3. Государственное регулирование экономики

Необходимость и сущность госрегулирования

Государственное регулирование экономики (госрегулирование) — процесс воздействия государства на хозяйственную жизнь общества и связанные с ней социальные процессы, в ходе которого реализуется экономическая и социальная политика государства, основанная на определенной доктрине (концепции). При этом для достижения поставленных целей используется определенный набор средств (инструментов).

Теория экономической политики как составная часть макроэкономической теории объясняет необходимость государственного регулирования экономики различными проявлениями несовершенства рынка, предоставленного самому себе (см. 5.6 Несовершенства рынка).

При этом речь идет, по меньшей мере, о следующих проявлениях.

1. Несостоятельность конкуренции, выражающаяся в том, что на некоторых отраслевых и региональных рынках могут возникать (и возникают) монополии, которые, если этому не противодействует государство, своим ценообразованием наносят ущерб благосостоянию общества.

2. Наличие многочисленных товаров, жизненно необходимых обществу, которые либо не предлагаются рынком, либо, если и могли быть предложены, то в недостаточном количестве. Таких товаров (главным образом в форме услуг) много в сферах образования, здравоохранения, науки, культуры, обороны и др.

3. Внешние эффекты (экстерналии), типичный пример которых — загрязнение окружающей среды, нанесение теми или иными хозяйствующими субъектами экологического ущерба обществу, физическим и юридическим лицам.

4. Неполные рынки, одним из типичных примеров которых является рынок страховых услуг, прежде всего медицинских и пенсионных.

5. Несовершенство информации, во многих отношениях представляющей собой общественный товар, который в более или менее достаточном количестве при соответствующем качестве не может быть произведен без активного участия государства.

6. Безработица, инфляция, экономическое неравновесие, особенно резко проявляющееся в периоды кризисов (рецессий) и депрессий.

7. Излишне неравномерное распределение доходов, которое, если государство не принимает мер для «социальной компенсации» малоимущим и обездоленным слоям населения, ставит под угрозу общественную стабильность.

8. Наличие обязательных товаров (например, начальное образование), потреблять которые общество может заставить только государство, но никак не рынок.

Из указанных и других проявлений несовершенства рынка вытекает не только сама по себе необходимость государственного регулирования, но и экономические функции государства, которые и реализуются посредством такого регулирования.

Место госрегулирования в хозяйственном механизме

В системе современного капитализма хозяйственная жизнь общества регулируется не столько государством, сколько рынком. Для всех стран с развитой рыночной экономикой характерен трехуровневый («трехслойный») хозяйственный механизм как совокупность форм и методов регулирования хозяйственной жизни (он опирается на те его фундаментальные элементы, которые были рассмотрены в гл. 4 Экономический кругооборот). Исторически эти три уровня сформировались не одновременно.

Уровень стихийно рыночного регулирования начал формироваться еще в XVI—XVII вв., т.е. в период зарождения капиталистических отношений в Западной Европе (раньше всего в Нидерландах и Великобритании), и вполне сложился там и в США к 50—60-м гг. XIX в., когда материальной базой хозяйственной жизни стало крупное машинное производство и высокого уровня развития достигло общественное разделение труда. Это вызвало к жизни систему рыночных отношений, важнейшим регулятором которых выступает рыночная цена товара. Движение цен происходит в зависимости от издержек производства и соотношения спроса на товар и его предложения.

Уровень корпоративного регулирования сформировался за 20—25 лет до начала Первой мировой войны. Сложившиеся к этому времени мощные корпорации, сосредоточивая в своих руках значительную или даже преобладающую долю производства того или иного товара, получили возможность целенаправленно воздействовать на цены, а также на объем производства и сбыта соответствующих товаров. В отличие от этого для мелких фирм цена выступает как внешний регулятор их производства и сбыта, на который они не могут влиять и к которому они должны приспосабливаться.

