3. Осо­бен­но­сти су­до­про­из­вод­ства по ад­ми­ни­стра­тив­ным спо­рам

АПК не преду­смат­ри­ва­ет ни­ка­ких осо­бен­но­стей рас­смот­ре­ния ад­ми­ни­стра­тив­ных спо­ров.

По ГПК жа­ло­ба на дей­ствия ад­ми­ни­стра­тив­но­го ор­га­на по­да­ет­ся в суд по­сле их об­жа­ло­ва­ния вы­ше­сто­я­ще­му в по­ряд­ке под­чи­нен­но­сти ор­га­ну или долж­ност­но­му ли­цу. Жа­ло­ба мо­жет быть по­да­на в суд не толь­ко по­тер­пев­шим граж­да­ни­ном или его пред­ста­ви­те­лем, но и по прось­бе граж­да­ни­на - над­ле­жа­ще упол­но­мо­чен­ным пред­ста­ви­те­лем об­ще­ствен­ной ор­га­ни­за­ции, тру­до­во­го кол­лек­ти­ва.

Жа­ло­ба мо­жет быть по­да­на в суд в ме­сяч­ный срок, ис­чис­ля­е­мый со дня по­лу­че­ния граж­да­ни­ном от­ка­за вы­ше­сто­я­ще­го ор­га­на ли­бо долж­ност­но­го ли­ца в удо­вле­тво­ре­нии жа­ло­бы или со дня ис­те­че­ния ме­сяч­но­го сро­ка по­сле по­да­чи жа­ло­бы вы­ше­сто­я­ще­му ор­га­ну или долж­ност­но­му ли­цу, ес­ли за­яви­те­лем не был по­лу­чен на нее от­вет. Про­пу­щен­ный по ува­жи­тель­ной при­чине срок для по­да­чи жа­ло­бы мо­жет быть вос­ста­нов­лен су­дом.

Жа­ло­ба на по­ста­нов­ле­ние ад­ми­ни­стра­тив­но­го ор­га­на о на­ло­же­нии штра­фа или о взыс­ка­нии в ад­ми­ни­стра­тив­ном по­ряд­ке мо­жет быть по­да­на в суд в те­че­ние де­ся­ти дней со дня вру­че­ния граж­да­ни­ну.

Де­ла по жа­ло­бам (а в ар­бит­раж­ном про­цес­се - по ис­кам) на дей­ствия ад­ми­ни­стра­тив­ных ор­га­нов рас­смат­ри­ва­ют­ся су­дьей еди­но­лич­но. В со­от­вет­ствии с АПК, по ре­ше­нию пред­се­да­те­ля су­да лю­бое де­ло мо­жет быть рас­смот­ре­но кол­ле­ги­аль­но.

По об­ще­му пра­ви­лу, по­да­ча жа­ло­бы не при­оста­нав­ли­ва­ет об­жа­лу­е­мое дей­ствие. Толь­ко жа­ло­ба на по­ста­нов­ле­ние о на­ло­же­нии штра­фа или о взыс­ка­нии в ад­ми­ни­стра­тив­ном по­ряд­ке при­оста­нав­ли­ва­ет та­кое взыс­ка­ние.

Что ка­са­ет­ся до­ка­зы­ва­ния, то в граж­дан­ском про­цес­се в лю­бом де­ле, неза­ви­си­мо от то­го, яв­ля­ет­ся ли оно част­но­пра­во­вым спо­ром или пуб­лич­но-пра­во­вым, суд не огра­ни­чи­ва­ет­ся пред­став­лен­ны­ми ма­те­ри­а­ла­ми и объ­яс­не­ни­я­ми и впра­ве со­би­рать до­ка­за­тель­ства по сво­ей ини­ци­а­ти­ве. В ар­бит­раж­ном про­цес­се обя­зан­ность по до­ка­зы­ва­нию воз­ло­же­на толь­ко на сто­ро­ны и дру­гие ли­ца, участ­ву­ю­щие в де­ле.

Суд, по ре­зуль­та­там рас­смот­ре­ния жа­ло­бы, огра­ни­чен в спо­со­бах за­щи­ты на­ру­шен­ных прав - он мо­жет лишь вы­не­сти ре­ше­ние об обос­но­ван­но­сти жа­ло­бы и обя­зан­но­сти со­от­вет­ству­ю­ще­го ад­ми­ни­стра­тив­но­го ор­га­на устра­нить до­пу­щен­ное на­ру­ше­ние. Ре­ше­ние су­да по жа­ло­бе для устра­не­ния до­пу­щен­ных на­ру­ше­ний на­прав­ля­ет­ся ад­ми­ни­стра­тив­но­му ор­га­ну ли­бо вы­ше­сто­я­ще­му в по­ряд­ке под­чи­нен­но­сти ор­га­ну или долж­ност­но­му ли­цу. Об ис­пол­не­нии ре­ше­ния су­да по жа­ло­бе долж­но быть со­об­ще­но су­ду и за­яви­те­лю не позд­нее чем в ме­сяч­ный срок со дня по­лу­че­ния ре­ше­ния су­да. В слу­чае неис­пол­не­ния ре­ше­ния суд мо­жет на­ло­жить штраф.

