5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в осуществлении местного самоуправления

ФЗ от 6 октября 2003 г. в развитие положений Конституции РФ выделяет две формы общественного самоуправления жителей: непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в таком осуществлении (гл. 5). Непосредственно население осуществляет местное самоуправление посредством проведения сходов, выборов, референдумов, голосований по вопросам местного значения. Формами участия населения в осуществлении местного самоуправления являются собрания, конференции жителей, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы граждан, правотворческие инициативы граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления.

Критерием разграничения указанных форм общественного самоуправления жителей является юридическая сила решения, принятого по результатам проведения того или иного мероприятия. Для непосредственного осуществления населением местного самоуправления характерна обязательность принятого решения. Так, решение, принятое на местном референдуме, подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Аналогична юридическая сила результатов муниципальных выборов, сходов граждан, голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления. Следовательно, указанные формы являются формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Решения собраний, конференций, территориального общественного самоуправления, результаты публичных слушаний, правотворческие инициативы граждан подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления, однако носят для органов власти рекомендательный характер. Следовательно, они являются формами участия населения в осуществлении местного самоуправления. Необходимо сказать, что в определенных случаях и результаты голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований также имеют рекомендательный характер.

Местный референдум. Местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения (ст. 22 Ф3 от 6 октября 2003 г.). Статья 2 Ф3 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» понимает под местным референдумом форму прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решения, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Принципы проведения референдума аналогичны принципам участия в выборах.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, установленные ст. 14–16 ФЗ от 6 октября 2003 г.; федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Федерации. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т. е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Муниципальные выборы. Выборы – форма непосредственной демократии, прямого волеизъявления граждан, принятия ими публичных кадровых решений. В Конституции РФ выборы характеризуются как высшее непосредственное выражение власти народа, форма осуществления местного самоуправления (ч. 2, 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130).

Муниципальные выборы – способ обязательного и регулярного воспроизводства муниципальной власти путем свободного и добровольного избрания гражданами в статусе избирателей своих депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Сход граждан. Сход – форма непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, заменяющая представительный орган муниципального образования. В том муниципальном образовании, где созывается сход граждан, отсутствует представительный орган. Можно выделить следующие характерные черты сходов граждан. Во-первых, сходы не проводятся в городских округах и муниципальных районах. Во-вторых, сходы проводятся в таких поселениях, где численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет более 100 человек. В-третьих, сходы проводятся для решения вопросов местного значения. Указанное обстоятельство отличает сходы от собраний, конференций, которые проводятся для осуществления инициатив жителей в вопросах местного значения. В-четвертых, сходы осуществляют полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа.

Собрания и конференции жителей. Под собранием (конференцией) понимается форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, представляющая собой присутствие населения муниципального образования в специально отведенном или приспособленном месте для коллективного обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. По своей сути собрания и конференции идентичны. Разница между ними лишь в том, что конференции – это собрания делегатов от жителей. Если в собрании вправе участвовать все жители соответствующей территории, то для проведения конференции указанные жители избирают из своей среды делегатов.

Собрания и конференции, проводимые для осуществления территориального общественного самоуправления, проводятся в особом правовом режиме. Порядок их назначения и проведения определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление жителей. Территориальное общественное самоуправление (далее также – ТОС) является, пожалуй, самой распространенной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления. Право граждан на ТОС закреплено в ст. 27 ФЗ от 6 октября 2003 г.

Под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

ТОС, входя в систему местного самоуправления, не является формой осуществления муниципальной власти. Участники ТОС не решают вопросы местного значения, а осуществляют собственные инициативы по этим вопросам. Кроме того, ТОС осуществляется не на всей территории муниципального образования, а лишь на ее части. ТОС не может осуществляться в масштабах муниципального района, а лишь на части поселения, городского округа, внутригородского муниципального образования в городах федерального значения.

Публичные слушания. Публичные слушания являются новой формой участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 28 Ф3 от 6 октября 2003 г.). Целью проведения публичных слушаний является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Публичные слушания проводятся с обязательным участием жителей муниципального образования. Проводятся они представительным органом муниципального образования либо главой муниципального образования. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Опрос граждан. Это относительно новый институт непосредственной демократии, предусмотренный для местного самоуправления Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 г. Опрос проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами его представительного органа. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Правотворческие инициативы граждан. Под правотворческой инициативой граждан понимается возможность населения муниципального образования, обладающего избирательным правом, вносить на рассмотрение органов или должностных лиц местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии с Ф3 от 6 октября 2003 г.

Обращения граждан в органы местного самоуправления. Право граждан на индивидуальные и коллективные обращения установлено Конституцией РФ, оно может быть реализовано и на уровне местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 г., должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращения граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.

Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальной власти.