Глава 1 Сущность, предмет и значение общего надзора как одной из отраслей прокурорского надзора

Надзор прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов является одним из главных гарантов обеспечения законности в Республике Беларусь.

В соответствии со ст. 125 Конституции Республики Беларусь надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров¹.

Первое из направлений прокурорского надзора, указанных в ст.2 Закона “О прокуратуре Республики Беларусь”, получило название общего надзора прокуратуры.

Важнейшей отраслью прокурорского надзора является общий надзор прокуратуры. Название этой отрасли надзора “общий” подчеркивает ее отличие от специальных отраслей прокурорского надзора (надзор за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия, надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы и  т. д.). В сфере общего надзора находится исполнение законов многочисленными органами управления, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Общий надзор прокуратуры осуществляется по двум основным направлениям:

• надзор за точным соответствием актов и действий органов государственного управления, предприятий, учреждений, их должностных лиц, общественных организаций Конституции, законам, декретам, указам Президента, постановлениям Совета Министров Республики Беларусь;

• надзор за соблюдением законов и нормативных актов всеми гражданами².

Из всех направлений деятельности органов прокуратуры надзор за законностью в государственном управлении (общий надзор) является наиболее сложным по своим задачам, количеству поднадзорных государственных и общественных организаций, объему и характеру надзорных полномочий прокурора.

Одним из обязательных условий эффективного прокурорского надзора является четкое определение его основных понятий. Особенно важное значение это имеет для общего надзора прокуратуры. Это объясняется тем, что общий надзор прокуратуры регламентируется только Законом “О прокуратуре”, соответствующие нормы которого недостаточно полно раскрывают основные понятия общенадзорной деятельности прокуратуры. В результате возникает необходимость однозначного толкования таких понятий, как общий надзор, предмет общего надзора, пределы общего надзора, компетенция, средства и методы общего надзора. Представляется также необходимым провести разграничение между общим надзором прокуратуры и государственным контролем.

Прежде всего необходимо уточнить понятие “общий надзор прокуратуры”. Как известно, данная отрасль прокурорского надзора регламентируется главой 1 раздела III Закона Республики Беларусь “О прокуратуре”, которая называется “Надзор за исполнением законов органами власти и управления, предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор)”.

Из термина “общий надзор” не вытекает с достаточной ясностью, что следует считать общим и к чему относится это определение. Как утверждает В. К. Коробейников : “ Поэтому возникает возможность двоякого толкования. Во-первых, термин “общий” можно рассматривать применительно к другим отраслям прокурорского надзора, которые в таком случае рассматриваются как специализированные отрасли прокурорского надзора… Во- вторых, значительно больше оснований, на наш взгляд, имеется для рассмотрения термина “общий” применительно к характеристике предмета этой отрасли прокурорского надзора, хотя и в этом случае термин “общий” не раскрывает с достаточной точностью его содержание”¹.

Обычно в литературе, посвященной общему надзору прокуратуры, эта отрасль прокурорского надзора характеризуется как деятельность прокуратуры по надзору за законностью правовых актов, издаваемых министерствами, ведомствами, местными исполнительными и распоря-дительными органами, кооперативными и иными обществен-ными организациями, а также за законностью действий должностных лиц и граждан.

Однако такое определение является не совсем точным. Поскольку лицо, производящее дознание или предварительное следствие, тоже является должностным лицом, но надзор за его деятельностью осуществляется не в общенадзорном порядке, а в порядке надзора за выполнением законов органами дознания и предварительного следствия.

Среди определений понятия общего надзора своей конкретностью отличается определение, данное В. Г. Мелкумовым :

“Общий надзор прокуратуры – это отрасль прокурорского надзора, направленная на выявление и устранение нарушений законов в актах и деятельности министерств, ведомств и подчиненных им учреждений и предприятий, местных исполнительных и распорядительных органов, кооперативных и иных общественных организаций, должностных лиц, а также в деятельности граждан во всех случаях, когда прокурорский надзор не направлен на выявление и устранение нарушений законов в актах и действиях органов государственного управления по проведению дознания предварительного следствия и содержанию граждан в местах лишения свободы²”.

Наука прокурорского надзора применительно к общему надзору оперирует понятиями: сферы надзора, его пределы и правовые средства, стадии, объекты и предмет.

Правильное понимание предмета общего надзора позволяет отграничить эту отрасль прокурорского надзора от других отраслей, четко определить пределы надзора, уточнить компетенцию прокурора при его осуществлении.

Статья 21 Закона “О прокуратуре” определяет, что предметом общего надзора прокуратуры является точное и единообразное исполнение законов всеми физическими и юридическими лицами.