__________________________________________________________________ Невеликий історичний екскурс дасть уявлення про становлення інституту судового контролю в Росії. Теоретичні дослідження цього питання були тісно пов'язані з проблемою адміністративної юстиції. Розробкою цієї тематики займалися Н.М. Коркунов ^7, М.Д. Загряцков ^8, С.А. Корф ^9, В.Ф. Дерюжінскій ¹⁰ та ін У післяжовтневий період були прийняті правові акти про дотримання соціалістичної законності, створенні органів контролю та нагляду для розгляду скарг громадян про порушення їхніх суб'єктивних прав органами (посадовими особами) державного управління. Так, в 1919 р. Декретом РНК РРФСР, а в 1925 р. Постановою Президії ЦВК СРСР був встановлений судовий порядок розгляду заяв військовозобов'язаних про звільнення їх від військової служби зі зброєю з релігійних переконань, в 1922 р. був введений судовий порядок оскарження дій нотаріусів ¹² і т. д. Прийняття Конституції СРСР 1936 р. дало новий поштовх розвитку інституту судового контролю. Важливу роль в цьому зіграло Постанова ЦВК і РНК СРСР від 11 квітня 1937 р., відповідно до якого було встановлено судовий контроль за законністю діяльності органів управління з вилучення майна у колгоспів, кустарів, промислових артілей і у громадян в покриття недоїмок по державних та місцевим податках, обов'язковому окладному страхуванню, обов'язковим натуральним поставках і штрафам ^1. Розвитку інституту судового захисту прав громадян сприяло прийняття 21 червня 1961 Указу Президії Верховної Ради СРСР «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку» ^14, який надав право особам, підданим штрафу в адміністративному порядку, оскаржити постанову про накладення штрафу в суд . Ще більш важливу роль в розвитку інституту судового контролю зіграли Основи цивільного судочинства Союзу РСР і союзних республік, а також цивільні процесуальні кодекси всіх союзних республік, прийняті в 1963-1964 рр.. До кінця 80-х років суди в цивільно-процесуальному порядку розглядали приблизно близько 30 видів справ, які пов'язані з судовою оцінкою законності й обгрунтованості індивідуальних рішень органів державного управління, які зачіпають суб'єктивні права громадян. З прийняттям у 1977 р. Конституції СРСР інститут судового контролю за законністю адміністрації придбав нове політичне і правове значення. Вперше в нашій країні праву громадянина на оскарження дій адміністрації було надано конституційний характер. Однак реалізація конституційних положень почалася тільки в 1987 р., коли Верховна Рада СРСР прийняла Закон СРСР «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій посадових осіб, що ущемляють права громадян». Цей Закон передбачив можливість оскарження тільки одноосібних дій посадових осіб. Тим самим він істотно обмежував можливості судового захисту прав громадян, бо дії, що ущемляють ці права, зазвичай здійснювалися не особисто окремими посадовими особами, а частіше від імені державних органів і громадських організацій, які зазначені особи представляли. У результаті 2 листопада 1989 був прийнятий новий Закон СРСР «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій органів державного управління та посадових осіб, що ущемляють права громадян». Зазначений Закон був лише кроком на шляху розширення судового контролю за діяльністю адміністрації. Подальший розвиток цього процесу знайшло своє відображення в російському законодавстві. Прийнята в 1993 р. Конституція Російської Федерації сформулювала загальні ціннісні підходи до охорони і захисту прав людини. Судовий контроль за діяльністю державної адміністрації пов'язаний насамперед із забезпеченням конституційного права людини і громадянина на державний захист його прав і свобод (ст. 45 Конституції РФ), в тому числі на судовий захист (ст. 46 Конституції РФ). Відомо, що Конституція РФ має вищу юридичну силу і пряму дію. Однак такий принцип не виключає необхідності конкретизації, детальної розробки юридичних процедур, в рамках яких мають здійснюватися права і свободи людини. У зв'язку з цим виникла необхідність в умовах нової державності продовжити і розвинути вдосконалення способів зашиті прав громадян у сфері діяльності виконавчої влади. Форми судового контролю за законністю дій адміністрації, закріплені союзним законодавством, були лише віхою на шляху становлення цього інституту і в нових умовах розвитку країни виявилися недостатніми. Слід зазначити, що на початку 90-х років у Російській Федерації, крім союзного Закону 1989 «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій органів державного управління та посадових осіб, що ущемляють права громадян», був прийнятий ряд законів, відповідно до яких на суди покладалося вирішення справ по спорах між громадянином і органом виконавчої влади у сфері податкових, житлових, земельних та інших правовідносин. Необхідність подальшого розширення кордонів судового контролю, недосконалість законодавства колишнього СРСР з'явилися передумовами для розробки і створення нового російського закону, який би регулював цю важливу сферу суспільних відносин і в цілому визначав порядок судового оскарження актів органів державної влади. Глобальне вирішення цієї проблеми було намічено в Законі РФ «Про оскарження до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян», прийнятому 27 квітня 1993 ¹⁵ Незважаючи на те, що цей Закон був прийнятий до Конституції РФ 1993 р. його положення повністю відповідають конституційній нормі (ст.46): «1. Кожному гарантується судовий захист його прав і свобод. 2. Рішення і дії (або бездіяльність) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб можуть бути оскаржені до суду ». На відміну від союзного Закону новий російський Закон значно розширив межі судового контролю. Уже в самій назві Закону відсутній перелік органів та осіб, чиї дії можуть бути оскаржені. Це продиктовано прагненням підкреслити максимально широку можливість оскарження. Разом з тим у ст. 1 Закону подібний перелік присутня. Це державні органи, органи місцевого самоврядування, установи, підприємства та їх об'єднання, громадські об'єднання, службові особи, які своїми діями (бездіяльністю), рішеннями порушили права і свободи громадянина; створили перешкоди здійсненню громадянином його прав і свобод: незаконно на громадянина поклали яку-небудь обов'язок або незаконно громадянина притягнули до якої відповідальності. Так, до суду, зокрема, можуть бути оскаржені рішення державних органів про встановлення додаткових мит і зборів, рішення про накладення штрафів та інших заходів адміністративних стягнень, прийняті особами, неуповноваженими накладати такі стягнення, рішення загальних зборів акціонерних товариств, профспілкових організацій, їх органів управління та посадових осіб, і т.