Уровень государственного (макроэкономического) регулирования сложился после самого глубокого в истории капитализма кризиса 1929—1933 гг. (так называемого великого кризиса), особенно после Второй мировой войны. Этот кризис показал, что существовавший в то время «двухслойный» хозяйственный механизм не способен был обеспечивать более или менее стабильное состояние и развитие капиталистической экономики, а следовательно, и общества в целом. Стало очевидным, что без резкого усиления экономической роли государства традиционный капитализм не имеет будущего. Заметное повышение роли государства в экономике отчетливо выразилось, например, в увеличении совокупных государственных расходов по отношению к ВВП (рис. 26.1).

После Второй мировой войны во всех странах Запада в полной мере сформировались многогранные системы госрегулирования. Причем в организации этих систем преобладает общее (это относится ко всем тем проблемам, о которых речь идет ниже), а не частное, хотя последнее немаловажно.

В современном мире бурно протекают процессы интернационализации хозяйственной жизни и ее глобализации, в которые в наибольшей мере вовлечены страны с развитой рыночной экономикой. Внутриэкономическая жизнь и внешнеэкономические аспекты госрегулирования здесь должны рассматриваться в неразрывном единстве и с учетом того, что в Европейском союзе (ЕС) уже сложились формы наднационального госрегулирования. Таким образом, в ЕС складывается четырехуровневый механизм регулирования.

При сравнении трех «центров силы» современного капитализма (США, Западная Европа, Япония) по организации хозяйственного механизма можно констатировать, что на первом и втором уровнях «слоев» различия между ними просматриваются в наименьшей мере. Это вполне закономерно, ибо именно на этих уровнях наиболее полно находит выражение сущность капитализма как социально-экономической системы, движимой мотивом частной прибыли и рыночной конкуренцией. В то же время третий уровень наиболее активно проявляется в Западной Европе по сравнению с США и Японией. Особенно это относится к тем аспектам госрегулирования, где реализуется социальная политика западноевропейских государств.

В каждом из «центров силы» сложилась своя модель госрегулирования. Так, в США преобладают налогово-бюджетные методы при небольших размерах госсобственности. Для Западной Европы характерно сочетание высокой доли государственных расходов в ВВП с наличием (особенно в 50—80-х гг.) значительного госсектора, прежде всего в финансовой сфере и отраслях инфраструктуры. В Японии при относительно небольшой доле бюджетных расходов в ВВП и незначительных размерах госсектора сложилась уникальная система взаимодействия государственных органов и крупнейших корпораций для реализации стратегических целей в экономике.

Цели госрегулирования

Имеется своего рода пирамида целей госрегулирования, которые находятся между собой в определенной субординации, изменяющейся в результате эволюции конкретных условий в той или иной стране в данный исторический момент.

Высшими, «центральными» целями неизменно являются формирование наиболее благоприятных условий для поддержания экономического развития (включая его социальные сферы) и общественной стабильности. Все прочие цели производны от этих двух, но они периодически модифицируются в зависимости от многих факторов и различным образом переплетаются между собой, находясь в отношениях взаимозависимости.

Во многих научных и учебных публикациях на Западе выделяются четыре главные цели госрегулирования (цели первого порядка), объединяемые понятием «магический четырехугольник»: обеспечение темпов роста ВВП, соразмерных хозяйственному потенциалу страны; минимизация безработицы; стабильность цен; внешнеэкономическое равновесие, выражающееся в бездефицитном или умеренно-дефицитном платежном балансе. О «магическом четырехугольнике» говорится в том смысле, что одни его цели противоречат другим. Так, стимулирование занятости населения посредством дополнительных государственных расходов подстегивает рост бюджетного дефицита, а в конечном счете, и инфляции. «Магия» как раз и состоит в том, чтобы двигаться во всех четырех направлениях более или менее равномерно.

