2.2. Сучасний етап функціонування радіомовлення в Україні

Державна регуляторна політика у сфері радіомовлення спрямована на досягнення оптимального регулювання державою цієї сфери та усунення правових, економічних, адміністративних, політичних перешкод. Її метою є вдосконалення регуляторного процесу, підвищення ефективності та якості нормативно-правових актів, які видаються державними регуляторними органами, залучення громадськості до обговорення проектів цих актів [8].

Сама ж ефективність діяльності регуляторних органів залежить, насамперед, від їх незалежності, законодавчо закріпленого статусу, структурної стабільності, наданих повноважень та механізмів їх застосування, закріплених за регуляторними органами чинним законодавством, наявності людських, матеріальних ресурсів, засобів контролю та впливу, узгодженості самої нормативно-правової бази всередині держави та відповідності її положень міжнародним стандартам [18, с. 77].

У більшості демократичних країн існує регуляторний орган, який регулює ринок електронних ЗМІ, передусім, сферу радіомовлення. Подібні регулюючі органи існують не тільки в європейських країнах, США, Канаді, а й у таких країнах, як Аргентина, Австралія, Бразилія, Нова Зеландія. В Україні таким органом є Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення (Національна рада).

Безпосередньо функції контролю у сфері радіомовлення здійснюють структури апарату Національної ради, її представники в областях, секретаріати представників Національної ради у регіонах.

У цілому можна виділити п’ять головних видів повноважень регуляторних органів сфери радіомовлення:

• адміністративні стосовно сектора радіомовлення (ліцензування, адміністрування, участь у призначенні персоналу управління суспільним радіомовленням);

• наглядові;

• регулюючі;

• консультативні;

• квазісудові [12, с. 53].

В Україні сферу радіомовлення прямо або опосередковано регулює достатньо велика кількість законодавчих актів: закони України «Про інформацію» [2], «Про телебачення і радіомовлення» [8], «Про Національну раду з питань телебачення і радіомовлення» [3], «Про систему Суспільного телебачення і радіомовлення України» [7], укази Президента, нормативні акти Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення та інші законодавчі акти.

Більшість правових актів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення є внутрішніми. Однак з положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» чітко випливає, що всі нормативні акти Національної ради, які регулюють її відносини із суб’єктами господарювання (радіоорганізаціями) і за змістом встановлюють, змінюють чи скасовують права або обов’язки цих суб’єктів господарювання, є регуляторними актами.

До нормативних актів Національної ради, які не мають регуляторного характеру, таким чином переважно належать ті, які за своїм змістом мають характер технічних умов, наприклад «Правила користування каналами мовлення» (у разі вилучення з них усіх положень, які регулюють організаційні питання діяльності радіоорганізацій) [9, с. 47].

Законом України від 17 листопада 2009 р. «Про внесення змін до Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» щодо вдосконалення стадій прийняття та порядку оприлюднення актів національної ради України з питань телебачення і радіомовлення шляхом приведення їх у відповідність з чинним законодавством України» було впорядковане це питання. Позитивним моментом цього можна вважати упорядкування системи нормативних актів Національної ради та підвищення якості їх підготовки. Зрозуміло, що процедура прийняття регуляторного акта відповідно до норм чинного законодавства тепер вимагає значно більшого часу та ресурсів.

Протягом багатьох років однією з головних функцій регулятивних органів є видача ліцензій. Право надання ліцензій – це насамперед право на вибір, право надання пріоритету тій чи іншій компанії. Володіючи такими повноваженнями, регулятивний орган може значно впливати на процеси концентрації ЗМІ. Унаслідок неправомірних дій такий орган може створити пряму небезпеку маніпуляцій суспільною свідомістю в інтересах окремих осіб і груп та створити прецедент недобросовісної конкуренції на медійному ринку.

Чинним законодавством України встановлені правила, згідно з якими компанії-кандидати з метою запобігання концентрації ЗМІ у своїй заяві на видачу ліцензії повинні надати інформацію щодо розподілу свого капіталу, осіб засновників і власників компанії. Крім того, після надання ліцензії та реєстрації компанії вступає в силу антимонопольне законодавство та статті Закону України «Про телебачення і радіомовлення», що захищають економічну конкуренцію у сфері радіомовлення та встановлюють правила заснування радіокомпаній [13, с. 245].