д. Федеральним законом від 14 грудня 1995 г. ¹⁶ були внесені суттєві доповнення в Закон «Про оскарження до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян» ^17. Значно розширено коло осіб, дії і рішення яких підлягають судової оцінці при розгляді судами скарг громадян на порушення їх прав і свобод. Йдеться про можливість судового оскарження дій і рішень державних службовців. Особливо підкреслено, що «відповідальність державного службовця настає в зв'язку з його обов'язком визнавати, дотримуватися і захищати права і свободи людини і громадянина відповідно до ст. 5 Федерального закону «Про основи державної служби Російської Федерації». У Законі від 27 квітня 1993 р. вказується, що кожен громадянин може отримати, а посадові особи, державні службовці зобов'язані надати йому можливість ознайомлення з документами і матеріалами, безпосередньо зачіпають його права та свободи, якщо немає встановлених федеральним законом обмежень на інформацію, що міститься в цих документах і матеріалах. При цьому громадянин має право оскаржити не тільки дії і рішення державного службовця, а й надання інформації, що стала підставою для здійснення дій (прийняття рішень). На органи та осіб, дії яких громадянин оскаржить в суд, покладена процесуальна обов'язок документально довести законність оскаржуваного дії (рішення). Водночас громадянин звільняється від обов'язку доводити незаконність оскаржуваного акта, але він зобов'язаний довести в суді факт порушення своїх прав. Закон від 27 квітня 1993 р. істотно розширив повноваження суду як арбітра між громадянином і апаратом адміністрації. Зважаючи на той факт, що органи державної влади чаші інших видають нормативні правові акти, законодавець визнав за необхідне зробити предметом оскарження за цим Законом не тільки індивідуальні, але і нормативні правові акти. Подібної новели, що стосується оскарження нормативних правових актів, наше законодавство раніше не знало. Введення цієї норми є важливим фактором, спрямованим на захист прав громадян від будь-якого беззаконня, хто б його не здійснював. Позиція щодо нормативних правових актів підкріплена ст. 13 Цивільного кодексу РФ. У ній прямо вказано на можливість оскарження нормативного правового акта. Відповідно до Закону від 27 квітня 1993 р. скаргу подається до суду громадянином, чиї права порушені, або його законним представником. При оскарженні до суду нормативного правового акта в разі визнання судом скарги обгрунтованою скасування такого акта задовольняє вимогам не тільки громадянина, особисто зацікавленого в позитивному вирішенні даного питання, а й широкого кола осіб, які підпадають під дію оскаржуваного акту. Виходячи з того, що Закон від 27 квітня 1993 р. ввів в нашій країні принцип загальності оскарження, що означає принципову можливість судового оскарження будь-якого індивідуального адміністративного акта, слід стверджувати, що всі дії і рішення, що зачіпають і порушують права і свободи громадян, підлягають судовому оскарженню . Разом з тим законодавець встановив вилучення із загального правила. У самому Законі встановлено межі його дії. Так, не можуть бути оскаржені до суду дії (рішення), перевірка яких віднесено до компетенції Конституційного Суду РФ, а також ті дії (рішення), щодо яких законодавством передбачено інший порядок судового оскарження. Наприклад, Законом РФ «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачений позовної порядок припинення екологічно шкідливої ​​діяльності за заявами громадян. Таким чином, у разі порушення прав громадянина він може звернутися до суду за захистом. Однак в одній ситуації будуть діяти правила Кримінально-процесуального кодексу РРФСР, в іншій - правила Арбітражного процесуального кодексу РФ, в третій - Цивільного процесуального кодексу РРФСР і т.д. Закон від 27 квітня 1993 р. створює єдиний механізм судового захисту для всіх громадян Росії. Однак для військовослужбовців встановлено специфічні правила, які пов'язані з особливостями їх роду діяльності. За ст. 4 Закону, що розглядається ця категорія громадян може оскаржити ущемляють їх права дії (рішення) органів військового управління і військових посадових осіб у військовий суд. Право військовослужбовців на судовий захист, як і таке ж право інших громадян-без будь-яких обмежень, - засновано безпосередньо на ст. 46 Конституції РФ, а також на ст.2 і 22 російської Декларації прав і свобод людини від 5 вересня 1991 Після того як в 1992 р. в судову систему Російської Федерації перейшли військові суди, перед Верховним Судом РФ постало питання про забезпеченні судового захисту прав військовослужбовців від порушень з боку органів військового управління і військових посадових осіб. Складність цієї проблеми полягала в тому, що законодавство не регулювало питання, пов'язані з судовим захистом прав військовослужбовців. У компетенцію військових судів входив розгляд лише кримінальних справ (цивільні справи вони розглядали як виняток - там, де не було народних судів). 18 листопада 1992 Пленум Верховного Суду РФ прийняв Постанову № 14 «Про судову захисту прав військовослужбовців від неправомірних дій органів військового управління і військових посадових осіб» ^18, в якому роз'яснив, що кожен військовослужбовець має право на оскарження до суду дій органів військового управління та військових посадових осіб, якщо вважає, що вони порушують його права і свободи. Справи за скаргами військовослужбовців розглядаються військовими судами (військовими суддями) стосовно до правил, встановленими Законом СРСР від 2 листопада 1989 «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій органів державного управління та посадових осіб, що ущемляють права громадян». Новий, російський Закон від 27 квітня 1993 р. в окремій нормі закріплює право військовослужбовців на судовий захист. До цього військові суди керувалися вищеназваним Постановою Пленуму Верховного Суду РФ. Як показує практика, військові суди стали відігравати помітну роль у захисті прав військовослужбовців, розглядаючи за їхніми скаргами велика кількість справ. Водночас у Постанові Пленуму Верховного Суду РФ від 21 грудня 1993 р. «Про розгляд судами скарг на неправомірні дії, що порушують права і свободи громадян» ¹⁹ підкреслено, що громадяни, звільнені з військової служби, має право оскаржити дії і рішення органів військового управління і військових посадових осіб, які порушили їх права і свободи під час проходження ними військової служби, на свій розсуд у народний або військовий суд. Слід зазначити, що Федеральний конституційний закон від 23 червня 1999 р. «Про військових судах Російської Федерації» ²⁰ встановив право Військової колегії Верховного Суду РФ розглядати в першій інстанції справи про оскарження ненормативних актів Президента РФ, нормативних актів Уряду РФ, Міністерства оборони РФ, інших федеральних органів виконавчої влади, в яких федеральним законом передбачена військова служба і які стосуються прав, свобод і охоронюваних законом інтересів військовослужбовців, громадян, проходять військові збори. У серпні 2000 р. був прийнятий Федеральний закон «Про внесення змін і доповнень до Цивільного процесуального кодексу РРФСР ^»21, в результаті чого в Кодексі з'явилася ст. 114 ¹ «Цивільні справи, підсудні військовим судам». У цій статті йдеться, що у випадках, передбачених федеральними конституційними законами, цивільні справи про захист порушених або оспорюваних прав, свобод і охоронюваних законом інтересів військовослужбовців Збройних Сил Російської Федерації, інших військ, військових формувань і органів, громадян, проходять військові збори, від дій (бездіяльності) органів військового управління, військових посадових осіб та прийнятих ними рішень розглядаються військовими судами. У відношенні винятку, наведеного в ст. 3 Закону від 27 квітня 1993 р., в частині, що стосується виключної