§ 2. Укрепление государственной службы и становление местного самоуправления в императорской россии

В период с середины XVII в. до начала XVIII в. на смену сословно-представительной монархии приходит абсолютная. Сословный строй приобретает черты замкнутости, консерватизма. Схема государственного управления и органов власти этого периода (царствование Петра I), государственного аппарата, во многом определяющая состав и структуру государственных служащих, приведена на рис. 3.

Рис. 3. Органы государственной власти и управления Российской империи (1725 г.)

Коллегии4

Мануфактур-

Иностранная

Военная

Адмиралтейская

Главный магистрат

Вотчинная

Коммерц-

Берг-

Камер-

Штатс-

Ревизион-

Юстиц-

Обер-прокурор

Синод5

Губернатор6

Губернская канцелярия

Воевода

Провинциальная канцелярия

Воевода

Уездная канцелярия

¹ Кабинет его императорского величества – государственное учреждение Российской империи (1704-1727, 1741-1917). Первоначально – личная канцелярия Петра I.

² Ведал делами по политическим преступлениям (1695-1729). Его наследники – Тайная розыскных дел канцелярии (1731-1762), затем – Тайная экспедиция при Сенате (1762-1801).

³ Правительствующий Сенат – высший государственный орган, подчиненный императору (1711-1917).

⁴ Учреждены Петром I в 1717-1721.

⁵ Святейший Правительствующий Синод – коллегия по делам православной церкви (1721-1917).

⁶ Начало губернской реформы – 1708 г.

В результате реформаторской деятельности царя Петра I в России была проведена серьезная рационализация системы государственного управления и государственной службы:

1. В первой четверти XVIII в. при Петре I (годы правления – 1682–1725) были ликвидированы сословно-представительные органы и установилась абсолютная монархия.

2. Петр I отделил персону государя от государства и создал полноценную государственную службу, правовой основой которой стала «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных от 24 января 1722». От этой даты обычно и отсчитывают начало государственной службы в России.

3. К началу XIX в. «Табель» приобрела вид, представленный на рис. 4. Состояла она из 14 рангов (классов, классных чинов, 1-й – высший) по трем видам: военные (армейские и морские), штатские и придворные. 1-й класс был исключительным (за всю историю им были пожалованы лишь 11 человек). Чины 11-й и 13-й существовали лишь номинально (в 1811 и 1834 гг. были упразднены). Так что реально лестница состояла из 11 классов.

Предусматривались «Табелью» еще и высшие почетные звания: статс-секретарь его Величества, член Государственного Совета, сенатор, почетный опекун.

Форма обращения к чиновнику – «титулование» также подчинялась табельной иерархии (см. рис. 4).

4. В конце 1708 г. Петр I разделил Россию на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернаторами, назначаемыми царем (им же была поручена новая деятельность – полицейская). Губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы, воеводы. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям.

5. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и Академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой.

6. Высшим учреждением петровской администрации стал правительствующий Сенат, сменивший прежнюю Боярскую Думу.

Рис. 4. Табель о рангах, введенная Петром I в 1722 г.

	Гражданские чины	Соответствующие чины			Форма обращения к имеющему чин
		Военные	Морские	Придворные
1	Канцлер	Генерал-Фельдмаршал	Генарал-Адмирал	----	Ваше высокопревосходительство
2	Действительный Тайный Советник	Генерал от Кавалерии, Инфантерии и Артиллерии	Адмирал	Обер-Камергер, Обер-Гоф-маршал, Обер-Шталмейстер, Обер-Егермейстер, Обер-Гофмейстер, Обер-Шенк, Обер-Церемониймейстер, Обер-Форшнегдер
3	Тайный Советник	Генерал-Лейтенант	Вице-Адмирал	----	Ваше превосходительство
4	Действительный Статский Советник, Обер-прокурор, Герольдмейстер	Генерал-Майор	Контр-Адмирал	----
5	Статский Советник	----	----	Церемониймейстер	Ваше высокородие
6	Коллежский Советник, Военный Советник	Полковник	Капитан 1-го ранга	----	Ваше высокоблагородие
7	Надворный Советник	Подполковник	Капитан 2-го ранга	----
8	Коллежский Асессор	Капитан и Ротмистр	----	----
9	Титулярный Советник	Штабс-Капитан и Штабс-Ротмистр	Лейтенант	----	Ваше благородие
10	Коллежский Секретарь	Поручик	Мичман	----
11	Корабельный Секретарь		----	----
12	Губернский Секретарь	Подпоручик и Корнет	----	----
13	Провинциальный Секретарь, Сенатский Регистратор, Синодский Регистратор, Кабинетский Регистратор	----	----	----
14	Коллежский Регистратор	----	----	----

Внетабельное чиновничество

7. После окончания Северной войны Россия стала могучей державой, с которой стали считаться на международной арене.

