1.3 Досвід зарубіжних країн щодо реалізації гендерної політики та політики соціального захисту інвалідів та ветеранів війни та праці на державному, регіональному та місцевому рівні

Ґендерна політика - утвердження партнерства статей у визначенні і реалізації політичних цілей, завдань і методів їх досягнення в діяльності політичних структур - держави, політичних партій, суспільно-політичних об'єднань.

Ґендерний підхід у науці є принципово новим, який передбачає зміну ціннісних орієнтацій людини та перегляд багатьох традиційних уявлень про світ. Ґендерні дослідження розвиваються в різних напрямах, тому є міждисциплінарними. Основою методології ґендерних досліджень є не просто біологічні та фізичні відмінності між чоловіками і жінками, а культурне й соціальне значення, яке суспільство надає цим відмінностям. Використання ґендерного підходу уможливлює переосмислення культури, соціуму, місця в ньому людини, оскільки її права та можливості не повинні залежати від статі.

Аналіз праць із ґендерної проблематики (понад 1500 наукових джерел), зокрема дотичних до державного управління, дає підстави стверджувати, що означена проблема на сьогодні всебічно не досліджена. Як результат аналізу сучасного стану ґендерних досліджень визначено основні напрями, а саме: громадсько-політичний, економічний, історичний, культурний, освітній, правовий, соціальний, теоретико-методологічний. Натомість менш дослідженими є державно-управлінський, муніципальний, зарубіжний, інформаційний напрями. Загалом, можна констатувати обмаль комплексних наукових досліджень із ґендерної тематики. Водночас значна увага вчених зосереджена на дослідженні становища та статусу жінки. Вважаємо, що на сучасному етапі розвитку суспільства необхідно використовувати ґендерний підхід - аналізувати та досліджувати становище як жінок, так і чоловіків. Проблеми ґендерної політики на реґіональному та місцевому рівнях залишаються поза увагою науковців. На сьогодні практично відсутні комплексні вітчизняні наукові роботи, в яких висвітлювались би проблеми ґендерного паритету в органах державної влади та місцевого самоврядування, механізми формування та реалізації ґендерної політики. Доцільно зауважити, що вивчення зарубіжного ґендерного досвіду є недостатнім та потребує ґрунтовного порівняльного аналізу, зокрема питання динаміки ґендерної політики, подолання негативних ґендерних стереотипів, запровадження спеціальних та вдосконалення існуючих механізмів у процесі реалізації ґендерної політики.

На сьогодні науковці сформували різні ґендерні теорії: статусна (Дж. Бергер), соціально-рольова (Е. Іглі), андрогінного менеджменту (А. Серджент), ґендерного відбору лідерів (Дж. Ноумен, С. Суттон) та концепції: ґендерного потоку (Б. Гутек), "природної" взаємодоповнюваності статей (Т. Парсонс, Р. Бейлс), інформаційного опрацювання (Д. Гамільтон), токенізму, людського розвитку, комплексного підходу до становлення ґендерної рівності, паритетної демократії, рівності результату та інші. Проведені дослідження дають підстави стверджувати, що для більшості означених теорій і концепцій вихідним положенням є розрізнення понять "стать" та "ґендер", де останнє вважають складним соціокультурним конструктом, що відображає відмінності в ролях, поведінці, ментальних та емоційних характеристиках між чоловічим і жіночим началом, тобто як соціальну роль людини в усіх сферах життєдіяльності. Натомість анатомо-біологічні особливості людини (статі) впливають на "ґендер", розкриваючи взаємозв'язок між ними, утверджуючи, що людина у своєму розвитку прямує від "статі" до "ґендеру".