компетенції Конституційного Суду РФ, слід зазначити, що аналіз ст. 3 Федерального конституційного закону «Про Конституційний Суд Російської Федерації дозволяє зробити висновок про виключну підсудність Конституційному Суду РФ справ про відповідність Конституції РФ федеральних законів, нормативних актів Президента РФ, Ради Федерації та Державної Думи Федеральних Зборів РФ, актів Уряду РФ у разі виникнення спору про відповідність їх Конституції РФ. Отже, всі індивідуальні акти цих органів, а також акти, як індивідуальні, так і нормативні, інших державних органів РФ (міністерств, державних комітетів тощо) тепер підконтрольні судам загальної юрисдикції та (виходячи з їх компетенції) арбітражним судам і можуть бути оскаржені в ці суди відповідно до правил підсудності. У зв'язку з цим важливі новели внесені до Цивільного процесуального кодексу РРФСР. У ст. 116 ЦПК зазначено, що Верховний Суд РФ розглядає по першій інстанції справи: про заперечування ненормативних актів Президента РФ, Федеральних Зборів РФ, Уряду РФ; про оскарження нормативних актів федеральних міністерств і відомств, що стосуються прав і свобод громадян. У новій редакції викладено ст. 115 ЦПК РРФСР. Таким чином, законодавець поступово уточнює підвідомчість судам загальної юрисдикції справ, пов'язаних із захистом громадян від неправомірних дій органів виконавчої влади та їх посадових осіб. Крім того, прийнятий наприкінці 1997 р. Федеральний конституційний закон «Про Уряд Російської Федерації» надає можливість оскаржити до суду постанови Уряду РФ, є нормативними актами. Разом з тим підсудність справ оскарження нормативних актів Уряду РФ (якщо це не справи про відповідність даного акта Конституції РФ, що відноситься до виключної компетенції Конституційного Суду РФ) ні в одному законодавчому акті не визначена, хоча за логікою такі справи повинні бути підсудні Верховному Суду РФ. Практика пішла цим шляхом. Так, рішенням Верховного Суду РФ від 2 вересня 1998 р. № ГКПИ 98-412 визнані недійсними з моменту прийняття п.6 і 7 Постанови Уряду РФ від 21 липня 1998 р. № 800 «Про заходи щодо забезпечення своєчасної виплати пенсій». Що стосується обов'язковості судових рішень, прийнятих за результатами перевірки відповідності нормативних актів рівня нижче федерального закону іншим що має більшу силу актам, то, згідно з ч. 1 ст. 6 Федерального конституційного закону «Про судову систему Російської Федерації» набрали законної сили судові акти обов'язкові для всіх без винятку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань, посадових осіб, інших фізичних і юридичних осіб. Для осіб, що не беруть участь у розгляді справи, обов'язковість судового акта виявляється в тому, що вони зобов'язані рахуватися з цим актом при вирішенні різних питань, пов'язаних з тими, за якими суд приймав рішення ^2. Говорячи про принцип «загальності оскарження», закріпленому в Конституції країни і в Законі від 27 квітня 1993 р., а також беручи до уваги той факт, що норми Конституції РФ є нормами прямої дії, слід зазначити, що сфера судового оскарження поширюється і на приватні комерційні організації. Ось чому теоретично будь-який громадянин, який працює в цій сфері, має право звертатися до суду за захистом своїх прав. Разом з тим у ст. 1 Закону від 27 квітня 1993 р. відсутня згадка про приватних комерційних організаціях, що створює на практиці певні труднощі для громадянина, що намагається захистити свої права в судовій інстанції. Закон від 27 квітня 1993 наділяє громадянина правом звертатися зі скаргою на дії (рішення), порушують його права і свободи, або безпосередньо до суду, або до вищої в порядку підлеглості інстанцію, тобто передбачає можливість вибору громадянином початкового шляху оскарження. Як відомо, союзне законодавство вимагало, щоб до звернення до суду громадянин обов'язково подав скаргу керівнику того посадової особи, чиї дії він вважає незаконними. Це багато в чому ускладнювало процедуру судового оскарження. Експертне опитування суддів, проведений в 1992 р. Російської правової академією, показав, що 64% ​​опитаних вважають такий порядок невиправданим, переслідують мету уникнути судового контролю за управлінськими актами. Якщо строго дотримуватися такого порядку, то кожному для отримання судового захисту буде потрібно в середньому 140 днів, тобто майже п'ять місяців, що ніяк не можна визнати задовільним. Тому 73% опитаних суддів вважали доцільним і необхідним розглядати скарги відразу в суді, без попереднього оскарження по начальству ^26. Можливість безпосередньо звертатися до суду значно полегшує шлях громадянину до судового захисту. Разом з тим у ряді випадків законодавець встановлює спеціальні порядки оскарження, які передбачають попередній позасудовий спосіб оскарження, наприклад: відмова адміністрації у складанні акта про нещасний випадок, відмова у призначенні допомоги із соціального страхування, відмова БТІ в оцінці будови, що належить громадянину на праві власності, і т.п. Дуже важливою є норма Закону, що встановлює альтернативну підсудність скарги. Відповідно до ст. 4 Закону від 27 квітня 1993 р. Громадянин може подати скаргу або до суду за місцем знаходження органу, об'єднання, посадової особи, або до суду за місцем свого проживання. Однак якщо справа пов'язана з державною таємницею, то скарга повинна бути подана до Верховного Суду республіки, що входить до складу РФ, крайової, обласної суд, суд автономної області, автономного округу, (ст. 114,115 ЦПК в редакції від 31 березня 1991 р.). У зв'язку з цим, починаючи з другої половини 1993 р., коли став застосовуватися новий російський Закон, кількість скарг збільшилася в кілька разів. Так, наприклад, в 1992 р. було подано 9965 скарг, в 1995 р. - близько 34 тис., а вже в 1999 р. - понад 115 тис. скарг. Закон від 27 квітня 1993 р. встановлює граничний термін звернення зі скаргою до суду загальної юрисдикції: три місяці з того моменту, коли громадянинові стало відомо про порушення його прав: один місяць з дня одержання громадянином письмового повідомлення про відмову вищестоящої інстанції в задоволенні скарги або з дня закінчення місячного терміну після подачі скарги, якщо громадянином ні отримано на неї письмову відповідь. Введення норми, що обмежує термін звернення за захистом, не можна розглядати як обмеження прав громадян. У необхідних випадках цей термін може бути продовжений. Мета цієї новели - виключити можливість подачі «запізнілою» скарги, коли питання, підняті в ній, вже втратили свою актуальність, докази втрачені і не можуть ефективно сприяти відновленню прав і законних інтересів громадян. Принципово новим у Законі від 27 квітня 1993 р. є положення про право суду, який прийняв скаргу до розгляду, на прохання громадянина або за своєю ініціативою призупинити виконання оскаржуваного рішення (дії). Реалізація на практиці цієї норми дає можливість запобігти настанню шкідливих для громадянина наслідків, пов'язаних з виконанням оскаржуваного рішення. У розглянутому Законі в ст. 7 визначається зміст судового рішення. Встановивши обгрунтованість скарги, суд визнає оскаржуване дію (рішення) незаконним, зобов'язує задовольнити вимогу громадянина, скасовує застосовані до нього заходи відповідальності або іншим шляхом відновлює його порушені права і свободи. Таким