Глава 2.Второй этап приватизации.

Переход ко второму этапу приватизации - денежному - был утвержден указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г»¹.

На этом этапе планировалось добиться усиления инвестиционной активности владельцев крупных пакетов акций приватизированных предприятий в целях осуществления их структурной перестройки и значительно увеличить доходную часть государственного бюджета за счет поступлений от приватизации.

В отличие от ваучерного, на денежном этапе приватизации были достаточно четко сформулированы цели. В аналитическом докладе Госкомимущества РФ, подводившем итоги ваучерного этапа и определявшем задачи денежного, основная задача была охарактеризована как "нахождение рациональной пропорции между интересами бюджета и инвестиционной поддержкой приватизируемых предприятий". При этом структура спроса потенциальных инвесторов оценивалась весьма оптимистично: инофирмы, инвестиционные структуры банков, сбережения населения, инвестиционные компании и фонды, преобразованные из чековых инвестиционных фондов.

В принципе указанные фискальная и инвестиционная стратегическая цели российской денежной приватизации вполне вписываются в систему целей приватизационных процессов всех постсоциалистических стран. В России, однако, были свои, особые причины внимания к этим двум целям. Во-первых, это растянутость во времени стабилизационного этапа рыночной трансформации. В России и на четвертом году реформы все еще очень остро стояли проблемы преодоления инфляции и бюджетного дефицита. Поступлениям от приватизации в бюджет поэтому придавалось первостепенное значение. Во-вторых, это серьезное обострение проблемы притока реальных инвестиций. Не обнаружив быстрых экономических результатов от ваучерной приватизации, компании начали понимать, что получить инвестиции можно только за счет продажи акций.

В отличие от ваучерной приватизации, на денежном этапе продажа акций не могла быть массовой и единовременной. Предполагалось, что на денежные аукционы пакеты акций будут выставляться постепенно и равномерно, обеспечивая бесперебойное поступление средств в бюджет и инвестиций в развитие компаний. Намеченная схема не сработала. Темпы денежной приватизации оказались настолько низкими, что это ставило под угрозу достижение обеих указанных целей. При этом нарушился и сам баланс целей, на передний план выдвинулась задача поступлений в бюджет от приватизации. В мае 1995 г. Президент РФ вынужден был подкрепить специальным указом смену приоритетов. Инвестиционный спрос и готовность инвесторов к реальным сделкам были явно переоценены. Плохо справлялись с поставленными задачами и структуры Российского фонда федерального имущества, осуществлявшие продажи пакетов акций на денежных аукционах. тиворечивости правовой базы приватизаци

К середине 90-х годов со всей остротой встал вопрос о необходимости принятия нового закона о приватизации, а также о создании механизмов внешнего контроля за ходом приватизации. Важную роль в решении этих задач сыграла Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, которая, в частности, создала Комиссию по анализу итогов приватизации в 1992-1996 годах и ответственности должностных лиц за ее

негативные результаты, инициировала серию широкомасштабных обсуждений результатов приватизации начала 90-х годов и приняла ряд значимых постановлений.

Одним из элементов формирования системы реального контроля за ходом приватизации стало принятие в 1995 году Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», наделившего этот конституционный орган правом оценивать законность, эффективность и целесообразность действий органов исполнительной власти в сфере распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи). Кроме того, в Федеральный закон от 16 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»¹ была включена норма, устанавливающая обязательное привлечение государственного финансового контрольного органа к определению рыночной стоимости имущества в случае, если владельцем акций общества являются государство и (или) муниципальное образование (абзац 3 части 3 статьи 77)». Однако на практике не были созданы конкретные правовые и институциональные инструменты, которые позволили бы реально включить контур внешнего государственного контроля в процесс приватизации.

Оставшиеся в госсобственности пакеты акций привлекательных для инвесторов компаний в 1995-1997 гг. стали предметом ожесточенной борьбы желающих участвовать в залоговых и трастовых аукционах с возможностью последующего выкупа. По состоянию на октябрь 1995 г. в собственности государства находилось 20% капиталов в целлюлозно-бумажной промышленности, 15% — в металлургии, 38% — в системах связи и телекоммуникаций, 55% — в машиностроении, 42% — в нефте- и газодобыче. Система управления государственными пакетами до сих пор организована так, что фактически сохраняются те же методы, что были при административной системе: полная власть отраслевых ведомств и директората компаний (в качестве доверенных лиц государства).

На денежном этапе банки стали серьезными участниками приватизации, тем более, что аукционные цены и залоговые суммы были установлены аукционной комиссией на относительно низком уровне. На денежных аукционах, например, минимальная цена устанавливалась в ряде случаев на 40% ниже котировок фондового рынка (РАО "ЕЭС России"). Это, конечно, привлекало банки, но подавляло рынок корпоративных ценных бумаг.