Прокуратура не вмешивается в оперативно-производственную деятельность предприятий, учреждений и организаций. Проверки исполнения законов проводятся на основании сообщений и других имеющихся данных о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Исходя из этого в предмет общего надзора прокуратуры входят: выявление нарушений закона и обстоятельств, способствующих совершению правонарушений, пресечение правонарушений, восстановление законности, привлечение правонарушителей к ответственности, принятие мер к предупреждению нарушений законности.

Необходимо отметить, что выявление и устранение обстоятельств, способствующих совершению правонарушений, являются важнейшими элементами предмета общего надзора¹.

Большое значение имеет правильное определение пределов общего надзора, т. е. круга органов и организаций, законность деятельности которых поднадзорна прокурору, и актов, соответствие которых закону охватывается прокурорским надзором².

Тем не менее, понятие “пределы” имеет неоднозначный смысл, в связи с чем с большим или меньшим основанием применяется в теории и практике надзора в различных аспектах¹.

С. Г. Березовская употребляет термин “круг ведения общего надзора”².

В. К. Звирбуль в это понятие включает также пределы возможного вмешательства в хозяйственную, оперативную и воспитательную деятельность поднадзорных органов, т. е. расширяет пределы общего надзора прокуратуры до возможности вмешательства в конкретную деятельность³. Представляется, что такое определение пределов общего надзора является неправомерным, поскольку оно уже затрагивает сферу государственного контроля.

С пределами общего надзора тесно связано другое понятие – компетенция общего надзора. Нередко это понятие используется в однозначном с пределами общего надзора смысле, что является не совсем правильным. Под компетенцией следует понимать совокупность установленных законом прав и обязанностей прокурора, реализуемых им в процессе общего надзора⁴.

Компетенцию прокурора характеризуют два аспекта его общенадзорной деятельности. Во-первых, она определяет права и обязанности прокурора в использовании им средств прокурорского надзора. Осуществляя надзор, прокурор имеет право применять только средства, определенные компетенцией общего надзора. В компетенцию прокурора входит, например, право провести проверку исполнения законов на месте или получить объяснение от должностных лиц, допустивших правонарушение, требовать проведения ревизий в подконтрольных им предприятиях, учреждениях, организациях. В то же время прокурор, осуществляя общий надзор, не имеет права сам проводить ревизию на предприятии или в организации, поскольку эти средства в соответствии со ст. 22 Закона “О прокуратуре” не входят в его компетенцию.

Во-вторых компетенция прокурора состоит в определении его прав и обязанностей применительно к занимаемому прокурором должностному положению в системе органов прокуратуры. В этом аспекте различается компетенция осуществляющих общий надзор прокуроров: района, области, приравненных к ним прокуроров, прокурора республики, компетенция помощника прокурора, прокурора отдела общего надзора прокуратуры¹.

Определенное теоретическое и практическое значение имеет вопрос о разграничении компетенции по общему надзору между различными звеньями и видами прокуратур. Во-первых, подлежит конкретному определению соотношение деятельности территориальных, транспортных и военных прокуратур. Во-вторых, подлежит четкому определению возможность надзора за исполнением законов находящимися на данной административной территории предприятиями, организациями, учреждениями вышестоящего подчинения. Транспортные, территориальные и военные прокуратуры делят сферы своего внимания в зависимости от подчиненности организаций².

Необходимо отметить, что большое теоретическое и практическое значение имеет точное определение таких важнейших понятий, как формы общего надзора, средства общего надзора и методы общего надзора, поскольку от их правильного толкования и применения во многом зависит эффективность общенадзорной деятельности прокуратуры.

Формы общего надзора прокуратуры имеют специфическое содержание, отличающее их от форм других отраслей прокурорского надзора. Содержанием общего надзора является деятельность прокурора по выявлению и устранению правонарушений. Эта деятельность выражается в определенной форме. Общенадзорная деятельность прокуратуры выражается в двух формах: ими является надзор за законностью издаваемых актов и надзор за точным исполнением законов. Сущность общего надзора, т. е. выявление и устранение правонарушений, во всех случаях, выражается в одной из этих двух форм. Очень часто эти две формы общего надзора неразрывно связаны и взаимно дополняют друг друга¹.

Общий надзор, осуществляемый в любой из этих форм заключается в применении прокурором предоставленных ему правовых средств. Под правовыми средствами общего надзора понимаются определенные законом полномочия, реализуемые прокурором в процессе выполнения возложенных на него обязанностей по осуществлению общего надзора². Средства общего надзора перечислены в ст. 22 Закона “О прокуратуре Республики Беларусь”.

