15.2. Понятие, основные черты и виды административного процесса

Административный процесс есть система последовательно совершаемых административным органом административно-правовых действий, направленных в конечном итоге на достижение определенного результата — на разрешение индивидуального административного дела, т.е. дела, связанного с решением конкретного вопроса в отношении индивидуально определенного физического лица или организации, возникшего в административно-публичной сфере и подведомственного данному органу.

Рассмотрим основные черты административного процесса.

1. Административный процесс направлен прежде всего на обеспечение реального действия регулятивных норм различных отраслей права, определяющих права и обязанности физических лиц и организаций в соответствующих, возникающих в жизни материальных правоотношениях. Основной задачей административного процесса является приведение в действие государственно-правового механизма, позволяющего гражданам и организациям реализовать возникшие у них в правоотношениях соответствующие субъективные юридические права и обязанности. В частности, в ходе административного процесса компетентными административными органами обеспечивается реализация таких важнейших прав граждан, как право на осуществление предпринимательской деятельности, на образование, на социальную защиту, на жилище, авторское право, а также исполнение таких основных обязанностей, как уплата налогов и несение военной службы.

В то же время в рамках административного процесса осуществляется применение компетентными органами и должностными лицами исполнительной власти охранительных норм в целях обеспечения законности и правопорядка в государстве. Примерами правоохранительной деятельности, осуществляемой в административно-процедурной форме, являются, в частности, административный надзор, применение мер административного принуждения, рассмотрение дел об административных правонарушениях.

В ходе административного процесса происходит применение не только административно-правовых норм, но и норм других отраслей права, в частности финансового, земельного, экологического, гражданского, трудового, семейного, которые могут быть реализованы только в результате властно-организующей деятельности соответствующих органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. Например, в процессе государственной регистрации юридических лиц и лицензирования их деятельности обеспечивается применение соответствующих норм гражданского права, в процессе государственной регистрации брака — норм семейного права, в процессе налогового контроля — норм финансового права и т.п. В связи с этим представляется неверным существующее в науке административного права понимание административного процесса как деятельности органов исполнительной власти по применению только административно-правовых норм.

Таким образом, в отличие от судопроизводства административный процесс обеспечивает реализацию регулятивных норм права непосредственно. В рамках судебного процесса независимо от вида судопроизводства (конституционного, административного, уголовного, гражданского или арбитражного) происходит в первую очередь применение охранительных правовых норм и только потом на их основе — регулятивных норм права в целях защиты и восстановления нарушенных прав граждан и юридических лиц.

Административное судопроизводство является в соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ одним из видов судебного процесса и поэтому никак не может рассматриваться в качестве административного процесса. Административное судопроизводство или административная юстиция — это деятельность суда по рассмотрению конкретных юридических дел, возникающих только из административно-правовых отношений и связанных с нарушением прав физических лиц и организаций в этих правоотношениях.

Административный процесс в отличие от административного судопроизводства — это деятельность несудебных, т.е. административных, органов по разрешению конкретных юридических дел, возникающих не только из административных, но и из других видов правоотношений и связанных во многих случаях не с нарушениями прав физических лиц и организаций, а с необходимостью реализации этих прав и исполнением возложенных на них обязанностей.

2. Реализация регулятивных и охранительных материальных норм административного и других отраслей права в рамках административного процесса осуществляется в ходе разрешения административными органами индивидуальных юридических дел. Иными словами, административным процессом является не любая внешневластная деятельность административных органов, а только такая, которая осуществляется в отношении конкретных физических лиц и организаций и направлена на разрешение возникающих в административно-публичной сфере с участием этих субъектов юридических дел.

Индивидуальные юридические дела, разрешаемые в ходе административного процесса, называют административными. С нашей точки зрения, под административным делом следует понимать возникающий в административно-публичной сфере на основе материальных норм административного или других отраслей права индивидуальный юридический вопрос, то есть вопрос, касающийся индивидуально определенных физического лица (лиц) или организации (организаций), и подлежащий в соответствии с действующим законодательством разрешению компетентным административным органом. Разрешение административного дела включает в себя его возбуждение, рассмотрение и принятие по нему решения компетентным административным органом.

В связи с тем что в рамках административного процесса могут разрешаться лишь индивидуальные административные дела, нельзя рассматривать в качестве такого процесса внешневластную деятельность правоохранительных органов, в частности органов внутренних дел, по осуществлению сплошного надзора за неопределенным конкретно кругом лиц с целью выявления возможных правонарушений с их стороны. К таким видам административной деятельности относятся, например, охрана порядка в общественных местах, надзор за безопасностью дорожного движения, досмотр граждан в аэропортах и т.п.

3. Применение регулятивных и охранительных материальных норм в ходе административного процесса осуществляется только компетентными административными органами. Например, процесс назначения пенсий и пособий гражданам осуществляется органами социальной защиты населения, процесс призыва граждан на военную службу — военными комиссариатами, рассмотрение дел об административных правонарушениях — органами внутренних дел, государственными инспекциями, административными комиссиями и т.д.

