Некоторые конституционно-правовые вопросы, требующие решения в рамках Союзного государства

Содержание Союзного договора свидетельствует о том, что на сегодня есть некоторые не до конца четкие положения, и над ними надо думать — возможно, понадобятся уточнения нормативно-правового оформления соответствующих отношений.

Если к большинству органов Союзного государства применен принцип паритета при их формировании (Высший Государственный Совет, Палата Союза Парламента, Совет Министров), то для Палаты Представителей, избираемой населением, определено неодинаковое количество депутатов от Российской Федерации (75) и от Республики Беларусь (28). Поскольку законы Союзного государства принимаются большинством голосов от общего числа членов каждой палаты (п. 6 ст. 43 Договора), в Палате Представителей можно предвидеть преобладание российских голосов над белорусскими. Очевидно, понадобятся дополнительные гарантии паритета интересов. Не исключено это и для Палаты Союза, даже при равном числе членов палаты от обоих государств.

Для членов «верхней» палаты — Палаты Союза — предполагается одновременное членство в парламенте государства-участника, т.е. для России в Совете Федерации или Государственной Думе. Относительно же депутатов Палаты Представителей в Договоре ничего не сказано о том, обязаны ли они прекратить членство в палате парламента своего государства. Правда, в п. 2 ст. 41 Договора установлено, что упомянутые депутаты не могут заниматься «другой оплачиваемой деятельностью». Но в российских документах на этот счет обычно говорится более четко: нельзя быть депутатами иных представительных органов.

Можно понять, в связи с чем появилась норма п. 5 ст. 43 Договора («Решение Палаты Представителей считается не принятым, если против него проголосовало более одной четверти от общего числа депутатов»), — она направлена на защиту интересов белорусской стороны и потому является обоснованной. Однако данная норма позволяет блокировать принятие любого закона или Основ законодательства Союзного государства группе депутатов от Российской Федерации, если последняя составит всего лишь треть от общего числа депутатов, избранных на территории РФ. Более того, возможно объединение части депутатов от России и части депутатов от Беларуси для блокирования актов Союзного государства. Такая ситуация будет еще более неестественной.

Очевидно, со временем указанную норму придется уточнить, и лучше с учетом представительства депутатов от соответствующего государства, например, следующим образом: «Решение Палаты Представителей считается не принятым, если против него проголосовало менее трех четвертей депутатов, избранных от Республики Беларусь, или двух третей депутатов, избранных от Российской Федерации». Три четверти депутатов от РБ — это 21, т.е. близко к той четверти, о которой говорит теперешняя норма. Две трети депутатов от РФ — 50, это более весомая численность депутатов для заблокирования акта.

Предлагаемая норма не допускает объединения депутатов Палаты Представителей от обоих государств для блокирования законов или Основ законодательства, что было бы оправданным на данном этапе, поскольку речь идет о защите интересов каждого государства.

Разумеется, надо предвидеть то, что позволяет сам Договор, а именно создание союзных общественных объединений и, следовательно, их участие в выборах депутатов Палаты Представителей, как говорится, единым фронтом на территории обоих государств. Не исключено, что такие депутаты затем объединятся во фракции в Палате Представителей. Но все-таки при принятии законов и Основ на первом этапе более важными представляются не политические концепции, а интересы государств, которые и защищаются раздельной отрицательной оценкой депутатами законопроектов.

Для принятия рядом органов Союзного государства решений избран метод единогласия. Но отдельные нормы не совсем понятны. Так, согласно ст. 37 Договора 1999 г., акты Высшего Государственного Совета принимаются на основе единогласия государств-участников. Акт не является принятым, если одно из государств-участников высказалось против его принятия. Голосование на заседаниях Высшего Государственного Совета от имени государства-участника осуществляет глава государства либо лицо, им уполномоченное.

Здесь не ясна формула «одно из государств-участников высказалось против...». Предполагается ли единое решение всех членов Высшего Государственного Совета от соответствующего государства? Или возможна ситуация, когда одно из лиц против (например Председатель Государственной Думы), а остальные за? Кроме того, норма не позволяет однозначно судить о том, выступают ли члены Высшего Государственного Совета при обсуждении возможных его решений в личном качестве (это очевидно лишь для глав государств) или от имени органа, который они возглавляют (председатели палат парламентов, председатели правительств).

В Договоре не совсем понятно решен вопрос об актах органов Союзного государства, их назначении и соотношении. Так, Высший Государственный Совет издает декреты, постановления и директивы (п. 3 ст. 35). Парламент принимает законы и Основы законодательства (ст. 40). Совет Министров издает постановления, директивы и резолюции (п. 2 ст. 46).

В статье 58 Договора дана такая последовательность нормативно-правовых актов Союзного государства: законы, Основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. Говорится и о том, что органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения.

Предметное соотношение актов не совсем ясно. Более или менее понятно, для чего Парламент принимает законы и Основы законодательства. Первые касаются вопросов исключительного ведения Союзного государства и. надо полагать, будут актами прямого действия на всей территории Союзного государства, а Основы — рамочными актами по вопросам совместного ведения, на базе которых государства-участники осуществляют собственное нормативное регулирование (ст. 59).