В юридической литературе существуют различные подходы к толкованию и определению термина методы общего надзора.

П. Д. Альбицкий  использует понятие методы общего надзора или методы работы по общему надзору³. Некоторые авторы вообще отказываются от понятия методы общего надзора и вместо этого понятия употребляют иное – правовые средства выявления нарушений законов⁴ или формы выявления нарушений законности⁵.

В. Г. Мелкумов  употребляет понятие методы выявления нарушений законов, которые, по его мнению, охватывают совокупность способов и приемов, применяемых органами прокуратуры в процессе общенадзорной деятельности в целях выявления нарушений закона и причин, их порождающих.

При разрешении вопроса о методах выявления нарушений законов в процессе общенадзорной деятельности прокуратуры следует исходить из того, что вся эта деятельность складывается из двух взаимосвязанных сторон:

а) из мероприятий, направленных на выявление нарушений законов, причин и условий, порождающих эти нарушения или способствующих их совершению;

б) из мероприятий, направленных на устранение выявленных нарушений законов, а также причин и условий, способствующих их совершению¹.

В целях избежания практических ошибок очень важно произвести разграничения между такими основополагающими понятиями, как средства общего надзора прокуратуры и методы общего надзора прокуратуры. Под методами общего надзора следует понимать совокупность приемов или способов применения средств общего надзора². Принципиальное различие средств и методов общего надзора состоит в том, что средства общего надзора строго регламентированы законом. Надзор за соблюдением законности прокурор может осуществлять только средствами, которые ему предоставлены законом. Методы же общего надзора законом не предусмотрены и не могут быть регламентированы. Они вырабатываются теорией и практикой общего надзора, применяются в зависимости от многообразных конкретных обстоятельств.

Каждое средство общего надзора может быть применено с учетом и использованием многих методов. Особенно характерно разнообразие методов применения такого общенадзорного средства, как проверка исполнения законов. Немало методов может быть применено прокурором и при получении объяснений от должностных лиц по поводу допущенного правонарушения. Такие приемы получения объяснений, как определенная последо-вательность в постановке вопросов, форма получения объяснений, выбор места получения объяснений, не могут быть по своему содержанию и правовой природе отождествлены с самим получением объяснений как предусмотренным законом общенадзорным средством выявления правонарушений.

С понятием методы общего надзора тесно связано такое важное понятие в теории общего надзора, как методика общего надзора. Под методикой общего надзора обычно понимается совокупность средств и методов, применяемых для осуществления надзора за законностью издаваемых актов или исполнением законов.

Разнохарактерность издаваемых актов, многообразие законов и специфических условий их исполнения требуют применения специфических комплексов средств и методов по выявлению и устранению допускаемых при этом правонарушений или методики надзора.

Наряду с особенностями в каждом из таких комплексов имеются общие правила их применения. В связи с этим можно различать два самостоятельных вида методики – общую и частную методику общего надзора.

Под общей методикой следует понимать комплекс научно разработанных и испробованных на практике наиболее общих приемов и методов, характеризующих порядок применения средств общего надзора, реализуемых при осуществлении надзора за соблюдением любых законов¹.

Общая методика находит свое выражение в процессе общенадзорной деятельности прокуратуры, который можно подразделить на три стадии:

1. установление состояния законности в деятельности государственных органов, организаций, должностных лиц, граждан и выявление фактов нарушений закона, причин и условий, им способствующих;

2. реагирование на выявленные факты нарушений закона, причин и условий, им способствующих;

3. деятельность прокуратуры по предупреждению правонарушений.

Деление общенадзорного процесса на три стадии носит условный характер, поскольку они проявляются в практической реализации во взаимосвязи и взаимообусловленности. Например, в процессе установления состояния законности в деятельности государственного органа возможно и реагирование прокурора на выявленный факт нарушения закона в форме непосредственного разъяснения возможных последствий, однако такое разъяснение не исключает принесение протеста или представления. С другой стороны, занимаясь профилактикой нарушений законности, прокурор одновременно получает возможность выяснить состояние законности в деятельности поднадзорных органов и организаций. Наконец, действия прокурора, связанные с предупреждением правонарушений, как правило, сопутствуют действиям по установлению состояния законности и реагированию на выявленные факты нарушений закона¹.

А. Д. Берензон и В. Г. Мелкумов предлагают другую классификацию стадий общенадзорной деятельности прокуроров:

1. выявление нарушений законов и обстоятельств, им способствующих;

2. анализ полученных сведений;

3. реагирование на выявленные нарушения законов и обстоятельства, им способствующие;

4. проверка результативности актов прокурорского реагирования².

