Глава I. Контроль в государственном управлении: теоретико-методологические основы

1. Понятие, принципы и функции и контроля в государственном управлении

Термин «контроль» в научной и практической деятельности встречается достаточно часто.

Поскольку контроль осуществляется на различных этапах управленческой деятельности, то есть является «сквозной» управленческой функцией, можно дать следующее определение: контроль (от франц. controle проверка) - аналитическая функция управления, которая представляет собой осуществляемый субъектом управления комплекс мер наблюдения за подготовкой, принятием и ходом реализации управленческих решений, а также проверки фактического состояния государственной организации (подразделения, сотрудника).

Развитие науки и практики управления способствовало формированию в государственном управлении гибкой и надежной системы контроля, которая пронизывает все уровни от головной структуры до подразделений и конкретных сотрудников. Система контроля призвана обеспечить слаженную работу аппарата, повышение результативности и поиск оптимального развития, как структуры, так и процесса с учетом динамики изменения экономических, политических и социальных условий в обществе.

Выделяют следующие функции контроля:

1. информационную, с ее помощью субъект управления своевременно получает сведения о состоянии процесса выполнения принятых решений и планов организационной деятельности объекта управления.

2. аналитическую, контроль влияет на оценку складывающейся ситуации, исследование проблем и результаты прогноза изменений обстановки.

3. Организационную, заключается в том, что с помощью контроля и на основе его результатов осуществляются необходимые меры по корректировке задач и устранению выявленных недостатков.

В связи с этим важнейшими требованиями, предъявляемыми к контролю, являются:

• Объективность, которая выражается в беспристрастности тех, кто выполняет функции контроля.

• Действенность, что означает незамедлительную реализацию результатов контроля.

• Эффективность, которая отражает реальную отдачу результатов контроля, улучшение состояния организационной деятельности, предупреждение провалов и просчетов.

• Систематичность означает, что контроль должен осуществляться на всех этапах управления и способствовать успешному решению задач, стоящих перед объектом государственного управления.

• Гласность означает, что непременным условием успешной работы организации (подразделений, сотрудников) является доведение результатов контроля до проверяемых объектов управления.

Необходимо отметить, что осуществление контроля в системе государственного управления предполагает взаимодействие двух подсистем: субъекта в лице соответствующих государственных органов и объекта, которым выступают формальные и неформальные организации, группы, индивиды, т. е. контролирующей и контролируемой подсистемы.

Реализация функции контроля базируется на определенных принципах контроля:

• законодательное определение целей и задач государственного контроля, компетенции, функций, ответственности контролирующих органов;

• независимость контролирующих органов;

• соблюдение законности в действиях контролирующих организаций;

• скоординированность деятельности контролирующих организаций;

• регулярность проведения контроля;

• высокий профессионализм проверяющих;

• неотвратимость наказания виновных;

• принцип соизмеримости нарушений исполнительской дисциплины и мер воздействия;

• гласность результатов с сохранением в необходимых случаях тайны проверяемых субъектов хозяйствования;

• эффективность государственного контроля как с точки зрения его результативности (действенности), так и экономичности (обоснованности затрат на содержание контролирующих органов, соответствия затрат результатам деятельности)

В теории и практике управления контроль связывают с разрешением следующих задач:

• Повышение дисциплины и ответственности. Предполагается, что управляющая система не только определяет наиболее рациональные пути действия, но и исполняет роль побуждающего механизма.

• Стимулирование творческого подхода к работе. Творческая деятельность охватывает разработку целей управления, средств и путей их реализации. Сущность творческого подхода состоит, прежде всего, в том, чтобы выявлять все новое в сфере управления и с участием всех членов коллектива намечать пути решения возникающих управленческих проблем, тем самым ориентируя их на достижение отдаленных целей и планомерно организованные действия.

• Совершенствование организационной структуры.

• Обеспечение точного соответствия формы решения и содержания исполнения.

Административно-правовая доктрина различает понятия государственного контроля и государственного надзора. Так, например, по мнению Ю.А. Тихомирова, контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений, то есть начало цикла, посвященного оценке фактически осуществленного процесса, т.е. контроль выступает в качестве стадии управленческого цикла. Надзор - более узкое понятие, чем контроль. Административный надзор можно определить как специализированное наблюдение и проверку соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц.

Д.Н. Бахрах отмечает: "В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности".

Н.М. Конин определяет контроль как "специфическую форму деятельности по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности". Специфику административного надзора он видит в ограничении компетенции надзорных органов проверкой только законности действий поднадзорных субъектов. Основываясь на узкоспециализированном характере исполнительной деятельности отдельных государственных органов исполнительной власти, Н.М. Конин приходит к выводу о применении ими в своей деятельности "особого своеобразного организационно-правового способа обеспечения законности - контрольно-надзорной деятельности, интегрирующей в себе как элементы контроля, так и элементы надзора".

О значении контрольных функций в системе управления свидетельствует создание различных международных органов, организаций, их подразделений, осуществляющих контроль. Особое место среди них занимает Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ), в состав которой входит более 160 государств мира, ее назначение – распространение международного опыта, унификация форм и методов государственного контроля.