В залоговых аукционах 1995-1996 гг. четко проявился олигархический характер российской экономики: выигрывает тот, кто лучше умеет договориться с правительством. Ряд банков получил в траст госпакеты акций в обмен на кредиты правительству, но победителем оказывался в некоторых случаях не тот, кто предлагал более выгодные условия сделки, а тот, кто имел более тесные связи с государственными структурами. Наиболее сильные позиции в первых же залоговых аукционах занял ОНЭКСИМбанк, которому приписывались неформальные связи с высшими эшелонами государственной администрации. Так, на залоговых аукционах 1995 г. ОНЭКСИМбанк в качестве представителя Госкомимущества одновременно выступал и организатором, и участником аукциона, что с юридической точки зрения являлось очевидным нонсенсом.

С 4 ноября по 28 декабря 1995 г. Министерство финансов заключило 12 договоров кредита под залог акций с победителями аукционов на право заключения договоров кредита. Реальной конкуренции практически не было, из 12 аукционов лишь в четырех сумма кредита существенно превысила начальную цену. В остальных случаях начальная цена была превышена чисто символически, при этом или оба участника имели одного и того же гаранта, или один из участников был гарантом остальных, или оба участника являлись гарантами друг друга.

Счетная палата в конце 1995 г. по итогам комплексной проверки деятельности органов приватизации отметила, что сумма кредитов, полученных от передачи в залог федерального имущества, была эквивалентна сумме временно свободных валютных средств федерального бюджета, размещенных в это время Минфином на депозитных счетах коммерческих банков, ставших затем победителями в залоговых аукционах. Так, например, временно свободные средства Минфина были размещены: в АБ «Империал» – в размере 80 млн дол. при общей сумме в двух договорах кредита в 48,3 млн дол., в «Столичном банке сбережений» – 137,1 млн дол. при сумме кредита в 100,3 млн дол., в банке «Менатеп» – 120 млн дол. при сумме двух договоров кредита в 163 и 125 млн дол.

Таким образом Счетная палата сделала радикальный вывод: «…сделки кредитования Российской Федерации под залог акций государственных предприятий могут считаться притворными, поскольку банки фактически “кредитовали” государство государственными же деньгами».

Третий этап приватизации получил наименование точечного. В аналитических материалах Государственного НИИ системного анализа Счетной палаты РФ он называется также этапом совершенствования правовых основ распоряжения государственной собственностью.

Одни начальной вехой этого этапа называют конкурс по продаже блокирующего пакета акций телекоммуникационного холдинга Связьинвест, состоявшегося весной 1997 г., и последовавшие за ним продажи контрольных пакетов акций Восточной и Тюменской нефтяных компаний. Другие предлагают считать такой вехой закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ», подписанный президентом страны 21 июля 1997 года (вступил в силу 2 августа того же года) — один из последних крупных законодательных актов в своей области. Закон, во-первых, официально признал окончание массовой и безвозмездной приватизации, вовторых, изъял большинство прежних льгот у трудовых коллективов и, в-третьих, расширил полномочия регионов, предоставив им право разрабатывать собственные варианты приватизационных схем. Этим же законом была отменена практика составления ежегодных плановых заданий на приватизацию. Но задача наполнения бюджета доходами от приватизации сохранялась. Ее выполнение теперь должны были обеспечивать главным образом единичные крупные сделки.

Тем самым зависимость доходной части бюджета от результатов приватизации сохранялась. Поэтому некоторые исследователи считают нужным «продлить» денежный этап приватизации вплоть до августовского дефолта 1998 г. Третий же этап, по их мнению, наступает лишь в конце 1998 г., когда приватизация утрачивает значение важнейшего элемента экономических реформ, и на передний план выдвигаются проблемы корпоративного управления и реструктурирования приватизированных предприятий, рационального использования и повышения эффективности управления собственностью. Продажа остающейся у государства собственности теряет прежние масштабы и темпы. Так, если в 1991–1993 гг. было приватизировано около 89 тыс. предприятий (то есть до 30 тыс. в год), в 1994 г. — 23,8 тыс., то в 1995 г. — 10,2 тыс., в 1996 г. — менее 5 тыс., в 1997 г. — менее 2,5 тыс

К 2001 г. в собственности РФ по всему народному хозяйству насчитывалось 13 786 государственных унитарных предприятий и 23 099 учреждений. Государство также являлось акционером 3 316 хозяйственных обществ с разной долей своего участия. Оно составляло 100% для 382 из этих обществ, свыше 50% — для 470, от 25 до 50% — для 1601, менее 25% — для 863. Также в федеральной собственности находились объекты нежилого фонда общей площадью 337 млн м2: часть из них (214 млн м2) была передана в коммерческое пользование, а другая (123 млн м2) — в некоммерческое.