Административные органы — это властвующие субъекты административного процесса, которые организуют разрешение административных дел посредством совершения властных юридически значимых действий и принятия властных правоприменительных решений в пределах предоставленной им административно-правовыми нормами компетенции. Все остальные участники административного процесса, в частности физические лица и организации, являются зависимыми от административных органов, однако отнюдь не бесправными субъектами. Нормы административного права наделяют физических лиц и организации комплексом прав и обязанностей, реализуемых в ходе административного процесса.

Суды не являются субъектами, разрешающими в рамках административного процесса административные дела. Они разрешают дела, возникающие из административных правоотношений в рамках административного судопроизводства, т.е. в рамках специального вида судебного процесса.

4. Административный процесс может возбуждаться по инициативе как физических лиц и организаций, заинтересованных в разрешении определенных юридических дел (на основании их заявлений и жалоб), так и самих административных органов в односторонне-властном порядке. Так, например, пенсионное производство возбуждается по заявлению гражданина о назначении ему пенсии, а такие производства, как производство по делам об административных правонарушениях, контрольно-надзорное производство, возбуждаются на основании решений соответствующих компетентных административных органов. Судебный процесс, в том числе административное судопроизводство, в отличие от административного процесса всегда возбуждается только на основании соответствующих заявлений, жалоб и других материалов, направляемых в суд заинтересованными в разрешении дела лицами. Сам суд своим решением не возбуждает судопроизводство.

5. Применение правовых норм в административном процессе осуществляется путем совершения уполномоченными административными органами властно-организующих действий и принятия властных решений в отношении граждан и юридических лиц в одностороннем порядке, как правило, без публичного рассмотрения дела, в рамках упрощенной процедуры. Действительно, установленный законодательством порядок совершения юридически значимых действий в ходе административного процесса гораздо проще, чем порядок рассмотрения дел в судах. В частности, рассмотрение пенсионных дел, дел о лицензировании и регистрации, о выдаче различного рода разрешений и согласований осуществляется компетентными административными органами и должностными лицами на основании представленных заявителями документов без обязательного их присутствия и присутствия других заинтересованных лиц, как правило, без ведения протокола и при отсутствии других атрибутов судопроизводства.

Упрощенная процедура административного процесса, на наш взгляд, оправдывается тем, что в рамках этого процесса осуществляется текущее государственное управление и регулирование в различных сферах жизни общества, требующее совершения оперативных действий и принятия оперативных решений. При этом у участников административного процесса, не удовлетворенных принятым по делу решением, всегда имеется возможность обжаловать его в соответствующий суд.

6. Административный процесс — это деятельность, состоящая из нескольких последовательно сменяющих друг стадий, на каждой из которых административным органом решаются соответствующие задачи и с этой целью совершаются необходимые процессуальные административно-правовые действия и издаются (принимаются) необходимые индивидуальные административно-правовые акты.

В целом в административном процессе можно выделить следующие стадии.

Стадия возбуждения административного дела: компетентным административным органом (его должностным лицом) принимается решение о начале разрешения подведомственного ему административного дела.

Административное дело может быть возбуждено как посредством издания (принятия) специального индивидуального административно-правового акта, например определения о возбуждении дела об административном правонарушении, так и путем совершения соответствующего процессуального административно-правового действия, например принятия заявления, жалобы, составления протокола об административном правонарушении и т.п.

Стадия установления фактических обстоятельств административного дела и подготовки его рассмотрения по существу: уполномоченные должностные лица административного органа, возбудившего дело, устанавливают фактические обстоятельства этого дела, проверяют представленные по делу документы, запрашивают дополнительные документы и другие доказательства по делу, совершают иные процессуальные административно-правовые действия, направленные на подготовку дела к рассмотрению.

Стадия рассмотрения административного дела по существу: компетентный административный орган (его должностное лицо) рассматривает все фактические обстоятельства дела в их совокупности, дает им юридическую оценку и принимает властное решение по данному делу, которое должно окончательно урегулировать возникший в рамках этого дела индивидуальный юридический вопрос.

Решение, принимаемое административным органом по результатам рассмотрения административного дела, не обязательно должно быть выражено в форме индивидуального административно-правового акта (решения, постановления, распоряжения, приказа и т.п.). В зависимости от специфики разрешаемого административного дела и целей его разрешения оно может быть выражено в форме административно-правового действия, например составления протокола по результатам экзамена, заключения по результатам экспертизы, внесения записи в реестр при государственной регистрации юридических лиц, сделок с недвижимым имуществом и других объектов. В какой бы форме ни было принято решение по административному делу, оно влечет для его участников определенные юридические последствия, которые могут выражаться в предоставлении им субъективных юридических прав и в возложении на них юридических обязанностей, в привлечении их к административной ответственности, в установлении, удостоверении или подтверждении каких-либо фактов, имеющих для них юридическое значение.

