Глава 1. Правовые основы становления и развития государственной службы в России

1.1. Исторические предпосылки становления

Государственной службы в России

Развитие и реформирование государственной службы в современной России должно опираться на тот опыт, который был накоплен в данной сфере в течение предшествующих периодов развития отечественной государственности. «...Нельзя понимать настоящее и управлять на стратегическом уровне, если мы не ценим, не знаем и не изучаем собственной истории», - пишет Г.В. Атаманчук¹.

Специфические черты государственной службы в России обусловлены всем ходом ее исторического развития, особенностями национальной государственности. Совокупность целого ряда политических, исторических, географических, почвенно-климатических и других факторов, которые оказывали и продолжают оказывать воздействие на эволюцию всей системы государственной власти в России, влияет и на развитие государственной службы. Как отмечает В.Д. Граждан, «потребность общества в гражданских служащих, независимых от внешних политических воздействий, работающих в структуре государства, имеет глубокие исторические корни»².

Создание государственной службы можно связать с созданием прочной государственности и с наличием правовой базы, прежде всего, государственного права. Данный вид права был известен еще с периода Киевской Руси и зафиксирован в таком документе XII в., как «Русская правда». Но в период вотчинного правления великим княжеством Московским происходило смешение государственного права с частным. Фактически до XVII в. не существовало закона, который бы определял строй и права верховной власти, основные права и обязанности граждан. Только в 1649 г. было принято Соборное уложение, устранявшее этот пробел в российском законодательстве.

Уложение 1649 г. по своей полноте и целостности не имело прецедентов в отечественной и европейской юридической практике. Оно состояло из 25 глав, разделенных на 967 статей, и охватывало область государственного, административного, гражданского, уголовного права, регламентируя также порядок судопроизводства. Данный правовой акт закрепил основные черты политического строя и правовой системы России и сохранил юридическую силу на протяжении двух столетий, вплоть до великих реформ второй половины XIX века. Юридическое оформление интересов государства и явилось правовой основой формирования государственной службы. «Образование российского централизованного государства и обеспечение его жизнедеятельности обусловили настоятельную потребность строительства действенной государственной службы. Процесс ее формирования развивался одновременно со строительством государственного аппарата, отражая происходившие в нем изменения».³

Становление государственной службы не могло быть одномоментным актом. В XVI и первой половине XVII вв. еще доминировала практика временных служебных поручений. Но уже с середины XVII в. все более активно формировался институт постоянных служебных должностей в приказах и других государственных учреждениях того времени. В среде «служилых людей» происходили специализация и группировка по отраслям управления, финансы, военное дело, дипломатия, делопроизводство и т.д. Группа «приказных» или «служилых людей» таким образом эволюционировала в направлении будущего чиновничества. Она постепенно превращалась в особый слой, который постоянно занимался государственной службой. Для процесса кадрового обеспечения государственного аппарата в XVII в. было характерно формирование в городах особой «приказной среды», из которой комплектовались штаты административных учреждений. Результатом этого являлось самовоспроизводство приказной группы служилых людей. Как отмечает Н.Ф. Демидова, всего в конце XVII в. в городах Центрального, Северного, Западного и других регионов действовало 302 приказных изб. В местных управленческих учреждениях работало в общей сложности 1918 человек. Общая численность служилых людей центрального и местного аппарата составляла около 5 тыс. человек⁴.

Законодательно существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение было оформлено в первой четверти XVIII в. В это время Россия окончательно вступает в период абсолютной монархии, одним из признаков которой является наличие сильного, разветвленного бюрократического аппарата. Вышедший 24 января 1722 г. закон под названием «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины: и которые, в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старше кто в том классе пожалован был» устанавливал три рода государственной службы - военную, гражданскую и придворную. Профессор Г.В. Атаманчук оценивает «Табель о рангах» как «выдающееся, рубежное событие в нашей истории, как значимый интеллектуальный продукт, придавший службе подлинно государственное значение»⁵.

На основании этого нормативного акта была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы, распределение по четырнадцати классам, старшинство в рамках одного рода служащих. В общей сложности в четырнадцать классов Табели было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельные ряда чинов, в том числе военных -126, государственных (статских) - 94, придворных - 42.

Чиновничество подразделялось на две группы. Первую группу составляли табельные чиновники четырнадцати классов. Вторая группа объединяла государственных служащих, не включенных в список должностей Табели. Эта группа состояла из низших чиновников, не вошедших в сетку четырнадцати классов. Для них вводился институт «канцелярских служителей», как начальная ступень чиновной службы⁶.