Из высших целей госрегулирования вытекают различные цели второго порядка. К ним можно отнести, например, создание благоприятных институциональных условий для увеличения прибыли и развертывания конкуренции, стимулирование умеренного (в соответствии с имеющимися ресурсами) экономического роста, непрерывную модернизацию производственного аппарата в соответствии с требованиями научно-технической революции, сглаживание экономического цикла, обеспечение социально приемлемого уровня занятости самодеятельного населения, предотвращение и нивелирование чрезмерных различий в доходах, поддержание высокой конкурентоспособности национальных производителей на мировом рынке, поддержание внешнеэкономического равновесия (т.е. обеспечение бездефицитности платежного баланса или по меньшей мере терпимого дефицита), удовлетворительное состояние окружающей среды.

Из целей первого и второго порядка вытекают цели третьего порядка и т.д. Число таких целей неопределенно. Причем в каждой стране одни из них появляются, а другие уходят в небытие по мере их достижения или вследствие обнаруживающейся их недостижимости. Некоторые из них отходят на задний план, а затем вновь становятся актуальными.

Средства государственного регулирования экономики

В условиях развитой рыночной экономики государство для реализации отмеченных выше и других целей использует целый набор средств как экономического, так и неэкономического характера.

К ним относятся следующие инструменты (термины «средство» и «инструмент» в экономической теории и практике равнозначны и далее используются как синонимы).

Административно-правовые средства

Эти средства нацелены на формирование основ экономического строя. Так, все страны с развитой рыночной экономикой обладают весьма многогранным и совершенным хозяйственным правом, которое последовательно претворяется в жизнь. Попытки обойти его, например, в сфере имущественных отношений или налогов, строго преследуются по закону. Правда, и в развитых странах экономические преступления широко распространены, но с ними государство ведет бескомпромиссную борьбу. Продукт теневой экономики в этих странах составляет от 4 до 13% ВВП. Это, конечно, немало, но существенно меньше, чем в других частях мира.

Ведущую роль в хозяйственном праве стран с развитой рыночной экономикой играют принимаемые парламентами законы, в деталях регулирующие даже мелкие вопросы хозяйственной жизни. В целом в законодательстве развитых стран особенно четко прописаны вопросы имущественных (владение, пользование, распоряжение, наследование, аренда, залог, банкротство и др.), рыночных (права и обязанности продавцов и покупателей, условия конкуренции, противодействие олигополиям и монополиям) и налоговых отношений.

Административные средства чрезвычайно многочисленны и разнообразны. Они применяются на уровне не столько центральных (федеральных) правительств, сколько штатов и земель (в федеративных государствах), провинций и регионов (в унитарных государствах), а также местных (муниципальных) органов.

К данной категории относятся, прежде всего, различного рода разрешения (в том числе в форме соответствующих лицензий) и запреты. Весьма типичный пример — применяемые во всех странах Запада разрешения и запреты на новое промышленное строительство в определенных агломерациях вокруг крупных городов и районах по градостроительным, экологическим и другим соображениям.

Наконец, к административным средствам относятся различного рода стандарты и нормы, которые нередко находятся на стыке экономики, техники и экологии (например, максимально допустимые нормы содержания тех или иных вредных веществ в пищевых продуктах или выбросов вредных веществ в атмосферу и окружающую среду в целом).

Наряду с административно-правовыми в госрегулировании на Западе используются экономические средства: финансовые и денежно-кредитные, а также государственная собственность и внешнеэкономический инструментарий. Последние в отличие от первых воздействуют не на рамочные условия хозяйствования (экономический строй), а на протекание процесса воспроизводства в народном хозяйстве, на темпы и пропорции (отраслевые, региональные и др.) этого процесса.

---Государственные финансы

Важнейшим средством госрегулирования во всех странах Запада выступают государственные финансы, т.е. средства, связанные с формированием и использованием госбюджета и централизованных («полугосударственных») фондов социального страхования, через которые перераспределяется от 1/3 до 1/2 ВВП развитых стран.

Речь идет о пенсионном, медицинском страховании и страховании на случай утраты занятости.

Доходы бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации.

Более 90% из них налоговые поступления.