Стадия пересмотра вынесенного по административному делу решения: физическое лицо или организация, в отношении которого (которой) вынесено решение, либо иной заинтересованный субъект вправе обжаловать (опротестовать) данное решение в вышестоящий административный орган или вышестоящему должностному лицу административного органа.

Эта стадия является необязательной (дополнительной), поскольку обжалование (опротестование) вынесенного по административному делу решения — это право названных субъектов, и в случае, если они это право не реализуют, данная стадия в административном процессе реально не возникает.

Стадия исполнения вынесенного по административному делу решения: вынесенное по административному делу решение приводится в исполнение, т.е. обеспечивается реализация властного предписания административного органа, рассмотревшего это дело.

Данная стадия также является необязательной (дополнительной), поскольку некоторые решения, принимаемые по административным делам, например решения о предоставлении субъективных прав или правового статуса, не требуют обязательного исполнения и реализуются физическими лицами и организациями добровольно и самостоятельно.

Административный процесс в отличие от судебного — понятие собирательное, поскольку он состоит из огромного множества мини административных процессов, так называемых административных производств, возникающих в различных сферах функционирования административных органов и обусловленных спецификой рассматриваемых и разрешаемых в этих сферах конкретных юридических дел.

Под административным производством в науке административного права понимают, как правило, вид (порядок) деятельности административных органов по разрешению в рамках соответствующей юридической процедуры определенной категории однородных по предмету административных дел. При этом ученые-администра­тивисты не пришли к единому мнению о критериях и количестве видов административных производств, существующих в структуре административного процесса. В административно-правовой науке выделяют такие административные производства, как регистрационное, лицензионно-разрешительное, производство по разрешению обращений и заявлений физических и юридических лиц, производство по делам о поощрениях, производство по делам об административных правонарушениях, исполнительное производство.

С нашей точки зрения, административное производство — это основной структурный элемент административного процесса, который может быть определен как урегулированный административно-процессуальными нормами вид деятельности административных органов по разрешению специфической по предмету и методу административно-правового воздействия категории индивидуальных административных дел с соблюдением специальной юридической (административно-правовой) процедуры. Представляется, что критериями выделения отдельных видов административных производств в рамках административного процесса или его видов являются следующие элементы.

Предмет административного дела. Это есть специфический вопрос, возникающий в отношении индивидуально-определенных физического лица или организации и подлежащий разрешению административным органом в процессе осуществления им в пределах своей компетенции внешней административно-публичной деятельности. Так, в качестве предметов административных дел можно рассматривать следующие вопросы: о предоставлении физическому или юридическому лицу какого-либо субъективного юридического права; об официальном подтверждении (удостоверении) субъективного юридического права физического лица или организации; о выдаче специального разрешения (лицензии); о возложении на физическое лицо или организацию какой-либо субъективной юридической обязанности; о привлечении физического или юридического лица административной ответственности.

Метод административно-правового воздействия. Он используется для разрешения определенного специфического вопроса, составляющего предмет административного дела. В частности, решение такого вопроса, как предоставление физическому или юридическому лицу определенного субъективного юридического права, может осуществляться путем использования административными органами различных административных методов. Например, вопрос о предоставлении лицу права на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности решается компетентным административным органом посредством выдачи этому лицу специального разрешения (лицензии), вопрос о предоставлении лицу права на управление транспортным средством решается компетентным административным органом посредством приема у этого лица специального квалификационного экзамена и т.п.

Специально, установленная административно-процессуальными нормами юридическая (административно-правовая) процедура. Она позволяет разрешать с помощью специфических административных методов определенные вопросы, составляющие предмет индивидуального административного дела. В частности, специальные юридические процедуры предусмотрены для разрешения индивидуальных административных дел посредством лицензирования, государственной регистрации, проведения экзаменов и т.п.

Указанные критерии позволяют выделить в структуре административного процесса совершенно определенное количество административных производств. В последующих параграфах настоящей главы нами будут рассмотрены эти виды административных производств применительно к видам административного процесса.

В зависимости от содержательных и целевых характеристик внешней административно-публичной деятельности по разрешению индивидуальных административных дел представляется возможным условно выделить два вида административного процесса:

1) административно-регулятивный процесс, представляющий собой урегулированную административно-процессуальными нормами внешнюю правоприменительную административно-публичную деятельность административных органов по разрешению подведомственных им административных дел, связанных с обеспечением реализации физическими лицами и организациями субъективных юридических прав и обязанностей, основанных на нормах административного и других отраслей материального права.

2) административно-охранительный процесс, представляющий собой урегулированную административно-процессуальными нормами внешнюю правоприменительную административно-публичную деятельность административных органов по разрешению подведомственных им административных дел, связанных с обеспечением государственной и общественной безопасности, безопасности отдельных физических лиц и организаций, с охраной и защитой их субъективных прав и законных интересов, с выявлением и пресечением административных и иных публичных правонарушений и с привлечением лиц, их совершивших, к административной и иным видам публично-правовой ответственности.

Каждый их названных двух видов административного процесса имеет собственную структуру, в которую входят соответствующие административные производства.