Таким образом, именно Табель о рангах впервые сформировала в России единую государственную службу, одновременно закрепив ее за дворянским сословием. По мнению В.В. Ильина, «Табелью о рангах» Петр не только усилил социальный статус дворянства, но и, лишив его герметичности, оздоровил его как страту... С эпохи Петра дворянство стяжает монополию на чинопроизводство, функционально отождествляясь с бюрократией»⁷.

Как отмечает Г.В. Атаманчук, «Сегодня можно до бесконечности спорить... об идеологии и социальном содержании Табели о рангах; главное же заключается в том, что единая государственная служба для такой огромной по территории страны, как Россия, стала условием и фактором ее дальнейшего существования, укрепления и развития»⁸.

Аппарат чиновников увеличивался вместе с территориальным расширением государства и усложнением управления государственной жизнью. В конце XVIII века в административных учреждениях России работало около 20 тыс. чиновников. Создание в соответствии с реформами 1802-1811 гг. одиннадцати министерств, увеличение к этому времени сети губерний с их управленческим аппаратом до 51, сопровождались значительным ростом количества чиновников. В 1903 г. в России чиновничий корпус составлял почти 385 тыс. Вместе с нетабельными «канцелярскими служителями» персонал гражданской службы превышал полмиллиона человек. Характерно, что если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 человек населения, то в 1903 г. это соотношение уже выражалось цифрами: один чиновник приходился на 335 жителей, т.е. в течение XIX в. количество служащих государственных учреждений увеличилось в семь раз⁹. При этом «Бичом центрального управления оказался бюрократизм, взяточничество, казнокрадство, к чему на местном уровне добавлялись сложности, громоздкость, дороговизна»¹⁰.

В процессе становления государственной службы и формирования состава служащих аппарата административных учреждений постепенно вырабатывались принципы подбора и расстановки чиновников. Профессиональная подготовленность всегда была одним из главных требований, предъявлявшихся государственному служащему. Так, в рескрипт Александра I от 6 августа 1809 г. было включено указание руководителям министерств и ведомств, чтобы чиновники административных учреждений являлись «исполнителями сведущими», обладали «твердым отечественным образованием», продвигались по службе «действительными заслугами и отличными познаниями». Среди принципов подбора кадров правительство придавало большое значение их «верности службе», последовательной защите ими интересов государства, полному подчинению государственной дисциплине, но не интересам и дисциплине какой-либо партии или общественной ассоциации. Многочисленные нормативные акты обязывали служащих соблюдать нормы морали, быть образцом высокой нравственности, следовать правилам «добропорядочности», твердо стоять на позициях честности, не поддаваться искушению «сребролюбия» и «мздоимства», воздерживаться от «дурных наклонностей и поступков».¹¹.

Однако из-за самодержавной формы правления возникли и распространились такие «болезни» государственной службы и кадровой политики, как сословность в подборе, расстановке, служебном росте чиновников; отсутствие равного доступа граждан к государственной службе, закрытость выдвижения и назначения на должности, полное лишение органов представительной власти возможности влиять на формирование состава государственных служащих, широкое распространение протекционизма при приеме в административные учреждения, производстве в чины и т.д. Дворянству обеспечивались политические преимущества и другие привилегии, что определяло сословный характер государственной службы. В Петровские времена, как пишет В.Г. Игнатов, «государственная служба приобрела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников была дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство»¹².

Принцип сословного подхода при приеме на государственную службу формально был отменен только в 1906 году, в контексте общей демократизации общественной жизни. Осуществлявшиеся преобразования органов государственной власти и местного самоуправления сказались и на государственной службе. 5 октября 1906 г. Николаем II был издан указ Сенату, согласно которому «российским подданным» предоставлялись, «безразлично от их происхождения», равные права в отношении государственной службы, «с упразднением всех особых преимуществ на занятие некоторых должностей в зависимости от сословного происхождения».

В этот период сформировались новые требования к государственной службе. Так, прием на административные должности связывался с определенным возрастом. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Право поступления на гражданскую службу имели лица, не ограниченные в правах по суду. Преимущественным правом занятия должностей в государственных учреждениях пользовались мужчины. Лица женского пола допускались к службе в учебном, финансовом, почтово-телеграфном и ряде других ведомств. Комплектование государственного аппарата производилось независимо от национальной принадлежности и верования. Таким образом, при Николае II все подданные были уравнены в правах при поступлении на государственную службу, сохранялись лишь требования к соответствующему уровню образования¹³.