Безпосередньо наглядові повноваження у сфері радіомовлення здійснюють структури апарату Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, її представники в областях, секретаріати представників Національної ради в регіонах [9, с. 83].

Важливим є виконання наглядових функцій за програмним наповненням не лише загальнонаціональних радіоорганізацій, а й мережевих каналів, регіональних та місцевих мовників.

Ефективне впровадження цих повноважень у сфері радіомовлення значною мірою залежить від повноти, своєчасності та достовірності інформації, яка використовується під час прийняття управлінських рішень. Тому надзвичайно важливим аспектом роботи інформаційної системи регуляторних органів сфери радіомовлення є вирішення питання постійного та швидкого поновлення (актуалізації) інформації. Забезпечити це можна тільки за наявності розгалуженої системи моніторингу радіопростору.

Основним завданням моніторингу радіопростору є нагляд за дотриманням радіоорганізаціями ліцензійних умов, норм чинного законодавства у сфері радіомовлення, виконання рішень Національної ради та норм регулятивних нормативно-правових актів. Крім постійного моніторингу радіопростору можуть проводитись оперативні моніторинги під час загальнодержавних заходів, комплексні моніторинги діяльності радіоорганізацій, а також тематичні моніторинги, головною метою яких є виявлення тенденцій у програмній діяльності вітчизняних радіостанцій. тенденцій розвитку окремих регіонів та тенденцій розвитку радіопростору [26, с. 163].

Для забезпечення ефективного регулювання сферою радіомовлення регуляторний орган повинен мати інструменти впливу на компанії- порушники, законодавчо закріплені правила гри. Права, надані Національній раді чинним законодавством на застосування санкцій, різняться за ступенем жорсткості залежно від виду порушень та їх повторюваності. На першому місті – попередження, далі можуть бути застосовані фінансові санкції стягнення штрафу, найбільш жорсткою санкцією, закріпленою законодавством, є подання до суду справи про анулювання ліцензії на мовлення.

Законодавство, правила, обов’язки, зобов’язання, що містяться в індивідуальних рішеннях, ліцензіях та угодах, формують правові рамки свободи спілкування. Така схема буде ефективною тільки під час дотримання прийнятих норм, закріплених у законодавстві.

Публічне право визначає регулятивні повноваження як право на ухвалення виконавчих рішень загального і не особового характеру [9, с. 90].

Співробітництво між різними компетентними органами, такими як Антимонопольний комітет України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Національна експертна комісія України з питань захисту суспільної моралі, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, Державний Комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики, Міністерство транспорту та зв’язку України, Міністерство культури та туризму України та іншими структурами стають просто необхідними. Власне тому, що повноваження цих органів часто виконуються паралельно стосовно обмеженої сфери – радіомовлення – для того, щоб забезпечити разом виконання чинного законодавства та чесність конкуренції на ринку радіомовлення. Однак з метою забезпечення прозорості власності щодо ЗМІ в Україні потребує налагодження взаємодії національних органів, що здійснюють регулювання і контроль за дотриманням законодавства щодо забезпечення прозорості радіоЗМІ, з відповідними органами регулювання в інших країнах. Водночас можливість здійснення такої взаємодії ускладнюється (а то і взагалі унеможливлюється) тим, що Україна не є стороною Європейської Конвенції про захист осіб під час автоматичної обробки особистих даних та Європейської Конвенції про отримання за кордоном інформації та доказів у адміністративних справах. У зв’язку з цим Україна має приєднатись до цих Конвенцій.

ІІІ. ШЛЯХИ І МЕТОДИ УДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ТЕЛЕБАЧЕННЯ І РАДІОМОВЛЕННЯ

В УКРАЇНІ

3.1. Основні проблеми законодавчого регулювання сфери

телебачення і радіомовлення в Україні

Базовим законом, що регулює діяльність телерадіоорганізацій, є Закон України «Про телебачення і радіомовлення». За дванадцять років у нього неодноразово вносилися зміни, однак у новій редакції Закон не викладався, хоча це конче необхідно. Закон розроблявся до прийняття Конституції України 1996 року і не враховує частину її принципових положень. За період його дії накопичилась значна кількість суперечностей із законами, прийнятими пізніше.