Аналіз вітчизняних джерел, присвячених ґендерній проблематиці в органах публічної влади, засвідчує деякі відмінності понять, тлумачень та використання ґендерної термінології у державному управлінні. Вивченню сутності поняття "державна ґендерна політика" присвятили свої наукові розвідки Н. Грицяк, К. Левченко, Т. Мельник, М. Попов. Ґрунтуючись на проаналізованих визначеннях цього терміну та узагальнюючи набутий досвід, запропоновано вдосконалити поняття "ґендерна політика", розглядаючи її як цілеспрямований вплив суб'єктів (владних інституцій, політичних партій, громадських організацій тощо) на вирішення суспільних ґендерних проблем. Для ефективної її реалізації потрібно передусім чітко визначити ґендерні цілі, які, вважаємо, повинні відповідати таким вимогам: бути об'єктивно зумовленими, соціально мотивованими, науково обґрунтованими, ресурсно забезпеченими та системно організованими.

На сучасному етапі політика щодо забезпечення ґендерного паритету виокремлена в окремий напрям діяльності держави, що зумовлено важливістю та масштабністю ґендерних проблем. Ґендерна політика реалізується через механізми, що традиційно тлумачаться як конкретні засоби, які використовуються державою та спільнотою для утвердження ґендерних принципів у різних сферах життєдіяльності. Віддаючи належне результатам проведених наукових досліджень та поглядів Т. Мельник і М. Попова, зокрема стосовно механізмів, запропоновано авторське визначення поняття "механізми формування та реалізації ґендерної політики" як сукупність елементів інституційної системи, яка за допомогою інших механізмів (правових, кадрових, фінансово-економічних, науково-інформаційних) забезпечує процес формування та реалізації певних заходів щодо зміни її стану на виконання визначених завдань.

Механізми формування та реалізації ґендерної політики утворюють систему, елементами якої є загальні та спеціальні механізми, які здебільшого використовуються комплексно. Загальні механізми застосовуються у всіх галузях та сферах, а спеціальні - властиві для певного напряму, рівня, об'єкту. Серед загальних механізмів пропонуємо виокремити: інформаційно-науковий - формування засобів наукового та інформаційного моніторингу їх функціонування; правовий - регламентація процесу формування та реалізації ґендерної політики; інституційний - реорганізація діючих і формування нових інституцій; кадровий - формування професійного персоналу; фінансово-економічний - забезпечення фінансування формування та реалізації ґендерної політики.

Систему нормативно-правового забезпечення у сфері реалізації ґендерної політики України становлять:

• конституційне регулювання ґендерних правовідносин (легітимація найважливіших ґендерно-паритетних принципів і прав громадян);

• ґендерно-правове регулювання (базується на нормах загальних і спеціальних законів, кодексів, постанов уряду, указів і розпоряджень Президента України та інших нормативно-правових актах);

• міжнародно-правове регулювання (співробітництво конвенційного типу, міжпарламентське співробітництво, взаємодія виконавчих структур, інформаційно-наукова співпраця, взаємодія недержавних організацій).

Основою правового механізму реалізації ґендерної політики є ст. 23, 24, 36, 38, 51 Конституції України (1996 р.), Закон України "Про забезпечення рівних прав і можливостей жінок і чоловіків" від 08.09.2005 р. за № 2866-IV, Указ Президента України "Про вдосконалення роботи центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків" від 26.07.2005 р. за № 1135/2005, Розпорядження Кабінету Міністрів України "Про схвалення Концепції.

Загалом закони України не містять дискримінаційних норм і обмежень, які стосуються участі жінок у політичній чи громадській діяльності. За роки незалежності Україні вдалося сформувати основні засади державної ґендерної політики. У процесі вдосконалення законодавства деякі положення нормативно-правових документів зазнали позитивної ґендерної еволюції. Проте враховуючи неможливість на сучасному етапі запровадити принцип ґендерної паритетності за допомогою механізмів, які діють або ще не відпрацьовані, держава повинна на деякий час взяти на себе здійснення певного протекціонізму щодо забезпечення ґендерної рівності тієї соціальної статі, яка перебуває у дискримінаційному становищі.