В целом до октябрьской революции 1917 года в России было издано около 200 правовых актов, регулирующих различные стороны деятельности государственных служащих. Чиновники должны были верно служить царю, и назначались они в царской России на должность пожизненно. В большой группе уставов, положений и других документов были определены принципы комплектования корпуса гражданских чиновников, правила приема в учреждения государственного управления, порядок назначения на должности, условия служебного роста и производства в чины. Естественно, в законодательстве были оговорены и случаи, когда чиновников можно было уволить с работы.

Характерными недостатками государственной службы дооктябрской России являлись:

• бюрократизация аппарата государственной службы;

• отсутствие демократических начал и гласности в формировании корпуса государственных служащих, подотчетности и подконтрольности чиновников представительным органам государственной власти;

• сословность и широкое распространение протекционизма при приеме в административные учреждения, при производстве в чины;

• неясность критериев оценки работы служащих;

• наличие у начальствующих лиц неограниченных полномочий в отношении подчиненных при решении вопросов их карьеры и продвижения по службе;

• злоупотребление властью и должностными полномочиями;

• нарушение принципа запрета на совмещение государственной службы с участием в предпринимательской деятельности и др.

На смену царской пришла советская государственная служба. Советская государственная служба включала в себя следующие элементы: установление должностей в государственных органах, правил и способов их замещения; подбор работников на должности; регулирование служебной деятельности; определение сроков государственной службы и правил прекращения государственно-служебных отношений.

Как отмечал В.М. Манохин, принципы советской государственной службы определялись социалистической природой Советского государства. К этим принципам относились: 1) постоянное и полное соответствие советской государственной службы воле и интересам трудящихся и целям социалистического государства: 2) демократический централизм; 3) национальное равноправие; 4) планирование; 5) социалистическая законность и государственная дисциплина; 6) ответственность служащих в общем порядке за правонарушения¹⁴.

Характеризуя советскую систему госслужбы, В.Д. Граждан пишет: «В советское время понятие государственная служба трактовалось весьма широко и расплывчато. Этим понятием обозначали почти любую деятельность в структуре государственных организаций, будь то деятельность управленческого персонала или хозяйственно-технических подразделений, обслуживающих данный управленческий персонал, а также деятельность учителей, врачей, военных и т.д. Всех, кто был занят на такой «государственной службе», называли «государственными служащими»¹⁵.

«В советский период государственный аппарат формировался на основе принципов клановости, землячества, закрытости и строгого отбора по принципу партийной преданности. Это была малоподвижная законсервированная система, отвергающая все новое»¹⁶.

Не рассматривая подробно данный период истории, можно сказать, что в целом советской государственной службе были свойственны следующие отрицательные черты:

• отсутствие профессионального чиновничества;

• отсутствие нормативно-правового порядка подбора на государственную службу и продвижения по службе;

• чрезмерное партийное влияние на подбор и расстановку кадров в государственных органах;

• служащие могли быть в любое время уволены, и многие из них не имели права на рассмотрение своего трудового спора в суде;

• правовое регулирование государственно-служебных отношений осуществлялось преимущественно нормами трудового права (зарплата, рабочее время и время отдыха, отпуск, аттестация и т. д.)¹⁷.

И, наконец, следует сказать, что с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года Россия была провозглашена демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, в котором государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Вновь на повестку дня были подняты вопросы формирования развитых институтов гражданского общества и особенно основанной на сочетании различных и равноправных форм собственности экономики страны. Получили развитие федералистские начала в построении самого государства. Кроме этого, Конституция Российской Федерации установила особый независимый от государства статус местного самоуправления. Таким образом, идеи правового государства, непременным атрибутом которого является гражданское общество, получили вполне реальное воплощение. Естественно, что в таких условиях был вновь легализован институт государственной службы. Право доступа к ней стало неотъемлемым правом граждан Российской Федерации.

Буквально через 10 дней после принятия Конституции РФ был издан и вступил в силу Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе»¹⁸. Именно этот документ стал родоначальником современной государственной службы Российской Федерации и прообразом будущего Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», определявшего ее облик вплоть до 2002 года, когда начались мероприятия длящейся и по сей день административной реформы.