чином, перелік можливих рішень про задоволення скарги не є вичерпним. У кожному конкретному випадку суд, не обмежуючись перерахованими видами рішень, може обрати і інше, яке найбільш ефективно захищає порушене право. У деяких випадках, коли оскаржуване рішення стало широко відомо і воно має велике значення, особливо коли це стосується незаконних нормативних актів, суд міг би на підставі ст. 35 Закону РФ «Про засоби масової інформації» зобов'язати редакцію засоби масової інформації опублікувати повідомлення про прийняте рішення. Передбачене Конституцією РФ, а також чинним законодавством право звертатися за захистом до суду є серйозним фактором зміцнення гарантій прав громадян у сфері функціонування виконавчої влади. Суди оцінюються юристами різних країн як органи, що забезпечують найбільш дієвий контроль за дотриманням законності адміністрацією, а вилучення з компетенції судів адміністративних спорів - як один із способів збереження могутності адміністрації ^27. В умовах поділу влади значно зростає роль саме судової влади у захисті прав і законних інтересів громадян. Судовий порядок розгляду адміністративно-правових спорів має ряд достоїнств перед порядком вирішення спору в органах виконавчої влади. Суд являє собою спеціальний орган, що здійснює контроль за законністю. Він незалежний від жодної гілки влади і наділений конституційними гарантіями такої незалежності. Відсутність у суду якої б то не було відомчої зацікавленості, процесуальна регламентація судового розгляду, а також інші засади судочинства є загальновизнаними достоїнствами судової процедури Громадянин і державний орган (посадова особа) беруть участь у справі в якості сторін, які володіють рівними правами і обов'язками. Таким чином, судовий порядок відрізняється істотними юридичними гарантіями, які дозволяють забезпечити тверду позицію громадянина як повноправною боку спору Як справедливо зазначено авторами монографії «Порівняльне конституційне право», суд виступає спеціалізованим державним органом, що здійснює функцію соціального контролю за наявності конфліктів між окремими членами суспільства, між ними і державою, що виникли в будь-якій сфері діяльності людини, врегульованої правом ^28. У міру розширення компетенції судів у розгляді адміністративно-правових спорів висловлювалися судження про те, що воно може спричинити відсторонення від цієї діяльності органів управління. Однак подібні побоювання позбавлені підстави. Практика показала, що розширення компетенції судових органів не супроводжується обмеженням можливості оскарження по лінії адміністративної підпорядкованості. Разом з тим слід зазначити, що в теорії все ще залишається актуальним питання про співвідношення адміністративної та судової юрисдикції. З позиції правової доктрини, панівною в більшості європейських країн, зараз забезпечення законності та більш суворе повагу прав громадян вимагають розширення положень процесуального права, що носять гарантійний характер, збільшення кола справ по спорах між громадянином і адміністрацією, що підпадають під судову юрисдикцію, визначення таких правовідносин , суперечки між учасниками яких за наявності відповідних умов були б віднесені до компетенції суду. Відповідно до ч. 2 ст. 118 Конституції РФ судова влада здійснюється за допомогою конституційного, цивільного, адміністративного та кримінального судочинства. Положення, що містяться в п. 3 ст. 1 Федерального конституційного закону «Про судову систему Російської Федерації» ^29, а також в його ст. 26, передбачають можливість створення спеціалізованих федеральних судів з розгляду цивільних та адміністративних справ, статус яких повинен бьпь встановлений федеральним конституційним законом. Разом з тим цей Закон відносить до федеральних судів і спеціалізовані суди, що складають систему федеральних судів загальної юрисдикції (п. 3 ст. 1), а установа їх можливо тільки шляхом внесення змін і доповнень до цього Федеральний конституційний закон (п. 1 ст. 26). На думку ЮА Тихомирова, здавалося б, модель судів в адміністративній сфері визначена Насправді ж все йде набагато складніше. Поки немає ясності в самій концепції адміністративного правосуддя, у співвідношенні його з конституційним поняттям «адміністративне судочинство» і традиційно використовуваним поняттям << адміністративна юстіція>>. Відзначимо, що ще в 1995 р. в рамках Мін'юсту Росії була проведена попередня робота з підготовки проекту закону «Про адміністративну юстицію», що передбачалося дорученнями Президента РФ у зв'язку з Посланням Президента РФ Федеральним Зборам РФ. Розробка законопроекту була проведена в рамках МВС РФ, а представлений проект був розісланий Мін'юстом у всі вищі судові установи країни і в інші зацікавлені відомства. Законопроект включав розділи про загальні положення, організації адміністративної юстиції, про права та обов'язки громадян у сфері адміністративної юстиції, про адміністративне провадження у сфері адміністративної юстиції. Цікаво, що, визначаючи терміни для цілей закону, автори проекту давали таке визначення адміністративної юстиції: це правовий інститут судового захисту прав і свобод громадян, що здійснюється за допомогою адміністративного провадження системою судових установ. Адміністративне судочинство визначалося як порядок порушення і розгляду в суді справ за скаргами громадян на рішення, дії (бездіяльність) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, як порядок оскарження рішень судів. У проекті пропонувалося справи такого роду відносити до підсудності судів загальної юрисдикції (оформивши в якості їх організаційного ланки адміністративні судові присутності) і військових судів. Природно, що стрижнем законопроекту стали норми Закону від 27 квітня 1993 р. з деякої їх модифікацією. Зокрема, як і раніше передбачався змішаний «адміністративно-цивільний» процесуальний інститут судочинства. З Конституційного Суду РФ надійшов відгук, в якому підкреслювалося, що специфіка адміністративних справ така, що їх розгляд вимагає особливих організаційних форм і особливої ​​суддівської кваліфікації та що характеристика адміністративного спору не вписується в традиційний позовної процес. Підтримувалася ідея спеціалізації процесу в рамках загальних судів. У відгуку Верховного Суду РФ відзначалася недоцільність виділення адміністративних присутностей в суді, оскільки в першому півріччі 1994 судами було розглянуто трохи більше 13,5 тис. справ, а судам надано роз'яснення щодо застосування Закону РФ від 27 квітня 1993 р. У відкликання Вищого Арбітражного Суду РФ зазначалося, що при визначенні інституту і функцій адміністративної юстиції слід було б виходити насамперед із понять «адміністративне судочинство »,« адміністративне правопорушення »,« адміністративні правовідносини », тобто з розуміння адміністративної юстиції як діяльності суду (загальної юрисдикції, арбітражного або військового) з розгляду заяв (скарг) на дії органів виконавчої влади, місцевого самоврядування або посадових осіб, пов'язані з виконанням ними заходів з охорони громадського ладу, власності, прав і свобод громадян, прав і законних інтересів підприємств. Відзначаючи суттєві недоліки законопроекту, зокрема дублювання норм Закону РФ від 27 квітня 1993 р., виключення з предметів оскарження дій і рішень громадських