Правові джерела є основою легітимної діяльності суб'єктів реалізації ґендерної політики загальної компетенції (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, обласні та районні державні адміністрації) та спеціальної (Міністерство у справах сім'ї, молоді та спорту України, управління у справах сім'ї, молоді та спорту облдержадміністрацій, відділи у справах сім'ї, молоді та спорту райдержадміністрацій). Вважаємо, що до переліку цих суб'єктів, визначених у Законі України "Про забезпечення рівних прав і можливостей жінок і чоловіків", необхідно додати Президента України, оскільки йому належить важлива роль у сфері формування та реалізації державної політики загалом та ґендерної зокрема. Президент, здійснюючи свої повноваження, регулює певні питання організації у цій сфері через відповідні укази та законопроекти.

Основні засади ґендерної політики держави визначає Верховна Ради України, структурні органи якої розробляють ґендерне законодавство та здійснюють парламентський контроль за їх виконанням. Із 2005 р. у секретаріатах усіх комітетів парламенту визначені працівники, до повноважень яких належить вирішення ґендерних питань.

На загальнодержавному рівні Кабінет Міністрів України реалізує надані повноваження з означеної проблематики через відділ ґендерної політики Департаменту сімейної, ґендерної політики та демографічного розвитку Міністерства України у справах сім'ї, молоді та спорту. Однак цей відділ, як і зазначене міністерство, підлягав неодноразовим реформуванням, втрачаючи та оновлюючи ґендерне спрямування діяльності, що негативно позначилося на їх функціонуванні.

На реґіональному рівні ґендерні питання координує один із заступників голови обласної державної адміністрації, який очолює координаційну раду з ґендерних питань. Такі консультативно-дорадчі органи створено у більшості реґіонів України, проте діяльність їх здебільшого є декларативною, що вказує на слабкість взаємозв'язків владних інституцій та громадських організацій. Певні позитивні зміни, пов'язані зі створенням Ґендерного ресурсного центру (з 2005 р.) при Управліннях у справах сім'ї та молоді облдержадміністрацій. Найнижчою ланкою у системі органів виконавчої влади є районні державні адміністрації, у структурі яких діють відділи у справах сім'ї, молоді та спорту.

Ґендерний аналіз механізму кадрового забезпечення владних інституцій є важливим у процесі інтеграції України до системи європейської та міжнародної демократії. За ґендерними показниками у парламенті Україна посідає 152 місце у світі, пропускаючи перед собою не тільки держави з давніми демократичними традиціями, а також Білорусію, Росію, Угорщину, Польщу та навіть Мозамбік, Намібію, Уганду. Дотепер у керівництві Верховної Ради України не було жодної жінки, проте у парламенті п'ятого скликання дві найбільші політичні фракції та три комітети очолювались ними.

Зарубіжні тенденції ґендерної політики, напрацьовано рекомендації щодо вдосконалення загальних та впровадження спеціальних механізмів на основі узагальнення і систематизації вітчизняного та зарубіжного досвіду.

Реалізація ґендерної політики зарубіжних держав базується на дотриманні таких принципів: паритетності прав жінок і чоловіків у всіх сферах суспільного життя (зокрема збалансованості їх участі у прийнятті рішень); охорони материнства, батьківства та дитинства; рівноправності в оплаті праці; однакового ставлення у трудових відносинах; поєднання професійних і сімейних обов'язків, окремі з яких в Україні потребують легітимації у відповідних нормативно-правових документах.

Прихід жінок до влади у зарубіжних країнах відбувається переважно у двох типах держав: стабільних демократичних країнах з інертними традиціями політичного життя (скандинавські країни, Німеччина) або країнах у недавньому минулому з жорстким авторитарним режимом (Латинська Америка), що пояснюється процесами демократизації виборчих процесів. У світовому масштабі найбільше представництво жінок прослідковується у парламентах країн Скандинавії - 40,8 %, Південної і Північної Америки - 21,7 %, Європи - 17,4 %, Африки - 16,6 %, Азії - 16,4 % та арабських країн - 9,3 %. Упродовж останніх років спостерігаються тенденції щодо зайняття жінками найвищих керівних посад у сфері управління державами (Індія, Ірландія, Латвія, Ліберія, Фінляндія, Філіппіни, Чилі, Швейцарія, Німеччина), а також призначення їх на "чоловічі" посади, зокрема посади міністрів оборони (Аргентина, Чилі, Латвія, Франція, Чехія).

