету є закритими, члени кабінету не мають права розголошувати ті відомості, які їм стали відомі. Думка навіть більшості членів кабінету не обов'язкова для прем'єр-міністра. Якщо член уряду не згодний з думкою прем'єра, у нього є тільки один спосіб висловити незгоду: піти у відставку.

Глави уряду в монархіях і республіках, де існують парламентарні форми, за обсягом своїх повноважень і фактичним становищем мало відрізняються від таких "сильних" президентів, як президенти США або Франції. До дуже впливових і сильних глав урядів можна також віднести прем'єр-міністрів Японії, Австрії (канцлер), Канади, Австралії, Португалії та інших країн.

Слід також зазначити, що останнім часом спостерігається таке явище: при главі уряду створюється особливий апарат, що відає справами глави держави. Керівник цього апарату часто має ранг міністра. У Великобританії важливим органом є особистий секретаріат прем'єр-міністра. Є так само спеціальний секретаріат кабінету. У Франції при прем'єр-міністрові є цивільний і військовий кабінети. Це спеціальні структури всередині уряду. У Німеччині є відомство федерального канцлера, яке очолює державний чиновник у ранзі міністра. Це відомство розробляє рекомендації для уряду та для його глави, готує проекти законів і урядових постанов. Є аналогічні структури й в інших країнах. Наприклад, в Іспанії є спеціальний закон, що передбачає створення допоміжних органів для уряду. Це державний секретаріат з відносин із парламентом, секретаріат із законодавства, генеральний секретаріат і т. ін.

У президентських республіках, в абсолютних і дуалістичних монархіях засідання уряду проводяться на розсуд глави держави, що одночасно керує урядом. Зазвичай такі засідання проводяться регулярно, але розрізняються офіційні (формальні) й робочі засідання. На офіційних засіданнях, які проводяться, скажімо, один раз на тиждень, в основному вирішуються заздалегідь підготовлені справи. Робочі засідання проводяться в міру необхідності.

Формою роботи є не стільки колегіальне вироблення рішення, скільки збори членів кабінету з метою допомоги главі держави (главі уряду) прийняти важливе рішення, яке він потім формулює. У таких засіданнях беруть участь, крім членів кабінету, офіційних міністрів і секретарів департаментів, також помічники глави держави й важливих державних службовців. Рішення завжди приймається главою держави або главою виконавчої влади, тому важливий не ранг учасників, а якість прийнятого рішення.

У парламентарних республіках і монархіях більша колегіальність у роботі. Але ступінь колегіальності завжди вищий, коли існує коаліційний уряд і в засіданнях беруть участь представники кількох партій. Якщо уряд однопартійний, то колегіальності, звичайно, менше, оскільки лідер партії бере на себе тягар відповідальності за рішення й одноосібно "править" на засіданнях уряду.

Як правило, у більшості країн чергові засідання уряду проводяться один раз на тиждень. Порядок денний і порядок розгляду питань визначаються главою уряду. Питання доповідаються окремими міністрами, які відповідають за доручені їм галузі. Якщо питання стосується декількох міністерств, то доповідає йому призначений главою держави міністр або інша особа, що координувала підготовчу роботу.

Якщо питання добре підготовлене, заздалегідь погоджені всі позиції, то відбуваються формальне обговорення й швидке ухвалення рішення. З особливо складних питань, щодо яких не було досягнуто попередньої згоди, можуть виникнути дискусії й суперечки. Остаточне рішення в таких випадках приймає прем'єр-міністр – глава уряду. На засіданнях урядів ведуться протоколи, цим займається відповідальна посадова особа – спеціальний чиновник, наприклад, генеральний секретар уряду (у Франції), секретар кабінету (Великобританія) та ін. Всі протоколи засідань уважаються секретними й ніколи не публікуються.

Як вже зазначалось, остаточне рішення в більшості країн (як у президентській, так і в парламентській республіці) приймає глава уряду і, як правило, воно не голосується. Питання на голосування глава уряду може поставити лише тоді, коли сам сумнівається в тому або іншому варіанті рішення і йому потрібно з'ясувати думку членів уряду.