об'єднань, а також наявність в законопроекті низки проблем, згаданих вище, судові органи країни визнали за необхідне продовжувати роботу над вдосконаленням законодавчого регулювання інституту адміністративної юстиції. Однак аж до 2000 серйозних кроків у цьому напрямку не робилося, якщо не мати на увазі вказівки, які у президентських програмах про розробку Адміністративного і Адміністративно-процесуального кодексів РФ, під якими практично розумівся Кодекс про адміністративні правопорушення та про самостійний законодавчий акт про виробництво по справах, що випливають з адміністративно-правових відносин Тому й нині справи але скаргами громадян на неправомірні дії і рішення державної та місцевої адміністрації розглядаються судами загальної юрисдикції. Дані статистики, представлені Верховним судом РФ, свідчать, що тільки в 1999 р. судами загальної юрисдикції було розглянуто близько 2 млн. справ про адміністративні правопорушення, а також скарг про порушення конституційних прав громадян, у тому числі: 3899 справ за скаргами про визнання правових актів незаконними (задоволено 72,2%); 13455 скарг на дії посадових осіб, колегіальних органів влади, управління, громадських об'єднань (задоволено 82,8%); 83427 скарг на порушення податкового законодавства (задоволено 95,8%); 2320 скарг на порушення виборчих прав (задоволено 47,6%). За той же період Верховним Судом РФ розглянуто 286 справ зазначеної категорії. Особливо слід виділити справи про визнання незаконними нормативних правових актів різних гілок влади, спори між суб'єктами Російської Федерації і органами місцевого самоврядування, скарги на порушення виборчого законодавства, включаючи визнання виборів недійсними, і деякі інші, що виникають у сфері адміністративно-правових відносин. Зазначені категорії справ стають все більш актуальними, їх правильне розгляд набуває особливої ​​значущості у світлі здійснюваної в Російській Федерації реформи державної влади. Крім того, дозвіл певної категорії адміністративно-правових спорів здійснюється також арбітражними судами. Згідно з Федеральним конституційним законом «Про арбітражні суди Російської Федерації» і Арбітражним процесуальним кодексом ^31, арбітражні суди, здійснюючи захист порушених або оспорюваних прав і законних економічних інтересів організацій і громадян, сприяючи режиму законності і попередження правопорушень у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності, вправі розглядати, наприклад, спори про визнання недійсними (повністю або частково) ненормативних актів державних органів, які відповідають законам і іншим нормативним правовим актам і порушують права і законні інтереси організацій і громадян (п. 2 ст. 22 АПК РФ); суперечки про оскарження відмови в державній реєстрації або ухилення від державної реєстрації у встановлений термін організації або громадянина і в інших випадках, коли така реєстрація передбачена законом (п. 2 ст. 22 АПК РФ). Дані статистики дозволили виявити тенденцію збільшення числа подібних справ ^32. Слід зазначити, що у складі вищого Арбітражного Суду РФ діє судова колегія з розгляду спорів, що виникають з адміністративних правовідносин. Такі ж колегії є і у федеральних арбітражних судах округів. Практика розгляду судами загальної юрисдикції адміністративно-правових спорів, тобто спорів, що мають публічно-правовий характер, також має явну тенденцію до значного зростання. У зв'язку з цим закономірним є постановка питань про необхідність спеціалізації суддів у районних та вищих судах з розгляду саме цієї категорії справ, а також про створення судових колегій по адміністративних справах у судах загальної юрисдикції суб'єктів РФ та Верховному Суді РФ. Подібна ідея неодноразово висловлювалася в юридичній літературі. Цієї точки зору дотримуються провідні вчені-адміністратівісти нашої країни ЮА Тихомиров, НГ. Салищева, М.С. Студеникина, ЮН. Старилов та інші, які займаються дослідженням даної проблеми. Спеціалізація судових складів пов'язана з необхідністю глибокого вивчення і правильного застосування суддями досить широкого масиву законодавчих актів, що використовуються для розгляду певної категорії справ у сфері управління. Внаслідок складності названої категорії справ їх розгляд і правильне вирішення вимагають високого професіоналізму Але оскільки основна маса цих справ розглядається в порядку цивільного судочинства районними судами та судами обласного рівня, таку спеціалізацію забезпечити складно. Таким чином, природним продовженням зміцнення судової влади як третьої влади в державі було б установа системи адміністративних судів. Вона може бути скопійована, наприклад, з системи побудови судів загальної юрисдикції шляхом вичленування спеціалізованих колегій (палат), створених на першому етапі в судах загальної юрисдикції всіх рівнів для розгляду адміністративних спорів. При такій організаційній розбудові, як правильно зазначила М.С. Студеникина, необхідно визначити: а) підвідомчість стосовно різних ланках відповідних загальних судів; б) принципи підбору кадрів суддів для адміністративних присутностей (колегій), організацію їх професійної підготовки, яка пов'язана зі знанням певних галузей управління; в) процесуальні норми, за якими мають діяти адміністративні присутності (колегії); г) способи і межі реагування адміністративного присутності при оцінці законності актів адміністрації ^33. Другом варіант формування адміністративної юстиції пов'язаний із збереженням спеціалізованих палат на рівні районних, міських судів і створенням адміністративного суду в кожному суб'єкті Федерації, а також Вищого Адміністративного Суду Російської Федерації, наділених функцією розглядати касаційні скарги і правом дозволяти деякі категорії справ по першій інстанції. Таким шляхом поступово буде створена струнка система органів адміністративної юстиції, очолювана Вищим Адміністративним Судом РФ. Формування колегій по адміністративних справах, а також створення самих адміністративних судів повністю відповідає ідеї про спеціалізований підході до організації судочинства в нашій країні. ³³ Див: Студеникина М.С. Чи потрібен спеціальний федеральний закон про адміністративну юстиції? / / Закон: створення та тлумачення. М., 1998. С. 188. 37 Запропоновані концепції могли б бути реалізовані з урахуванням того, що порядок організації та установи органів адміністративної юстиції, процедура їх діяльності повинні бути врегульовані федеральним законодавством: законом про органи адміністративної юстиції чи про адміністративні суди, а також Адміністративним процесуальним кодексом, який містив би розділ, присвячений цих питань, або спеціальним кодексом (законом) про адміністративне судочинство, який закріпив процесуальні правила діяльності органів адміністративної юстиції з розгляду адміністративних справ. Все це, природно, повинна тягти за собою необхідність внесення змін до чинного законодавства, і насамперед у Федеральний конституційний закон «Про судову систему Російської Федерації», а також до Цивільного процесуального кодексу РРФСР, з якого в цьому випадку слід вилучити норми, що стосуються адміністративного судочинства. Ю.