Глава 1. Документирование управленческой деятельности арбитражного суда

1.1. Нормативно-правовая база, регламентирующая работу с документами и их хранение

Нормативно-правовая база делопроизводства – это совокупность законов, нормативных правовых актов и методических документов, регламентирующих технологию создания документов, их обработки, хранения и использования в текущей деятельности учреждения, а также деятельность службы делопроизводства: ее структуру, функции штата, техническое обеспечение и некоторые другие аспекты. Она регулирует правила оформления документов; правила работы с документами: обеспечение сохранности документов; порядок передачи документов на архивное хранение; работу службы делопроизводства; внедрение новых информационных технологий в работе с документами; работу с документами, имеющими гриф ограничения доступа; юридические аспекты, связанные с документами, и другие вопросы.¹

Нормативно-правовая база делопроизводства включает в себя: Конституцию Российской Федерации; законодательные акты Российской Федерации в сфере информатизации и документации; указы и распоряжения Президента РФ, постановления Председателя правительства РФ; правовые акты нормативного и инструктивного характера, методические документы по делопроизводству; государственные стандарты на документацию; унифицированные системы документации; государственная система документационного обеспечения управления, основные требования к документам и службам документационного обеспечения (ГСДОУ); нормативные документы по организации архивного хранения документов и т.д.

Все они должны учитываться при организации делопроизводства, прежде всего органами представительной и исполнительной власти субъектов Федерации, а также организациями, учреждениями.¹

Конституция Российской Федерации – важнейший законодательный акт Российской Федерации. При использовании информационно-документационных технологий необходимо учитывать ряд норм и положений Основного закона РФ. Согласно ст. 71 Конституции, информация и связь находятся в ведении Российской Федерации. Гарантируется свобода массовой информации. Каждый имеет право свободно искать, получать, предавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.²

В целом вопросы работы с документами в электронной форме все чаще находят свое отражение в российском законодательстве.

Не так давно Государственной Думой был принят и вступил в законную силу Федеральный закон № 210-ФЗ от 27.07.2010 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и, в его обеспечение, Федеральный закон № 227-ФЗ от 27.07.2010 г. о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием указанного выше Федерального закона. Необходимость принятия указанных актов не вызывает сомнений. Данный акт снял ряд барьеров в части оказания государственных услуг в электронной форме, но не все. В настоящее время вступил в силу Закон «Об электронной подписи». Сектор информационного права ИГП РАН принимал участие в разработке этих Законов.¹

Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» регламентирует основополагающие нормы в области работы с документированной информацией, информационными ресурсами, право собственности на отдельные документы и массивы документов, использование информационных технологий и средств их обеспечения, правовой порядок в области защиты информации. ²

Закон определяет термин «информация» как «сведения» (сообщение, данные) независимо от формы их представления. По новому трактуется «документированная информация» – как зафиксированная на материальном носителе путем документирования информации с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель.

Наибольшего внимания в вышеуказанном Законе заслуживает ст. 11 «Документирование информации», фактически входящая в единую систему делопроизводства в государственных органах и органах местного самоуправления. Это очень важный Закон, заслуживающий отдельного рассмотрения. Также нужно отметить принятый одновременно с ним Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных», зафиксировавший требование к защите баз данных по составу.³

Закон накладывает ряд ограничений на системы автоматизации делопроизводства, так как многие из них интегрированы с системами учета персонала, а значит, на них распространяются все требования Закона. Так, в соответствии со ст. 19 «оператор при обработке персональных данных обязан принимать необходимые организационные и технические меры, в том числе использовать шифровальные средства, для защиты персональных данных от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, распространение персональных данных, а также от неправоверных действий», при этом в терминологии Закона к операторам относится любое «юридическое или физическое, организующее и (или) осуществляющее обработку персональных данных, а также определяющее цели и содержание обработки персональных данных» (ст.3)¹

Кроме того, биометрических систем идентификации при использовании электронно-цифровой подписи теперь требует обязательного письменного согласия каждого сотрудника, подписывающего документ с помощью биометрических средств, так как в соответствии с Законом «сведения, которые характеризуют физиологические особенности человека и на основе которых можно установить его личность, могут обрабатываться только при наличии согласия в письменной форме субъекта персональных данных» (ст.11)²

Еще один Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закрепил возможность поступления обращений (жалоб, заявлений) граждан в электронной форме «в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования» (п.3 ст.7).³

Все больше организаций используют электронно-цифровую подпись. Для них представляет интерес постановление Правительства РФ от 14 декабря 2006 года № 767 «Об изменении и признании утратившим силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности». Этим Постановлением из Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, п.5, были исключены слова о лицензировании «деятельности удостоверяющих центров электронной цифровой подписи, а также контроль за соблюдением установленных лицензионных требований и условий».¹

Отдельного упоминания заслуживает принятие новой редакции Федеральной целевой программы «Электронная Россия» (постановление правительства РФ от 15 августа 2006 г. № 502 «О внесении изменений в Федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002-2010)»), зафиксировавшей цель повышения эффективности государственного управления на основе использования компьютерных технологий. В целом программа закрепила государственные приоритеты в сфере внедрения компьютерных технологий в работу государственных структур. Можно отметить такие задачи программы, как:

• придание официального статуса электронным формам взаимодействия, обеспечение подлинности и достоверности информации в процессах электронного взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с населением и организациями путем использования электронной цифровой подписи;