Процедури засідань можуть розрізнятися за ступенем важливості залежно від присутності тих або інших посадових осіб. У Франції, якщо на засіданні уряду присутній президент, це буде рада міністрів. А якщо президент відсутній, а його очолює прем'єр-міністр, то засідання називається радою кабінету, тобто ранг зборів нижчий.

В інших країнах є аналогічні засідання. Наприклад, у Норвегії уряд засідає два рази на тиждень у формі кабінету (під головуванням глави уряду) і один раз у формі державної ради, тобто ранг вищий (під головуванням короля).

У парламентарних державах засідання уряду відбуваються досить часто. Вони можуть проводитися один раз на тиждень (Великобританія, Індія, Іспанія), два рази на тиждень (Японія, Ірландія), іноді – три рази на тиждень.

Точно так само, як основні питання, що виносяться на розгляд парламенту, вирішуються до сесії, так і в більшості випадків найважливіші питання вирішуються не на офіційних засіданнях уряду, а до них. У певних країнах у рамках уряду організовуються й спеціальні, вужчі за складом, органи.

Такі спеціальні (внутрішні) урядові органи найчастіше називаються так само, як органи парламенту: комісії й комітети. Система комітетів уряду є в різних країнах. Такі комітети створюються як постійні або тимчасові, спеціалізовані або універсальні.

Найбільш розроблена система комітетів кабінету працює у Великобританії. Спочатку допоміжні органи поступово трансформувалися в самостійні державні органи з досить серйозною компетенцією й правом виносити рішення. Рішення цих комітетів мають майже ту саму силу, що й рішення кабінету в повному складі.

Найстаріший комітет уряду Великобританії був утворений у 1904 р. – це комітет оборони й заморської політики. Ключові комітети очолює, як правило, сам глава уряду, запрошуючи туди міністрів або інших посадових осіб на свій розсуд. Діяльність цих комітетів не афішується. Крім названого комітету у Великобританії є інші, але їх існування тримається майже в таємниці, тому їхні назви навіть не наводяться. У літературі пишуть, наприклад, що в кабінеті Тетчер було 4 постійних комітети, у тому числі з оборони й зовнішньої політики. Назви трьох інших не вказуються.

У ФРН при федеральному уряді існує більше 10 постійних комітетів. Вони можуть називатися по-різному, наприклад, федеральний комітет безпеки. До речі, цей федеральний комітет безпеки, що працює на правах комітету уряду, відповідно до його регламенту наділений правом остаточного вирішення питань з кола проблем, належних до його відання. Якщо цим питанням не займається інший державний орган, цей комітет приймає остаточне рішення.

У Франції при урядові діє комітет внутрішньої безпеки. Такого роду органи існують і всередині інших урядів. У певних випадках можуть створюватися надзвичайні комітети, що займаються екстраординарними проблемами. Наприклад, під час збройного конфлікту між Аргентиною і Великобританією в складі уряду був створений військовий кабінет, що включав прем'єр-міністра, міністра оборони, голову Консервативної партії (яка тоді мала більшість у парламенті), міністра закордонних справ, начальника штабу оборони й лідера палати громад. Цей військовий комітет вирішував усі важливі питання, пов'язані з веденням воєнних дій.

Система комітетів досить поширена, і можна зазначити тільки те, що в кожній країні є своя специфіка. В одній країні ці комітети займаються питаннями оборони й внутрішньої безпеки, в іншій країні це можуть бути інші питання. Наприклад, в Індії в рамках уряду існує Комітет з політичних питань, усередині якого обговорюються питання внутрішньої стратегії уряду. Приблизно тим самим займається Комітет пріоритетів і політики всередині канадського уряду (його очолює прем'єр-міністр). Зазначається, що, незважаючи на те, що у ФРН комітетів досить багато, вони є ніби малими кабінетами міністрів, й іноді так і йменуються – не комітетами, а кабінетами: економічним, соціальним, фінансовим тощо. Відповідно до традиції найважливіший комітет усередині уряду ФРН називається Федеральною радою з питань безпеки.