Учитывая это, Сенат в 1721 г. провозгласил Петра I императором, «Великим», «отцом Отечества».

8. Вместо сложной, запутанной и бессистемной структуры приказов Петр I ввел 11 Коллегий и Святейший Синод (также на правах коллегии). Введены они были по шведскому образцу. В отличие от приказов все вопросы государственного управления были четко распределены между коллегиями. Президент коллегии назначался царем.

Установленные «Табелью о рангах» принципы продвижения чиновников в зависимости от личной выслуги и образования заменили старую, средневековую систему чинов, основанную на преимуществах, даваемых происхождением.

Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность.

Отрицательными – его сложность, дороговизна, работа на себя (взятка, коррупция), негибкость.

При преемниках Петра I произошли значительные изменения в кадровой политике правительства по отношению к государственной службе, отход от принципа обязательной государственной службы как повинности дворян.

К числу государственных служащих на этом этапе развития России относились не только административные чиновники, но и вообще все те, кто имел классные чины по «Табели о рангах» и кто получал содержание от государства – учителя, инженеры, профессионалы-художники, библиотекари, врачи и лица других подобных профессий¹.

Одной из специфических особенностей формирования слоя государственных служащих, российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников была дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство.

Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского статуса, делало для дворян государственную службу обязательной повинностью, что устраивало их далеко не всегда.

Екатерина I (годы правления – 1725 – 1727) дала дворянам право на продолжительные отпуска.

Императрица Анна Иоанновна (1730 – 1740 гг.) в Манифесте 1736 г. установила для дворян срок обязательной службы – 25 лет (с отсчетом, начиная с 20-летнего возраста).

Петр III (1761 – 1762 гг.) своим манифестом «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) законодательно отменил обязательную службу дворян. Каждый дворянин теперь волен был сам определять, где, сколько ему служить и служить ли вообще. Дворяне теперь практически не несли обязанностей перед государством, но при этом сохраняли за собой сословные привилегии. В манифесте, однако, была закреплена учебная повинность для дворянских детей, что было направлено на повышение образовательного уровня будущих государственных служащих.

Коррекция законодательства о государственном управлении и государственной службе была продолжена во второй половине XVIII в. Екатериной II (1762-1796 гг.) и Павлом I (1796-1801 гг.). Венцом «золотого века» российского служилого дворянства, кульминацией законодательного закрепления его привилегированного положения стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (так называемая «Жалованая грамота»), изданная императрицей Екатериной II в апреле 1785 г. Она подтверждала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государствах. Грамота подтверждала все права дворянства на наследственные или приобретаемые имения, разрешала дворянам «иметь фабрики и заводы по деревням», устанавливала политические права дворянства на выражение сословных интересов через местное самоуправление, губернские и уездные дворянские собрания (упраздненные в 90-х годах Павлом I).

Фактически подводили итоги предшествовавшему законодательству в области организации государственной службы указы Екатерины II (1762 – 1796 гг.) «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г. и Павла I (1796 – 1801 гг.) «О наблюдении при избрании чиновников к должности, старшинства мест и чинов» от 20 апреля 1797 г. Они закрепили возможность производства в чин путем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответствующую должность. При этом, однако, получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность.

При Александре I (1801 – 1825 гг.) в результате ряда глубоких реформ российская система госуправления становится более четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления – министерства заменяют коллегии (1802 г.). В России создается новый Российский совещательный орган при императоре – Государственный Совет (1810 г.) (см. рис. 5).

Важное значение для развития госслужбы в России имел Указ Александра I (1801 – 1825 гг.) «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (1809 г.). Целевая направленность Указа – поднять образовательный уровень чиновничества, который был весьма низким, повысить профессионализм.