Докладний аналіз змісту Закону виявляє, що вже стаття 5, яка визначає статус Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, потребує корекції. Застосуванню підлягають лише ті положення даної статті, які не суперечить новій редакції Закону «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» [3]. Нова редакція Закону про Нацраду є досить значним кроком уперед в плані покращення регулювання статусу даного органу. Проте питання доцільності настільки серйозних контрольних повноважень Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, які перенесено у нову редакцію Закону «Про Національну раду…», залишається актуальним. Наприклад, така регуляторна функція як забезпечення і сприяння конкуренції у діяльності телерадіоорганізацій повинна належати до функцій Антимонопольного комітету. Нагляд Національної ради за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері накладається з наглядом правоохоронних органів, особливо після відновлення загального нагляду прокуратури [11, с. 54].

Заборона втручання у творчу діяльність телерадіоорганізацій (стаття 6) є по суті декларативною. По-перше, в законодавстві не визначене поняття «втручання», що дуже утруднює його розмежування із безпідставними податковими перевірками, законодавчо санкціонованим «регулюванням» діяльності телерадіоорганізацій. По-друге, в Законі про телерадіомовлення у переліку порушень відповідного законодавства чітко не виписано такого порушення. По-третє, законодавство не встановлює санкції за нього.

Закріплене статтею 6 Закону «Про телебачення і радіомовлення» визначення цензури, як контролю за ідеологічним змістом передач телерадіоорганізацій, є обмеженим і повністю не відображає цього поняття. Краще послуговуватися визначенням цензури, даним в Законі «Про інформацію». Проте і цим визначенням не охоплюється сукупність відомих історії випадків, коли засобам масової інформацій настирливо «рекомендувалося» висвітлювати окремі події якимось певним чином. Такі дії, очевидно, являють собою більш складне, комплексне явище, яке еволюціонувало з цензури. Адже завданням «темників» було не просто не допустити якусь інформацію в ефір, а сформувати в громадськості певне потрібне владі уявлення про події в державі, маніпулювати свідомістю людей [16, с. 80].

Бажання законодавця зберегти самобутність нашого народу і не допустити захоплення українського медіаринку транснаціональними корпораціями цілком зрозуміле. Але заборона на заснування нерезидентами телерадіоорганізацій в Україні (стаття 13) є обмеженням лише за формальною ознакою. Крім того, в даній нормі не враховується можливість заснування через пов’язаних осіб. А зважаючи на рівень сучасного розвитку засобів масової комунікації, протистояти експансії зарубіжних інформаційних продуктів за допомогою формальних обмежень просто не можливо. Дані обмеження по суті не виконують функції захисту вітчизняного медіаринку, тому немає змісту забороняти нерезидентам засновувати телерадіоорганізації в Україні.

Обмеження в плані змістового наповнення ефіру встановлює норма статті 8, в якій міститься вимога наповнення загального обсягу мовлення кожної телерадіоорганізації на 50% передачами вітчизняного виробництва. Однак вона тотально не виконується. Та й формулювання статті «передачі, виготовлені… особами, які діють в Україні» залишає можливості для її обходу.

Ефективною альтернативою обмеженням статті 13 і логічним доповненням до вимог статті 8 вбачається запровадження комплексу заходів з підтримки і розвитку якісної вітчизняної телерадіопродукції. Мається на увазі надання державних дотацій, податкових пільг, фінансування зі спеціально створених фондів конкретним проектам, відібраним на конкурсній основі незалежною комісією. Комісія мала би складатися з громадських діячів, визнаних митців, і лише в незначній частині – з державних чиновників. Таким чином вдасться забезпечити виробництво і поширення дійсно конкурентноспроможного вітчизняного телерадіопродукту [22, с. 315].