Нало́г — обязательный, индивидуально безвозмездный платёж, взимаемый органами государственной власти различных уровней с организаций и физических лиц в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

В Налоговом кодексе РФ налог определяется следующим образом: «Обязательный, индивидуально безвозмездный платёж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований»

Налоги

1. Федеральные

a. НДС

b. Акцизы

c. Таможенные пошлины

d. Налог на прибыль организаций

e. Налог на доходы физических лиц

f. Налог на добычу полезных ископаемых

g. Лесной налог

h. И т.д.

2. Региональные

a. Налог на имущество организаций

b. Налог на игорный бизнес

c. Транспортный налог

d. Налоги, поступающие по специальным режимам (сельскохозяйственный налог, налог на вмененный доход)

e. Региональные лицензионные сборы.

3. Местные

a. Земельный налог

b. Налог на имущество физических лиц

c. Налог на рекламу

d. Налог на наследование и дарение

e. Местные лицензионные и регистрационные сборы

Неналоговые доходы.

В большинстве случаев носят обязательный характер.

Первая группа – доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

Средства, полученные в виде арендной платы или других видов платы за сдачу имущества, принадлежащего государству или муниципальным образованиям, во временное владение или пользование.

Средства, полученные в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях.

Средства, полученные от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности под залог или в доверительное управление.

Плата за пользование бюджетными средствами, которые предоставлены другим бюджетам, иностранным государствам и юридическим лицам на возвратной и платной основе.

Доходы, полученные в виде прибыли, приходящиеся на доли, принадлежащие государству и муниципальным образованиям в капиталах организаций.

Часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, которая остается после уплаты налогов и других обязательных платежей.

Часть прибыли центрального банка РФ, которая получена от операций, не связанных с регулированием денежного обращения.

Некоторые прочие доходы.

Вторя группа – доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями.

Третья группа – средства, которые получает государство от применения мер гражданско-правовой и административной ответственности. Это штрафы и пени, которые взимаются за нарушение действующего законодательства, кроме налогового. А также суммы конфискаций, компенсаций и другие средства, которые изымаются в принудительном порядке в доходы бюджетов в соответствии с решением судов.

Четвертая группа – доходы, полученные в виде финансовой помощи из бюджетов других уровней на безвозвратной и безвозмездной основе.

Без учета последней группы неналоговых доходов, неналоговые доходы в консолидированном бюджете РФ составляют около 6%.

После Второй мировой войны государственные финансы стали активно применяться для целенаправленного воздействия на темпы и пропорции экономического развития, для сглаживания циклических колебаний.

Антициклическое налоговое регулирование включает в себя применение ряда средств: маневрирование ставками налогов на доходы и прибыль (для изменения величины инвестиций и потребительского спроса); введение (отмену) налоговых льгот и ускоренных амортизационных списаний; изменение правил и сроков выплаты налогов (например, установление предварительной выплаты налогов в фазе циклического подъема, чтобы ограничить спрос, или, напротив, откладывание сроков выплаты налогов в фазе кризиса, чтобы стимулировать спрос).

Средства расходных статей государственного бюджета используются для предоставления частному бизнесу субсидий, льготных займов и гарантий по частным кредитам с целью стимулирования предпринимательской деятельности и соответственно экономического роста. Эти средства служат также источником закупок промышленной и сельскохозяйственной продукции. Кроме того, они используются для проведения отраслевой и региональной структурной политики, содействия подготовке и переподготовке рабочей силы соответствующей квалификации и стимулирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР).

Расходы бюджета

Расходы бюджета — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Формирование расходов бюджетов всех уровней должно базироваться на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ.

В зависимости от экономического содержания расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие.

Капитальные расходы бюджетов, предназначенные для обеспечения инновационной и инвестиционной деятельности, включают:

а) расходы на инвестиции в действующие или вновь создаваемые структуры в соответствии с утвержденной инвестиционной программой;

б) средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам;

в) расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством;

г) расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований;

д) другие расходы бюджета, вошедшие в капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития.

Текущие расходы бюджетов предназначены для обеспечения текущего функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений, а также оказания государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций.

В эту категорию входят и другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы.

В расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ предусматривается создание резервных фондов. Размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета.

---Денежно-кредитный инструментарий

Вторым по значению средством госрегулирования является денежно-кредитный инструментарий (см. подробнее гл.23). Денежно-кредитная политика включает в себя следующие основные элементы:

а) маневрирование учетной ставкой центрального (государственного) эмиссионного банка (ЦБ), т.е. изменение процента, взимаемого ЦБ при приобретении коммерческих векселей у частных банков. Это влияет на общий уровень ссудного процента, ибо частные банки взимают процент, как правило, превышающий на 1 —1,5 процентных пункта учетную ставку ЦБ;

б) изменение нормы минимальных резервов, т.е. процентного отношения денежных фондов, которые коммерческие банки должны отвлекать от проводимых ими операций и хранить на своих беспроцентных счетах в ЦБ, к величине текущих и долгосрочных вкладов в этих банках;

в) операции на так называемом открытом рынке, т.е. акты купли-продажи государственных ценных бумаг (казначейских векселей, облигаций и др.), совершаемые между ЦБ и частными банками.

При помощи денежно-кредитного инструментария государство в лице ЦБ влияет на объем денежной и кредитной массы, величину ссудного процента и тем самым — на темпы и пропорции воспроизводства капитала.

Во всех западных странах центральные банки, хотя их уставные капиталы целиком или большей частью принадлежат государству, не находятся в прямом подчинении правительствам или парламентам и выступают как относительно независимые агенты, отвечающие за твердость и стабильность национальных валют.

Степень независимости ЦБ определяется целым рядом факторов, прежде всего следующими:

возможностью для руководства ЦБ действовать самостоятельно, не подчиняясь указаниям извне;

правилами назначения и снятия с должности руководящих сотрудников, сроком их полномочий;

правилами урегулирования конфликтов между ЦБ и другими государственными органами, особенно правительством;

возможностью для ЦБ по правовым или иным соображениям отказаться от покрытия дефицита госбюджета путем предоставления кредита правительству.

По степени независимости ЦБ в западной литературе экспертами обычно выстраивается следующая цепочка: Швейцария, Германия, Австрия, США. Наименее независимыми считаются центральные банки Норвегии, Японии, Бельгии, Испании и Италии.

---Государственная собственность

Государственная собственность также используется для воздействия на темпы и пропорции экономического развития.

В марксистской, прежде всего советской, литературе госсобственность объединялась понятием «государственный сектор», который создавал иллюзию существования находящегося в руках государства и управляемого им из единого центра интегрированного хозяйственного комплекса, играющего если не определяющую, то «содетерминирующую» роль в национальной экономике капиталистических стран. Причем этот сектор нередко рассматривался как некая альтернатива частному бизнесу в духе представлений о «предпосылках социализма» в рамках «государственно-монополистического капитализма».

В действительности такой сектор, построенный на чисто капиталистической основе как временная подпорка частному капиталу, в 50-е гг. существовал лишь во Франции, Австрии, Великобритании и Италии. В других же странах государственная собственность всегда была более или менее разрозненной, формировала в национальном хозяйстве множество анклавов, но никак не единый сектор. Эти анклавы находились в разных отраслях и регионах, не имея между собой четкой системы связей.

И в настоящее время ни в одной из развитых стран нет интегрированного государственного сектора. Предприятия с государственным участием подчиняются общим правилам рыночной экономики.

---Внешнеэкономический инструментарий

Данный инструментарий воздействует на различные стороны внешнеэкономических отношений стран Запада — торговлю, миграцию капиталов и рабочей силы, валютно-расчетные отношения. К нему относятся таможенные пошлины и количественные ограничения импорта (квоты на ввоз определенных товаров); субсидии и налоговые льготы отечественным экспортерам; налоговые и другие льготы иностранным инвесторам; квоты на привлечение рабочей силы из-за рубежа; покупки или продажи национальных валют центральными банками на валютных биржах для стабилизации обменных курсов соответствующих денежных единиц.