• разработка стандартов, регламентирующих порядок и процедуры сбора, хранения и предоставления сведения, содержащихся в государственных информационных системах, обмена информацией в электронном виде между органами государственной власти и населением, а также контроля за использованием государственных информационных систем;

• обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия на основе внедрения системы межведомственного электронного документооборота.¹

Важным событием конца 2006 года стало принятие четвертой части гражданского Кодекса Российской Федерации (от 18 декабря 2006 года № 230-ФЗ). Положение о работе с документами в электронной форме появились еще в 1994 г. с принятием первой части Гражданского Кодекса Российской Федерации. Так, ст. 160 ГК РФ предусматривает, что «использование при совершении сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашение сторон», то есть уже тогда была заложена основа для использования электронно-цифровой подписи на уровне двусторонних отношений. Возможность использования электронных каналов связи заложена и в ст.434 ГК РФ «Договор в письменной форме может быть заключен путем составления одного документа, подписанного сторонами, а также путем обмена документами посредством почтовой, телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной или связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору». Бездокументарная форма работы с документами применительно к ценным бумагам зафиксирована в ст. 149, разрешающей «фиксацию прав, закрепляемых именной или ордерной ценной бумагой, в том числе в бездокументарной форме (с помощью средств электронно-вычислительной техники и т.п.)». Возможность введения реестра ценных бумаг в электронной форме закреплена в ст. 142.¹

Так как современные системы делопроизводства сегодня сложно представить без баз данных по документам организации, являющихся основой для регистрации документов, контроля исполнения, информационно-справочной работы и т.п., то при внедрении систем автоматизации обязательно надо учитывать параграф 5 главы 71 Гражданского кодекса РФ «право изготовителя базы данных».

Во-первых, в ст. 1260 Гражданского Кодекса дано определение базы данных: «Базой данных является представленная в объективной форме совокупность самостоятельных материалов, систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть найдены и обработаны с помощью электронной вычислительной машины».

Во-вторых, определено «лицо, организовавшее создание базы данных и работу по сбору, обработке и расположению составляющих ее материалов. При отсутствии доказательств иного, изготовителем базы данных признается гражданин или юридическое лицо, имя или наименование которых указано обычным образом на экземпляре базы данных и его упаковке» (ст. 1333).²

В Гражданском Кодексе специально оговорены технологии архивного хранения записей. Ст. 1279 гласит: «запись может быть сохранена без согласия правообладателя в государственных или муниципальных архивах, если она носит исключительно документальный характер».³

Так же хочется остановиться на государственных стандартах, определяющих теоретические и практические описания элементов структуры информационного обеспечения.

Ключевым документом в этой группе является Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ), которая «представляет совокупность норм и правил, устанавливающих единые требования к документированию и организации работы с документами». С помощью ГСДОУ определяются задачи и функции ДОУ, порядок подготовки и оформления документов, все этапы работы с ними.

Государственный стандарт ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» закрепляет состав реквизитов, обеспечивающих юридическую силу документов, правила их оформления, требования к бланкам документов.

Государственный стандарт ГОСТ Р 51141-1998 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» устанавливает такие основные категории делопроизводства, как документ, документирование, документооборот и другие.

Стандарт ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования». Данный стандарт регулирует процессы управления документами государственных, коммерческих и общественных организаций, определяет характеристики документа, а также регламентирует вопросы проектирования и внедрения систем управления документами. Стандарт носит рекомендательный характер, что установлено Федеральным законом от 27.12.2002 №148 «О техническом регулировании».

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 содержит очень важный для отечественной практики ДОУ раздел – «Политика управления документами и ответственность», в которой сказано: «Ответственность и полномочия в области управления документами должны быть четко определены и доведены до сведения всей организации с тем, чтобы было ясно, кто несет ответственность за работу с конкретными документами». Эта ответственность должна быть распределена между всеми сотрудниками организации и отражена в должностных инструкциях и организационно- распределительных документах организации…»

Несмотря на то, что действие вышеуказанного ГОСТа не распространяется на управление архивными документами в архивных учреждениях, в нем подчеркивается значимость архивной службы при привлечении ее к участию в процессе планирования и внедрения политики и процедур управления документами.

В стандарте особое внимание уделяется проблемам сохранности документов, введенных в систему управления документами, и, в частности, сроками хранения этих документов.¹

1 августа 2011 года вступил в действие новый ГОСТ. Принятие этого стандарта очень актуально в связи с повсеместным переходом к современным компьютеризованным технологиям делопроизводства и электронному документообороту. Это ГОСТ Р 53898-2010с «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению».²

Анализ существующей законодательно-нормативной базы нашей страны и ее сравнение с законодательством других стран показывает, что Россия существенно отстает в правовом регулировании использования юридически значимых электронных документов в государственном управлении и деловой деятельности, что значительно снижает эффективность использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), прежде всего, в государственном управлении.¹

Также, недавно проведенный анализ принятых изменений в российском законодательстве показывает, что в ряде законов прямо противопоставляются письменная и электронная форма документов. Такой подход создает угрозу возникновения отдельных законодательств для бумажных и электронных документов.

Работа по совершенствованию законодательства должна обеспечить его технологическую нейтральность. Речь идет о том, чтобы закрепить возможность использования электронных документов без цифровой подписи.

Также очень актуальным является вопрос о создании государственных электронных архивов на федеральном уровне. Данный вопрос требует создания законодательно-нормативной базы.²

Таким образом, тихая эпоха электронной революции влечет за собой глобальную переработку нормативной базы.