Такое рассмотрение общенадзорной деятельности несколько схематично. Но, тем не менее, предлагаемая А. Д. Берензоном  и В. Г. Мелкумовым  схема достаточно детально и полно раскрывает содержание общего надзора прокуратуры и может быть использована при осуществлении надзора за исполнением различных законов.

Второй вид методики общего надзора – частная методика. Она заключается в совокупности теоретически разработанных и практически опробованных средств и методов осуществления надзора за соблюдением отдельных законов.

Частная методика характеризует в основном приемы и методы применения общенадзорных средств, которые используются для осуществления надзора за исполнением законов. В значительно меньшей мере она относится к надзору за законностью издаваемых актов¹.

Основными задачами общего надзора прокуратуры являются:

• выявление правонарушений;

• устранение выявленных фактов нарушений Закона;

• профилактика правонарушений в сфере государственного управления².

Чем совершеннее прокурорский надзор, тем эффективнее результат общенадзорной деятельности как в процессе устранения уже совершенного правонарушения, так и на стадии его предупреждения.

Например, участвуя в работе местных исполнительных и распорядительных органов, выступая с замечаниями по проекту обсуждаемого решения, прокурор добивается, чтобы не было вынесено незаконное решение. Такое выполнение задач общего надзора прокуратуры гораздо полезнее и эффективнее, чем опротестование уже принятого и, возможно, уже реализованного решения. Точно так же прокурор, которому удается устранить факт незаконного увольнения работника путем разъяснения и указания на незаконность его действий, приносит больше пользы, нежели тот прокурор, который выполнит ту же задачу путем опротестования приказа директора или путем предъявления ему судебного иска для устранения уже состоявшегося незаконного увольнения.

Механизм влияния прокуратуры на процессы предупреждения правонарушений базируется на правовой регламентации деятельности органов государственного управления, на которые законом возлагаются конкретные обязанности по борьбе с правонарушениями, в том числе и методами их предупреждения. В этой связи особенную значимость приобретает прокурорский надзор за выполнением органами управления, объединениями и должностными лицами предписаний закона о предупреждении правонарушений, об обеспечении законности в соответствующих сферах правовых отношений, в подведомственных системах¹.

Общий надзор прокуратуры имеет свои характерные черты, отличающие его от других отраслей прокурорского надзора. Во-первых, общий надзор нередко является предварительной проверкой соответствия закону того или иного акта, действия или правонарушения, во-вторых, общий надзор охватывает проверку законности действий всех, а не отдельных органов управления, должностных лиц и граждан².

В целях более полного выявления сущности общего надзора прокуратуры целесообразно провести разграничение между общим надзором прокуратуры и государственным контролем. Важность этого вопроса обусловлена особым назначением этих правоохранительных институтов в механизме государственной власти.

Практически каждый работник прокуратуры в своей служебной деятельности сталкивается с необходимостью четкого разграничения понятий контроль и надзор. Наиболее остро проблема разграничения надзора и контроля проявилась в общенадзорной деятельности прокуратуры, особенно в социально-экономической и экологической сферах, где наряду с законами соответствующие отношения регулируются множеством подзаконных актов, ведомственных нормативных инструкций, нередко противоречащих друг другу³.

Надзор прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов существенно отличается от контрольно-надзорных функций государственных инспекций, комитета государственного контроля, контрольных органов профсоюзов и т. д., призванных осуществлять контроль за исполнением специальных правил и требований, установленных законами и подзаконными правилами.

Для прокуратуры законность является не только обязательным, но и единственным критерием оценки правовых актов и действий (бездействий) государственных и общественных организаций, должностных лиц и граждан. Деятельность прокуроров всегда направлена на обеспечение точного и единообразного соблюдения, исполнения и применения законов и носит исключительно правовой характер. Нарушение закона – это необходимое и единственное основание вмешательства прокуратуры в отношения, регулируемые законом. Что же касается контрольно-ревизионных органов, то они контролируют исполнение не только законов в собственном смысле этого слова, но и соответствующих им подзаконных актов в пределах их компетенции. Проводимые им в связи с этим проверки касаются, как правило, всей деятельности подконтрольных им организаций, а сама эта деятельность оценивается не только с точки зрения ее законности, но и с точки зрения правильности и целесообразности проводимых мероприятий¹.