У пострадянських країнах ситуація щодо реалізації принципу рівноправності є майже однакова, де ґендерна рівність здебільшого лише декларується. Винятком є лише прибалтійські країни, особливо Литва, що є прикладом подолання негативних ґендерних стереотипів і упередженого ставлення до цієї проблеми. Заслуговує уваги рейтинг Республіки Білорусь, яка за показником представництва жінок у парламенті (29,8 %) посідає 52 місце серед інших країн світу, а також перевищує аналогічні показники всіх країн СНД: Республіки Молдови (22 %), Азербайджану (10,5 %), Грузії - (9,4 %), Казахстану (9 %), Російської Федерації (8 %), України (8 %).

Механізм правового забезпечення формування та реалізації ґендерної політики у зарубіжних країнах істотно відрізняється, у більшості з яких прийнято один спеціальний закон, який регулює рівні права та можливості у багатьох галузях (Швеція, Данія, Норвегія, Ісландія, Фінляндія), натомість у США ці питання регулюються окремими законами.

Інституційний механізм формування та реалізації зарубіжної ґендерної політики здійснюють різні відповідні державні та громадські ґендерні структури. Прикладом функціонуючих президентських структур є Рада з рівності (Норвегія), Національна рада з питань жінок, сім'ї та ґендерного розвитку (Киргизька Республіка); парламентських - комітети (Бельгія, Португалія), комісії (Іспанія, Словенія), парламентські делегації, групи, асоціації (Естонія, Литва, Франція), Ґендерна рада при голові парламенту (Грузія); омбудсменських - інституції Уповноваженого з ґендерних питань (Боснія і Герцеговина, Литва, Німеччина, Норвегія, Фінляндія, Швеція).

Іншою розповсюдженою тенденцією щодо реалізації ґендерної політики є практична діяльність інституцій виконавчої влади: міністерств, комітетів (Данія, Ісландія, Канада, Норвегія, Португалія, Словенія, Франція); відділів, служб, бюро у міністерствах (Бельгія, Ісландія, Норвегія, Франція); міжміністерських структур (Канада, Угорщина, Фінляндія); посад радників, координаторів у міністерствах (Канада, Киргизька Республіка, Норвегія, Словенія, Швеція, Японія); рад рівного статусу, рад міністрів, комітетів державних секретарів, агентств, комісій, ресурсних центрів (Грузія, Ісландія, Канада, Норвегія, Португалія, Республіка Білорусь Фінляндія, Швеція, Японія). Часто для вирішення ґендерних питань із підготовки проектів необхідних документів, аналізу інформації, розроблення рекомендацій формують тимчасові комітети, комісії або робочі групи при урядах.

У системі місцевих органів створюють спеціальні відділи, департаменти, консультативні центри, місцеві комітети чи місцеві спостережні комітети з питань ґендерної рівності, вводять у штат експертів з питань рівності.

Узагальнюючи набутий досвід, усі згадані вище держави можна диференціювати на маскулінні (арабські та мусульманські країни, Великобританія, Італія, Японія) та фемінні (Швеція, Норвегія, Данія, Фінляндія, Нідерланди, Португалія, Франція). Україна, ймовірно за ґендерними показниками, перебуває на перехідному етапі, для якого властиве поєднання маскулінних і фемінних рис із інтенсифікацією останніх, але перевагою на сьогодні перших.

Створення розвиненої інституційно-правової системи із врахуванням ґендерних підходів зумовлять реформування більшості інституцій та утворення нових, ухвалення змін до Конституції та нормативно-правових документів, що сприятиме посиленню конкуренції ідей та покращенню якості управління, оскільки наявність різних пропозицій потребуватиме професійнішого обґрунтування рішень. Зміни у компетенції державних органів щодо ґендерного наповнення визначатимуть подальші напрями розвитку ґендерної політики. Доведено, що ефективність механізмів формування і реалізації ґендерної політики залежить від стану взаємодії суб'єктів, які її здійснюють, а тому постійними елементами механізмів повинні стати вивчення означеної проблематики, проведення попередньої оцінки, моніторинг та оцінка за його результатами, а також зворотний зв'язок, який є причинно-наслідковим чинником змін. Для реалізації механізму ґендерної політики потрібно визначити відповідні вимоги, серед яких, зокрема, прозорий і чіткий розподіл відповідальності та компетенції його суб'єктів.