Но придется определить, когда для реализации задач Высшего Государственного Совета принимаются декреты, когда — постановления, когда — директивы. Соответственно для Совета Министров надо уточнять, в каких случаях издаются постановления, директивы и резолюции, тем более что два вида актов — постановления и директивы — для обоих органов совпадают.

Есть неувязки в регулировании Договором вопросов иерархии нормативных актов. Например, из Договора достаточно ясна подчиненность актов Совета Министров актам Высшего Государственного Совета. Согласно ст. 46, Совет Министров действует в соответствии со своей компетенцией, определенной Договором и решениями Высшего Государственного Совета. Решение Совета Министров может быть приостановлено или отменено Высшим Государственным Советом. Однако очевидно, что компетенцию Совета Министров могут определять и законы, Основы законодательства Союзного государства.

Кроме того, хотя предполагается более высокое место законов в соотношении с актами Высшего Государственного Совета (п. 1 ст. 59 Договора), судьба закона реально может зависеть от глав государств: п. 8 ст. 43 Договора установлено, что если у Председателя Высшего Государственного Совета (это глава одного государства-участника) или у главы второго государства есть возражения, то закон отклоняется. Преодоление вето не предусмотрено Договором.

В некоторых аналитических материалах, распространяемых в Государственной Думе, можно встретить сетования по поводу того, что Договор принижает роль парламентов государств-участников, в том числе Государственной Думы. Вряд для таких выводов есть основания. И все же некоторые предложения, высказанные при этом, заслуживают внимания. В частности предложение о том, чтобы в рамках Палаты Союза правом законодательной инициативы обладали не только Палата в целом, как предусмотрено Договором, но и отдельные члены Палаты, в принципе можно реализовать. Но вряд ли может быть поддержан такой приводимый в его пользу аргумент: это, мол. необходимо для того, чтобы депутаты Государственной Думы, входящие в Палату Союза, могли реализовать свои инициативы или инициативы Думы. Недооценивается тот факт, что общая депутация от обеих палат каждого парламента (РБ и РФ) имеет задачу консолидированного выступления в рамках палаты. Гораздо рациональнее было бы ставить другой вопрос — о наделении правом законодательной инициативы в Парламенте Союзного государства палат парламентов государств-участников.

Предстоит более четко определить систему управления Союзным государством. В соответствии со ст. 44 Договора в состав Совета Министров входят лица на паритетной основе — министры иностранных дел, экономики и финансов государств-участников — и руководители «основных отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства». Конечно, Договором не регулируются вопросы структуры и статуса органов управления. Для этого предусматривается положение, утверждаемое Высшим Государственным Советом, Но на практике вопрос о системе органов управления станет одним из актуальных по мере укрепления Союзного государства.

В заключение следует отметить, что Договором от 8 декабря 1999 г. создана эффективная база для укрепления и развития Союзного государства РБ и РФ. Имеются правовые предпосылки интеграционных процессов, прежде всего в части экономического единства, создания единого законодательства и обеспечения единого статуса человека и гражданина на всей территории Союзного государства. В вопросах внешней политики и обороны государства на данном этапе сохраняют самостоятельность и пользуются методом согласования своих шагов, а также совместных действий. Все это со временем может создать почву, во-первых, для упрочения самого Союзного государства, во-вторых, для перехода к более тесному союзу — федеративному государству.

Поступила в редакцию 30.11.2000

ВЕСТИ MOCK УН-ТА СЕР. 11, ПРАВО 2001 № 1

1[1] См. об этом: Авакьян С.А. Проблемы гражданства Союза Беларуси и России // Материалы научно-практической конференции «Проблемы унификации законодательства Беларуси и законодательства России в процессе интеграции». Москва, 18—19 декабря 1997 г. // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России 1998. №2. С 25—28; Бабурин С.Н. Союзный парламент как обязательный элемент реинтеграции России и Беларуси // Там же. С. S—9; Он же. Время действовать Строительство Союзного государства Белоруссии и России требует ежедневной практической работы // Независимая газета. 2000. 29 апр., Барнин И Я., Миронов В.О. Россия и Беларусь: история воссоединения. М., 2000; Василевич ГА. Конституционные основы формирования единой правовой системы Союза Беларуси и России // Материалы научно-практической конференции «Проблемы унификации законодательства Беларуси и законодательства России в процессе интеграции». Москва, 18—19 декабря 1997 г // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. С. 31—35; Годин Ю. На пути к Союзному государству. К новому этапу двухсторонней интеграции России и Белоруссии // Независимая газета. 2000 26 янв; Забейворота А И Институты парламента в российско-белорусской интеграции- Автореф. дис. . канд. юрид наук. М., 2000; Он же Парламентаризм и этапы формирования белорусско-российской государственности М., 2000. Миронов О.О. Конституции Беларуси и России как правовая основа Союза // Материалы научно-практической конференции «Проблемы унификации законодательства Беларуси и законодательства России в процессе интеграции». Москва, 18—19 декабря 1997 г. // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. С. 42—43; Пастухова Н.Б. Союз России и Белоруссии: этапы, особенности, перспективы (конституционно-правовой аспект): Автореф дис.... канд. юрид, наук. М., 2000, и др.