Это внушительное хозяйство оказывалось по существу безнадзорным. Исправить положение была призвана принятая 9 сентября 1999 г. постановлением правительства «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ». Деятельность государственных унитарных предприятий, равно как и система управления ими, оценены в этом документе как совершенно неэффективные. Основная идея Концепции — переход к основательной регламентации деятельности названных предприятий и надзирающих за ними «представителей государственных интересов» (избираемых по конкурсу). При этом основная тяжесть такой работы возлагалась на отраслевые органы исполнительной власти, ответственных и за подбор «представителей».

На третьем этапе основным нормативным актом, регулирующим приватизацию, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества". Приватизация осуществляется на плановой основе. По действующему закону, ее планирование отнесено к компетенции правительства РФ, которое ежегодно должно утверждать прогнозный план (программу) приватизации и ежегодно представлять отчет о его выполнении в Госдуму. Президент РФ формирует и утверждает перечень стратегически важных для национальной безопасности предприятий и определяет возможность их приватизации.

Несмотря на то что к концу третьего этапа приватизации в целом была решена задача изменения форм собственности (более 58,9% предприятий стали частными), ряд стратегических целей приватизации достигнут не был:

-       не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

-       структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности деятельности предприятий;

-       привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

-       в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

 Приватизация 1993-2003 гг. проводилась на основании решений органов государственной власти и положений действовавших в тот период нормативных правовых актов. Оценивая целесообразность принятия решения о начале массовой приватизации, необходимо учитывать тот факт, что спонтанная приватизация тысяч предприятий в России началась еще на рубеже 1980-1990-х годов и проводилась зачастую силовыми и криминальными методами.

 В федеральных органах законодательной и исполнительной власти отсутствовал реальный консенсус в отношении выбора приватизационной модели, а также методов и процедур ее реализации, поэтому законодательство на всем протяжении 90-х годов объективно носило внутренне противоречивый,  непоследовательный характер, а приватизационная практика не соответствовала декларируемой идеологии (формирование эффективного собственника, повышение эффективности деятельности предприятий и создание социально ориентированной рыночной экономики, привлечение иностранных инвестиций и т.п.).

Законодательная база постоянно отставала от реальных процессов приватизации, не обеспечивала возможностей для контроля приватизационных сделок, не позволяла эффективно противодействовать новым формам экономической преступности. Недостатки законодательства создавали препятствия для достижения стратегических целей приватизации и косвенно повлияли на формирование в обществе представлений о несправедливости и нелегитимности ее результатов. Согласно общепризнанным международно-правовым принципам ответственность за имевшие место негативные последствия приватизации полностью лежит на публичной власти.

Приватизация в современной России.

На современном этапе приватизация федерального имущества является одним из инструментов достижения целей перехода к инновационному социально ориентированному развитию экономики.

По мнению команды президента, высокая доля госсектора в экономике, которая на пике кризиса составляла около 50%, порождает избыточную систему регулирования, прежде всего – в естественных монополиях, создает почву для ручного управления со стороны чиновников, а также препятствует повышению конкурентоспособности. 

Благие намерения слегка омрачены достаточно негативным опытом предыдущих приватизационных программ, в самых широких слоях общества их результаты воспринимаются как несправедливые и нелегитимные.

Масштабы предстоящих изменений требуют наличия долгосрочной приватизационной политики, так как в случае реализации принятых решений будет приватизировано около 5000 компаний, включая доли в 20 ведущих российских предприятиях и организациях. 

По оценкам иностранной прессы, ситуация принципиально отличается от всего, что происходило раньше, и российское руководство планирует выставить на продажу невероятно важные и привлекательные структуры, которые в течение следующих лет будут масштабно развиваться. 

Исполнение поручения Президента РФ затронет интересы весьма широкого круга лиц, прежде всего – руководства самих компаний с государственным участием, а также во многом определит способность органов государственной власти влиять на экономику в будущем. В связи с этим в Правительстве РФ уделяется значительное внимание и технологиям смягчения последствий приватизации. В частности, предлагается ввести специальное право на участие РФ в управлении в стратегически важных акционерных обществах, т.е. возродить институт «золотой акции».

Доклад, представленный Президенту РФ, в результате более глубокой проработки вопроса после 1 августа 2011 года, содержит больший по числу приватизируемых компаний список с большими по величине пакетами акций, чем предложенный ранее вариант. Тем не менее период приватизации все же предлагается осуществить не до 2015, а продлить до 2017 года, а также не отказываться полностью от участия в ряде компаний.