А. Тихомиров правильно зазначив, що забезпечення в нашій країні повноцінної системи здійснення адміністративного судочинства не може бути зведене до разових заходів. Це велика реформа, при здійсненні якої потрібно розробити загальну концепцію, визначити обсяг адміністративної юрисдикції, розробити і прийняти комплекс законів, ввести нові процедури, сформувати систему адміністративних судів, підготувати спеціальні суддівські кадри. Слід також відзначити, що і представники суддівського корпусу активно підтримують цю ідею. В даний час суди переповнені справами, а більшість суддів, які розглядають цивільні справи, працюють з явним перевищенням індивідуального навантаження. Про це йшлося ще у рішенні № 4 Ради щодо судової реформи при Президентові РФ від 12 березня 1997 р. «Про забезпечення доступності правосуддя і швидкості його здійснення» 35. Подібної точки зору дотримувався і Верховний Суд РФ, яка 22 червня 2000 р. на своєму Пленумі прийняв Постанову «Про внесення до Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації проекту федерального закону« Про внесення змін і доповнень до Закону РРФСР «Про судоустрій УРСР» та Цивільного процесуального кодекс РРФСР », що передбачає створення судових колегій по адміністративних справах. Про це йдеться в проекті федерального конституційного закону «Про суди загальної юрисдикції», внесеному Президентом РФ у Державну Думу в 1999 р. Однак у серпні 2000 р. було прийнято нову Постанову Пленуму Верховного Суду РФ «Про внесення до Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації проектів федеральних конституційних законів« Про федеральних адміністративних судах Російській Федерації »,« Про внесення доповнень до Федерального конституційного закону «Про судову систему Російської Федерації »і« Про внесення змін і доповнень до Федерального конституційного закону «Про військових судах Російської Федерації», а в жовтні 2000 р. - ще одне Постанова Пленуму Верховного Суду РФ «Про внесення змін в проекти федеральних конституційних законів« Про федеральних адміністративних судах в Російській Федерації »і« Про внесення доповнень до Федерального конституційного закону «Про судову систему Російської Федерації». Верховний Суд РФ пропонує з метою подолання негативних тенденцій у розгляді адміністративних справ створити в системі судів загальної юрисдикції адміністративні суди, не пов'язані з існуючим адміністративно-територіальним поділом країни. У цих цілях пропонується сформувати систему федеральних окружних адміністративних судів в межах відповідних федеральних округів і федеральні міжрайонні адміністративні суди з юрисдикцією щодо кількох районів суб'єкта РФ. Крім того, пропонується заснувати судову колегію по адміністративних справах Верховного Суду РФ і створити відповідні колегії в судах обласного рівня. Передбачається, що судова колегія з адміністративних справ Верховного Суду РФ розглядатиме в якості суду першої інстанції такі, наприклад, справи: про оскарження нормативних і ненормативних актів Президента РФ і Уряду РФ; про призупинення та припинення діяльності загальноукраїнських, а також міжнародних громадських об'єднань, що діють на території РФ, у випадках порушення ними законодавства РФ, і т.д. Перевірку законності та обгрунтованості рішень, винесених зазначеної колегією в якості суду першої інстанції і не вступили в законну силу, буде здійснювати відповідний склад суддів касаційної колегії Верховного Суду РФ. У відповідності з цими проектами до адміністративних справах віднесені справи про оскарження рішень і дій (бездіяльності) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб, а також справи у спорах, пов'язаних із застосуванням законодавства про вибори, податкового законодавства, по спорах органів державної влади та органів місцевого самоврядування між собою, справи про призупинення або припинення діяльності громадських об'єднань. У проекті зазначеного вище закону про адміністративні суди передбачається також, що функції адміністративної юстиції будуть виконувати і світові судді, однак підсудність ним справ взагалі не визначена. Звичайно, мова йде поки лише про проект федерального конституційного закону. Проте вивчення цього проекту, схваленого Пленумом Верховного Суду РФ, дає підставу висловити деякі критичні зауваження на адресу законопроекту. На наш погляд, тут мають місце певний дуалізм у визначенні системи адміністративних судів і серйозна недоробленість питання про організацію міжрайонних адміністративних судів. Дуалізм, як ми вважаємо, полягає в тому, що окружні суди, по суті справи, не є другою інстанцією в системі судів адміністративної юстиції і призначені лише для розгляду найважливіших справ у сфері державної влади. Водночас не ясні взаємини цих судів із судами суб'єктів РФ, підсудність справ яких «на сходинку нижче». У свою чергу суди суб'єктів РФ в особі їх колегії з адміністративних справ визначені як касаційна інстанція по відношенню до міжрайонним адміністративним судам. Не визначені і повноваження судової колегії з адміністративних справ Верховного Суду РФ як касаційної інстанції стосовно судам суб'єктів РФ, якщо стосовно останніх в якості касаційної інстанції не виступатиме окружний суд. Наглядові повноваження Верховного Суду РФ і судів суб'єктів РФ автори законопроекту не визначили, вважаючи, очевидно, що тут будуть діяти загальні правила перегляду судових постанов судів общейюрісдікціі. Однак у цю схему окружні адміністративні суди все ж не вписуються. На нашу думку, пропозиція про створення окружних адміністративних судів - це певною мірою данина політичній кон'юнктурі, пов'язаної з утворенням федеральних округів у сфері президентської (виконавчої) влади. Виходячи з позиції незалежності суддів і включення судів суб'єктів РФ в систему адміністративної юстиції, більш доцільно забезпечити реальну незалежність судів суб'єктів РФ від регіональної адміністрації та визначити повною мірою відповідають їх повноваження у сфері адміністративної юстиції. У цьому випадку відпадає необхідність у створенні окружних адміністративних судів. Спірне і питання про створення міжрайонних адміністративних судів. На наш погляд, це питання не можна вирішувати однозначно для всієї території Росії, з огляду на жалюгідний стан комунікацій між районними центрами на значній території Росії. Тому не можна на відміну від великого міста з районним поділом чи району зі значною щільністю населення засновувати міжрайонні суди в регіонах, де щільність населення невелика, відстані до районних центрів перевищують сотні кілометрів, а про якість доріг взагалі говорити не доводиться. Якщо необхідно забезпечити захист громадян від свавілля місцевої влади, в якості спеціалізованого адміністративного суду (адміністративного судді в судовому окрузі) повинен діяти районний адміністративний суд Треба відзначити, що критикований нами законопроект був прийнятий Державною Думою в першому читанні. Судячи з результатів його подальшого обговорення, в ході підготовки до другого читання в нього будуть внесені досить істотні доповнення і зміни, в тому числі з питань предметної підсудності, та й системи самих судів. Укладачі законопроекту, прийнятого настільки поспішно в першому читанні, не вказали на процедуру розгляду адміністративних справ. Природно, що цю проблему доведеться вирішувати кардинально. У зв'язку з цим актуальною стає завдання підготовки процесуальних норм реалізації майбутнього закону