В 1832 г. при Николае I (1825 – 1855 гг.) многочисленные нормативно-правовые акты о службе гражданских чиновников, законодательство о государственной службе были кодифицированы и объединены в «Свод Уставов о службе гражданской», который включал в себя три обстоятельных документа: 1) Свод Устава о службе по определению от Правительства; 2) Свод Устава по выборам; 3) Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях. В 1834 г. было принято «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе»¹. В этих документах определялись порядок прохождения службы, поступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников, регулировались другие вопросы.

Ряд серьезных реформ в сфере государственного управления были осуществлены российскими императорами Александром II (годы царствования 1855-1881), который, освободив крестьян от крепостной зависимости (1861 г.), вошел в историю под именем «царя-освободителя», и Александром III (1881-1894 гг.).

Начатая в 1864 г. при Александре II земская реформа помогла стране выйти из крепостного состояния, подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную державу мира. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения.

Рис. 5. Высшие и центральные органы государственной власти и управления Российской империи в первой половине XIX в.

¹ Собственная его императорского величества канцелярия (конец XVIII в. – 1917) – личная канцелярия русского императора. Имела ряд отделений, в т.ч. III отделение – орган политического надзора и сыска в России (1826-1880).

² Совещательный орган по общегосударственным делам под председательством Царя (1857-1882).

³ Высший судебный орган по осуществлению за деятельностью государственных учреждений и чиновников (первая половина XIX в.).

⁴ Высший совещательный орган Российской империи (1810-1917). Рассматривал внесенные министрами законопроекты до их утверждения царем, сметы и штаты гос. учреждений, жалобы на определения департаментов: 1) законов, 2) военных дел, 3) дел гражданских и духовных, 4) государственной экономии и их министерств.

⁵ Высший законосовещательный орган Российской империи (1802-1906); совещания царя с министрами и др. высшими должностными лицами.

⁶ В 1802 г. состоялось утверждение первых восьми министерств и Государственного казначейства на правах министерства. В 1810-1811 гг. было учреждено Министерство полиции, а Министерство коммерции было упразднено, одновременно состоялось учреждение «главных управлений» - путей сообщения и ревизии государственных счетов («государственного контроля»). В 1837 г. V отделение е.и.в. канцелярии было преобразовано в Министерство государственных имуществ.

При Александре II, были осуществлены также городская (1870 г.), судебная (1864 г.) и ряд других реформ. В результате были учреждены всесословные органы местного самоуправления – земства и городские органы управления. При этом земские и городские органы делились на распорядительные – собрания гласных, городские думы и исполнительные – земские и городские управы. Должностные лица земских и городских управ (председатель и члены управы) не пользовались правами государственных служащих, содержание им выплачивалось по усмотрению собраний или дум соответственно из земских или городских средств. Тем не менее эти нововведения расширяли круг должностных лиц, принимавших непосредственное участие в управлении российским обществом на том или ином уровне. Важное значение в этом отношении имело и создание органов управления крестьянами, отпущенными на волю. В соответствии с положениями 19 февраля 1861 г. крестьянский мир был поставлен в зависимость от руководивших правительственных органов. Крестьяне были объединены в сельские общества, последние – в волости, в которые входили сельские общества с населением от 300 до 2 тыс. чел. Сельское общество выбирало сельский сход и сельского старосту. Волостное управление включало волостной сход, волостного старшину, волостное правление и крестьянский волостной суд. Волостной сход включал выборных от каждых десяти дворов и избирал волостного старшину и волостной суд. Контроль же за деятельностью сельского и волостного управлений осуществлял мировой посредник. Он избирался из местных потомственных дворян, утверждался по представлению губернатора правительством и являлся, с одной стороны, представителем центральной власти, с другой – был связан с местным дворянством. Существенно, что все распоряжения мирового посредника должны были неукоснительно выполняться должностными лицами крестьянского управления¹. Схема органов управления, сложившаяся в России в XIX в. на уровне губерний, уездов и волостей, приводится на рис. 6.

В них была сосредоточена значительная часть должностных лиц, занятых в России решением важных для государства управленческих вопросов на местном уровне.

Рис. 6. Органы местного управления в России в XIX в.