Запропоновано модель взаємодії громадських організацій та владних інституцій відповідних адміністративно-територіальних рівнів і компетенцій. Відповідно у кожному комітеті Верховної Ради України необхідно визначити по одному народному депутату, який би займався ґендерною проблематикою. Опираючись на результати проведених досліджень, вважаємо за доцільне створення окремого Державного комітету з рівних прав і можливостей та розширення компетенції відповідних органів влади у сфері ґендерної політики шляхом введення у штат керівників радників із ґендерних питань, або наділення належною компетенцію одного з їх заступників. Окрім пропонованої інституційної структури на загальнодержавному рівні, необхідно створити Моніторинговий ґендерний центр (із представництвами на відповідних адміністративно-територіальних рівнях) - координатора дій та ресурсів, обміну досвідом, надання консультативної підтримки, проведення системного ґендерного аналізу, співпраці з різними інституціями тощо. Формування дієвого інституційного механізму на центральному рівні сприятиме підвищенню ефективності діяльності функціонування громадських ґендерних організацій на реґіональному та місцевому рівнях, їх співпраці з владними інституціями.

Прямі директиви в європейському законодавстві відсутні, проте ухвалені міжнародні ґендерні нормативно-правові документи заохочують держав-учасниць робити відповідні кроки на виконання зазначених норм і стандартів. Серед спеціальних механізмів пропонується впроваджувати ґендерне квотування, ґендерну освіту, моніторинг ґендерних показників та вдосконалювати ґендерно-статистичну звітність. Окремі з вказаних спеціальних механізмів мають свої переваги та недоліки, наприклад ґендерне квотування, яке попри все знайшло своє практичне застосування у формуванні організаційної структури більшості парламентів світу. Легітимація ґендерного квотування реалізується через правовий механізм, а саме через конституційні положення, виборче законодавство, окремий закон про рівноправність (рівний статус), статути політичних партій. Вважаємо за доцільне запровадити виборчі квоти шляхом внесення змін до Закону України "Про політичні партії", де передбачити відповідну процедуру. Ґендерно-статистична звітність є своєрідним інструментом оцінки досягнутого прогресу, виявлення недоліків і напрацювання стратегій, спрямованих на покращення формування та реалізацію ґендерної політики загалом.

Рекомендації щодо шляхів удосконалення механізмів формування та реалізації ґендерної політики, зокрема:

• конкретизувати відповідно до міжнародних документів, ратифікованих Україною, принципи формування та реалізації ґендерної політики, а також показники ґендерного представництва державних службовців усіх категорій посад за адміністративно-територіальними рівнями;

• оприлюднювати щорічно Національну доповідь із питань реалізації ґендерної політики;

• забезпечити проведення ґендерної експертизи проектів нормативно-правових актів;

• удосконалити ґендерно-статистичну звітність;

• посилити громадський контроль за виконанням державних і міжнародних зобов'язань у ґендерній сфері;

• удосконалити загальні та запровадити спеціальні механізми забезпечення ґендерної політики;

• активізувати наукові пошуки ефективних шляхів вирішення ґендерних проблем та напрацювання методичних рекомендацій (через створення центру моніторингу та його реґіональних представництв);

• посилити вплив ЗМІ на формування суспільної ґендерної свідомості тощо.

Впровадження рекомендацій, напрацьованих у результаті проведеного дослідження щодо вдосконалення механізмів формування та реалізації ґендерної політики, сприятиме цілеспрямованому переходу у науково-практичній діяльності від технократичної до гуманістичної концепції.