Министерство экономического развития РФ и Министерство промышленности и торговли РФ рекомендуют осуществить полный выход РФ, с введением «золотой акции», из уставных капиталов ОАО «Банк ВТБ», ОАО «Русгидро» и ОАО «НК Роснефть», ОАО «Совкомфлот», ОАО «Международный аэропорт «Шереметьево», ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС», ОАО «Объединенная зерновая компания» – к 2017 году. Кроме того, предлагается полностью приватизировать ОАО «Зарубежнефть» после завершения переговоров по международным договорам, участником которых является данная компания. 

Продажи долей государства в ОАО «Россельхозбанк» и ОАО «Росагролизинг» будут осуществлены после выделения функций по оказанию государственной поддержки в организацию иной организационно-правовой формы, а в ОАО «АК Алроса» – совместно с продажей пакета акций, находящегося в собственности Якутии, с предоставлением полученных средств на развитие инфраструктуры самому региону. 

Еще одной компанией, из уставного капитала которой государство предполагает к 2017 году выйти полностью, является ОАО «Аэрофлот – российские авиалинии». Однако при этом акции, скорее всего, будут проданы «нестратегическому инвестору», что, очевидно, должно сохранить контроль менеджмента над компанией.

До 2017 года предлагается также снизить долю РФ до контрольного пакета (50% плюс 1 акция) в уставных капиталах ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» и ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация». 

Также весьма вероятна реальная приватизация объединенных ОАО «Связьинвест» и ОАО «Ростелеком», включая полную продажу будущей компании, однако позиции по данному вопросу не согласованы с силовыми структурами, требующими обеспечения доступности сетей для государственных нужд.

Тем не менее, несмотря на впечатляющий объем планируемого разгосударствления, в проекте государственного бюджета на 2012 год заложены достаточно скромные поступления от приватизации – всего 280 млрд руб. Притом что продажа только 10% акций «Роснефти», исходя из нынешней капитализации, способна принести около 9-10 млрд долларов США. Согласно комментариям Министерства финансов РФ возможность закладывать в доходную часть бюджета реальные суммы прогнозных поступлений от приватизации на данном этапе отсутствует. Подобный «минимализм», а также предложение растянуть сроки осуществления программы могут свидетельствовать об отсутствии окончательных решений. Если же будут реализованы все планы, то дополнительные доходы государства в 2012-2016 годах составят 6 триллионов рублей и в отдельные годы способны достичь показателя в 10% от доходов федерального бюджета. 

Необходимо признать, что в странах с переходной экономикой, включая Россию, доля государственных предприятий в течение долгого времени объективно оставалась более высокой, чем в развитых странах, и сокращалась в зависимости от политической и экономической ситуации. В процессе развития рыночных отношений большинство компаний с государственным участием постепенно будет вовлечено в процесс приватизации. Вопрос заключается лишь в темпах и сроках ее завершения.

Текущие условия инициируемой Президентом РФ программы приватизации позволяют считать ее настолько же многообещающей, насколько иллюзорной. Есть по этому поводу некоторые подозрения. Прежде всего, активизация приватизационных процессов приходится на предвыборный год, что само по себе придает им сходство с пиар-акцией. 

Далее, анализ правительственных предложений позволяет предположить, что государство не готово безусловно и быстро покинуть ни одну компанию. Оставляя «золотую акцию» или весь контрольный пакет, или просто отбирая возможных покупателей, государство будет и далее определять стратегию развития, политику и состав руководства предприятий. В лучшем случае появятся независимые миноритарные акционеры. Все последние годы были посвящены усилению контроля над ключевыми отраслями экономики, и поверить в одномоментное изменение данной тенденции довольно сложно. 

Что касается положительных моментов, то сам факт приватизации, сама возможность продажи государственных долей в ведущих компаниях страны позитивно воспринимается инвесторами и улучшает инвестиционный климат. Увеличится капитализация рынка, возрастет число ликвидных ценных бумаг, увеличится доля РФ в международных индексах. Постепенный рост числа миноритарных акционеров способен со временем сделать управление компаниями более прозрачным и повысить его качество.

Даже длительность сроков приватизации может иметь положительные последствия. Многие эксперты считают, что российские активы в целом недооценены. Политическая стабильность, структурные реформы, неизбежное усиление защиты прав собственников приведут к положительной переоценке активов, росту цен на приватизационных аукционах и дополнительным бюджетным доходам. 

В любом случае, перспективы экономического роста в России во многом зависят от того, насколько успешными окажутся планы по привлечению новых технологий и инвестиций в ведущие предприятия страны, остающиеся в госсобственности. В связи с этим появление новых собственников призвано не только оптимизировать структуру государственной собственности, но и вывести эффективность флагманов российской экономики на принципиально новый уровень.