Выявляя нарушения законов, прокуратура сама ничего не решает, а лишь принимает меры к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности нарушителей, в то время как контрольно-надзорные органы вправе непосредственно применять наказание к правонарушителям. Вместе с тем прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов распространяется и на конкретную контрольно-ревизионную деятельность органов государственного управления и общественных организаций при оценке ими законности актов государственных, общественных организаций, должностных лиц и граждан. Таким образом, для устранения выявленных нарушений и наказания виновных органы государственного контроля наделены административными полномочиями, каковых нет у прокуратуры.

Осуществляя общенадзорную деятельность, прокуратура не проверяет деятельность и акты соответствующих органов государственного управления с точки зрения практической целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные объединения и граждане не допускали нарушений закона¹.

Пределы общего надзора прокуратуры определяются не только его предметом, но и основаниями для прокурорского вмешательства. Прокурорские проверки, в отличие от проверок контролирующих органов, проводятся, во-первых, на основании информации о фактах нарушения закона, прав и свобод граждан, во-вторых, в случаях, когда такие факты требуют принятия мер именно прокурором².

В отличие от прокуратуры органы госконтроля входят в общую систему органов государственного управления (исполнительной власти), в то время как в соответствии со ст. 1 Закона “О прокуратуре Республики Беларусь” прокуратура в Республике Беларусь самостоятельный орган, осуществляющий от имени государства надзор за исполнением законов.

Таким образом, в основу разграничения общего надзора прокуратуры и государственного контроля могут быть положены следующие критерии:

• основная задача, для разрешения которой созданы органы прокуратуры и государственного контроля;

• характер полномочий органов прокуратуры и государственного управления;

• положение, занимаемое каждым из этих органов в системе органов государства.

Прокуратура не наделена административными полномочиями. Вместе с тем прокуратура комплексно подходит к устранению нарушений закона, прав и свобод граждан, причин нарушений и способствующих им условий, ставит эти вопросы как перед органом, нарушившим закон, так и перед его вышестоящим звеном либо непосредственно перед судом, требует от органов государственного управления принятия мер по обеспечению законности и правопорядка в масштабах всей подведомственной им территории, предъявляет иски в суды о восстановлении нарушенных прав, о возмещении ущерба, наконец, возбуждает и осуществляет уголовное преследование, что свидетельствует об универсальности прокурорских полномочий, позволяющей прокуратуре выполнять функцию сдерживания разделенных ветвей власти от превышения своей компетенции, т. е. быть важнейшим элементом системы “сдержек и противовесов” в механизме разделения властей.

Объем общего надзора прокуратуры ограничивается конкретной деятельностью органов государственного управления – изданием актов управления, совершением действий по выполнению законов и иных нормативных актов. Надзор за точным соответствием закону осуществляется как в отношении индивидуальных, так и нормативных актов управления¹.

Надзор за законностью актов и действий Совета Министров Республики Беларусь прокуратура не осуществляет. В соответствии со ст. 116 Конституции это прерогатива Конституционного суда Республики Беларусь.

Отсутствие у прокурора административно-властных полномочий отнюдь не означает, что прокурорско-надзорная деятельность вообще лишена властности. Государство наделило прокуратуру, являющуюся неотъемлемой частью государственного аппарата, определенным объемом власти для осуществления надзора за законностью в стране. Иными словами, прокурорско-надзорная власть – это реализуемая воля государства, направленная на соблюдение законности. Власть особая, специфическая: с одной стороны, она является реализуемой волей государства, что сообщает ей общие признаки государственной власти; с другой стороны, ее цель – точное и единообразное соблюдение законности, а способы реализации без вмешательства в административно-хозяйственную деятельность делают эту власть особой.

Будучи единой прокурорско-надзорная власть имеет различные формы выражения в каждом из видов прокурорской деятельности. Властные полномочия прокурора в сфере общего надзора отличны от его полномочий по надзору за соблюдением законности в других отраслях прокурорского надзора.

Прокурор всегда выступает от имени государства, поэтому его требование – это требование представителя власти. Обладая общими признаками власти, прокурорская власть имеет и ряд специфических черт:

• осуществление прокурорско-надзорной власти от имени государства;

• независимость прокурорско-надзорной власти (ни один орган в государстве, кроме парламента и Президента, не может изменить характер и объем полномочий прокуратуры);

• обусловленность применения прокурорско-надзорной власти правонарушением;

• многообразие правовых средств реализации прокурорско-надзорной власти;

• единоличный характер власти прокурора;

• зависимость прокурорско-надзорной власти от степени социальной опасности правонарушений;

• реализация прокурорско-надзорной власти без административного вмешательства в оперативную деятельность соответствующего государственного или общественного органа¹.