Губерния		Генерал-губернатор
		Канцелярия
		Чиновник для особых поручений
		Губернатор
		Губернское правление
		Вице-губернатор
		Управление государственных имуществ	Казенная палата
Уезд		Нижний земский суд (уезда)
		Капитан-исправник
		Становой пристав
Волость
		Волостное правление
		Волостной голова

Помимо губерний в некоторых районах страны, главным образом на окраинах, продолжали существовать более крупные административные единицы - генерал-губернаторства, включавшие в себя несколько губерний. Связь генерал-губернатора со всеми правительственными и сословными учреждениями осуществлялась через канцелярию генерал-губернаторства. Генерал-губернатору подчинялись губернаторы всех губерний, входивших в генерал-губернаторство. Генерал-губернаторы назначались императором. Генерал-губернаторы имели право: а) непосредственно «в собственные его императорского величества руки» посылать донесения об управлении вверенного им генерал-губернаторства; б) присутствовать в общем собрании Сената или соответствующем его департаменте и ходатайствовать по делам своих губерний, «имея равный с прочими сенаторами голос», в) предоставлять возражение в Сенате в случае несогласия с каким-либо его узаконением; г) учреждать опеку над дворянскими имениями с последующим уведомлением уголовных дел и приостанавливать исполнение судебных приговоров до окончательного решения их Сенатом.

Губернатор являлся высшим административным органом в губернии. Назначались губернаторы властью императора. Губернатор, являясь общим представителем высшей правительственной власти губернии, в то же время был органом министерства внутренних дел. Полномочия губернатора заключались в обнародовании законов, осуществлении надзора за всеми административными учреждениями в губернии и за «скорым отправлением правосудия». Он наблюдал за благонадежностью всех чиновников губернии и принимал меры к охране «верховных прав самодержавия» в губернии. Руководство губерниями губернаторы осуществляли через губернские правления, приказ общественного призрения и многочисленные губернские комиссии (строительную, дорожную, продовольственную и пр.), председателями которых они являлись. Губернаторам было предоставлено право непосредственно доносить императору об исполнении всех распоряжений с уведомлением лишь того «министерства или главного начальства, коим они объявлены».

Губернское правление состояло из общего присутствия и канцелярии. Во главе губернского правления стоял вице-губернатор, который назначался императором по представлению министра внутренних дел, советники правления назначались Сенатом.

В 1837 г. в губерниях были созданы палаты государственных имуществ, занимавшиеся управлением казенными землями, государственными крестьянами, заселявшими их, а также лесными массивами губерний. Во главе палаты стоял управляющий, назначаемый императором. Советники, губернские и уездные, лесничие, асессоры палаты определялись министром государственных имуществ, которому и были подчинены палаты.

Финансовым управлением в губерниях ведала Казенная палата. Она состояла из председателя, советников, губернского казначея, губернского контролера и асессоров. Председатель Казенной палаты назначался и смещался указами императора. Во всех своих действиях Казенная палата подчинялась Сенату и министру финансов. Главные функции Казенной палаты состояли в надзоре за сборами в губернии, в руководстве подведомственными им кассами, в ведении ревизорских дел, в заведовании казенными помещениями для питейных домов, подвалов, винных магазинов и т.д.

Главным административным органом уезда являлся нижний земский суд, который в 1837 г. подвергся некоторой реорганизации и стал называться просто земским судом. Земский суд состоял из избираемых дворянством исправника и старшего непременного заседателя, а также из двух сельских заседателей от поселян ведомства государственных имуществ. Все прочие заседатели земского суда имели в своем непосредственном ведении один из участков или станов, на которые разделялся уезд. Становые приставы назначались губернским правлением из местных дворян.

Кроме земского суда учреждались уездные казначейства «для приема и хранения всех существующих в уезде доходов» и окружные управления государственных имуществ.

Каждый округ государственных имуществ делился на волости, которые составлялись из сельских обществ государственных крестьян. Для управления волостью создавались волостные правления, состоящие из волостного головы, двух заседателей и писаря. В своей деятельности волостные правления подчинялись окружным управлениям государственных имуществ.