Значну проблему становить також невиконання деяких особливо «незручних» вимог Закону «Про телебачення і радіомовлення». Декларативними по суті залишаються норми статей 26 і 38 Закону щодо права телерадіоорганізацій на одержання від державних органів, підприємств, установ, організацій необхідної інформації для здійснення своєї статутної діяльності. Але найчастіше порушуються норми Закону щодо реклами (статті 30, 31): ліміт реклами на кожну годину мовлення (15%, тобто 9 хв.), заборона переривати рекламою фільми, заборона рекламувати тютюнові вироби та алкогольні напої. Також досить часто можна зустріти випадки, коли телерадіоорганізації не дотримуються обв’язку не розповсюджувати матеріали, які порушують презумпцію невинуватості підсудного. Недотримання законодавчих приписів – це, переважно, не наслідок недосконалого закону, а системне явище. Потрібно визнати, що нахабне і вже банальне невиконання законів в Україні - чи не найпоширеніша тотальна проблема на сьогодні. І вирішувати її потрібно в усій нашій державі загалом, а не в якійсь одній сфері.

Зважаючи на ситуацію, яка існувала в українських електронних ЗМІ в 2001-2004 роках, особливу увагу потрібно звернути на норми законодавства щодо гарантування об’єктивного висвітлення подій в державі. Норма статті 2 Закону «Про телебачення і радіомовлення», де закріплено цей та інші принципи діяльності телерадіоорганізацій, до Помаранчевої революції тотально нехтувалася. Стаття 46 Закону «Про телебачення і радіомовлення», яка закріплює відповідальність за порушення у сфері телерадіомовлення, відсилає до Закону «Про інформацію», де достатньо детально прописано типові для «періоду темників» порушення, хоча далеко не всі з них. Проте законодавчого закріплення недостатньо, норми не діяли через відсутність бажання і волі їх виконувати в одних і карати за їх невиконання в інших [14, с. 80].

Статтею 7 Закону встановлені обмеження з метою захисту економічної конкуренції в сфері телерадіомовлення та недопущення однобокості й неповноти при висвітленні подій. Але дані обмеження знову ж таки ґрунтуються на суто формальних ознаках, що дозволяє їх легко обходити. Аналогічно, на формальних ознаках побудована заборона вести телерадіомовлення політичним партіям, профспілкам, релігійним організаціям.

Для більш ефективного захисту принципів демократії в українському телерадіопросторі доцільно було б регулювати діяльність телерадіоорганізацій виходячи також і зі змісту їх діяльності. Наприклад, застосовуючи аналогію з антимонопольним законодавством, можна запровадити заборону на узгоджені або керовані з одного центру (як безпосередньо, так і опосередковано) дії, спрямовані на усунення або зменшення плюралізму думок і поглядів при подачі інформації, однобоке чи неповне висвітлення подій і явищ.

Таким чином, підсумовуючи стан справ із законодавчим регулюванням сфери телебачення і радіомовлення можна дійти наступних висновків:

1. Необхідне прийняття нової редакції Закону «Про телебачення і радіомовлення».

2. Потрібно зменшити регуляторні та контрольні функції Нацради ( із внесенням відповідних змін до Законів «Про Національну раду…» і «Про телебачення і радіомовлення» ) і загалом лібералізувати відповідну сферу законодавства, в тому числі для нерезидентів.

3. У новій редакції закону про телерадіомовлення з метою кращого виявлення монополізації в сфері електронних ЗМІ та запобігання однобокому висвітленню подій має бути закріплено поєднання підходів в ідентифікації цих негативних явищ як за формальними, так і за змістовими ознаками.

4.Бажаним є законодавче закріплення процедури державної (громадської) підтримки виробництва якісних вітчизняних телерадіопродуктів, а також системи конкурсного відбору відповідних проектів.

5. Нова редакція закону про телерадіомовлення повинна чіткіше визначати всі види порушень у цій сфері. Кожному виду порушень має кореспондувати відповідальність.

Для нормальної діяльності ЗМІ, гарантування прав громадян, зокрема права отримувати об’єктивну інформацію, потрібен комплекс факторів, який включає, крім сучасного законодавства, побудованого на принципах Конституції 1996 р., також і взаємний контроль між телерадіоорганізаціями, державою і громадянами, наявність у суспільстві високого рівня правової культури, готовність громадян і ЗМІ боротися за свої права і права інших.