Дальнейшее развитие в середине XIX в. получило и законодательство о военной службе. В 1838 г. был принят Устав о службе по военному ведомству, дополненный и расширенный в 1859 г. Как отмечает один из наиболее глубоких исследователей проблем государственного управления и государственной службы, в итоговом виде этот Устав состоял из следующих разделов: 1) о поступлении на службу по военному ведомству и общих обязанностях служащих; 2) о чинах военного ведомства и порядке производства в чины; 3) о переводах, перемещениях и командировках; 4) об увольнении в отпуска, от должностей и от службы; 5) об актах о доказательствах служебного состояния по военному ведомству и семействах; 7) приложения. На основе и в соответствии с этими документами и осуществлялась военная служба в России вплоть до 1917 г.¹

Для совершенствования системы управления в Российском государстве важное значение имела также осуществленная при Александре II судебная реформа, которая ввела новые принципы судопроизводства, не утратившие своего значения и по сей день – гласность, открытость, публичность, независимость судей от администрации, состязательность процесса (прокурор и присяжный поверенный, адвокат). В результате реформы был введен суд присяжных, упрощена структура судов, основным звеном которой стали мировые. Высшей судебной инстанцией был Сенат.

Проведение этих и других реформ вместе с совершенствованием системы центрального управления должны были приспособить старый, крепостнический аппарат к новым, буржуазным отношениям и во многом были направлены на сохранение традиционных самодержавных устоев, укрепление их через институты губернаторства, губернского и уездного государственного управления, городские администрации и градоначальства, как сейчас сказали бы, «вертикали власти».

Это неизбежно вело к росту численности как государственных служащих системы центрального и местного государственного управления, так и чиновников возникших на местах органов сословного и многосословного общественного управления, находившихся под их контролем.

Судьба реформ 60-70-х гг. XIX в. в сфере государственного и общественного управления оказалась трагичной при Александре III, предпринявшем ревизию отцовских реформ, которая охватила административную, судебную, образовательную и другие сферы и тогда же была оценена современниками как «контрреформа». Этот курс проводился под девизом «Все беды от реформ» и был направлен на охрану феодальной государственности, утверждение административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих, русификации управления окраинами. В итоге была сужена социальная база управленцев, подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и, особенно, общественного управления. Законы 80-90-х гг. по вопросам управления, государственной и общественной службы свернули реформаторскую «оттепель» 60-70-х гг., подавили наметившуюся реформаторскую тенденцию, подкрепили законодательно феодальные устои государственного управления, сократили применение выборного начала. На обширных окраинных территориях сохранялись зачастую дореформенные учреждения, колониальные военно-окружное, военно-губернаторское и даже главноначальствующее управление, а также начальствующее управление в уездах.

Изменения в системе управления 80-90-х гг. усилили диспропорции политического и экономического развития, вызвали рост недоверия к власти, обнажили глубину кризиса власти и управления в центре и на местах, стимулировали оппозиционные и революционные, и реакционные настроения¹.

При Николае II (1894 – 1917 гг.) гражданская служба, как справедливо отмечается в научной литературе, получила свое итоговое, «вершинное» для императорской России закрепление в обобщенном законодательстве. В 1896 г. был утвержден Свод Уставов о службе гражданской. Он включал в себя Устав о службе по определению от Правительства; Уставы о пенсиях и единовременных пособиях; Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского; Уставы эриментальных касс гражданского общества. В данных документах, как пишет Г.В. Атаманчук, «еще больший крен был сделан в сторону так называемого гражданского общества, когда чиновник вроде бы должен был оказывать услуги подданным. Служба «опутывалась» канонами становящегося буржуазного способа производства»².

Под влиянием революционных событий 1905 г. 17 октября 1905 г. Император Николай II издал «Манифест об усовершенствовании государственного порядка», которым населению России были «дарованы» гражданские свободы. В 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу (сохранялось лишь требование к соответствующему уровню образования). Однако и Николай II не оправдал надежд на поворот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как его отец, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, объявил бессмысленными мечтами конституционные надежды, стремился укрепить самодержавно-полицейскую систему государственной службы и государственного управления, почти никак существенно не изменив их, несмотря на революцию 1905 г.

В конце XIX – начале XX вв. государственное и общественное управление Российской империи, сложившаяся в ней система государственной и публичной службы представляли собой огромную государственную, сословную, иерархизированную бюрократическую пирамиду с императором на вершине (см. рис. 7).