http://ukrdoc.com.ua/text/44108/index-1.html?page=4

__________________________________________________________________

Адміністративна юстиція в царській Росії

Адміністративна юстиція в Росії зародилася в другій половині XIX століття. Адміністративно-правові спори в той період розглядалися спеціально створюваними органами - змішаними губернськими присутності, в складу яких входили чиновники і представники дворянського, земського і міського самоврядування. Функціонування даних органів за відсутності процесуальних основ не відрізнялося регулярністю і сталістю. Змішаний губернське присутність вважалося першою інстанцією і розглядав суперечки з селянським, земським, міським справах, військової повинності, податкам, дорожньої повинності, фабричним і гірничозаводським справах, а також спори пов'язані з порушенням поліцейських постанов, незаконним затриманням та ін Другий інстанцією служив перший департамент Сенату, який, не будучи судовим органом як таким, розбирав певні справи (суперечки), в деяких випадках навіть без їх первісного розгляду в присутності. Таким чином в царській Росії адміністративна юстиція ще не склалася в ефективний і демократичний правовий інститут, який забезпечував би залучення чиновників до судової відповідальності за їх незаконні дії по службі.

Формування моделі адміністративної юстиції в царській Росії характеризувався великою кількістю підходів. Думок і тим самим було аналогічно досвіду західноєвропейських країн, де також складалися різні системи адміністративної юстиції. Аналізуючи західні моделі адміністративної юстиції, російські вчені намагалися виявити в них позитивні і негативні сторони і на цій основі розробити оптимальну російську модель судового контролю за діями органів управління і чиновниками. При цьому слід зазначити, що як в кінці XIX - на початку XХ століття, так і сьогодні вчені бачать в основному два шляхи розвитку адміністративної юстиції: по-перше, створення відокремленої від загальних судів адміністративних судів, по-друге, утворення адміністративних колегій (відділень) при загальних судах. Як і багато десятиліть тому, в даний час, ведучи дискусії про перспективи адміністративної юстиції в Росії, деякі вчені негативно ставляться до ідеї створення особливих адміністративних судів і вважають за необхідне залишити функції судового контролю за судами загальної юрисдикції, інші ж бачать у системі адміністративних судів найважливіший фактор забезпечення прав і свобод фізичних і юридичних осіб.

Більшість російських вчених початку XX століття виступало за виділення адміністративної спеціалізації в загальних судах.

Після революції 1905 року було створено Особливу нараду, яка в протягом декількох років обговорював пропозиції про формування адміністративної юстиції.

У 1907 році в рамках, в рамках проведеної П.А. Столипіним адміністративної реформи, так само передбачалося створення адміністративних судів.

Перед лютневої революції 1917 року було вирішено покласти на урядовий сенат функції вищого адміністративного суду, ввести в судових округах посади адміністративних суддів і покласти на окружні суди обов'язки розгляду певних адміністративних позовів.

Адміністративна юстиція після революції 1917 року.

У 1917 році Тимчасовим урядом була створена Особлива комісія з складання проектів основних законів. Одним з них став проект Закону про адміністративних судах, який був прийнятий у тому ж році. Так само 30 травня 1917 року було видано Положення про адміністративної юстиції. Однак спроби створення нормально працюючої системи адміністративної юстиції (адміністративних судів) були безуспішні.

У літературі можна зустріти вказівки на різні етапи становлення в Росії адміністративної юстиції після революції 1917 року. Наприклад, А.В. Абсалямов виділяє наступні чотири етапи в історії розвитку законодавства в галузі розгляду суперечок, що виникають із публічно - правових відносин:

1) 1917 -1959 рр..: створення спеціальних юрисдикційних органів для розгляду адміністративних спорів і встановлення їх компетенції;

2) 1959-1987 рр..: конституційне закріплення права на оскарження до суду неправомірних дій посадових осіб, що порушують права і свободи громадян; розширення підвідомчості судів з розгляду адміністративно-правових спорів;

3) 1987-1991 рр..: законодавче встановлення порядку оскарження в суд неправомірних дій та рішень державних органів і посадових осіб;

4) з 1991 р.: початок проведення судової реформи, нормативне закріплення права громадянина на судовий захист; встановлення права на судовий захист в Конституції РФ 1993 р.; створення конституційних (статутних) і арбітражних судів, розширення підвідомчості адміністративних справ судами і вдосконалення процесуальних форм захисту порушених суб'єктивних прав.

Законодавство перших років радянської влади в області адміністративної юстиції фактично містило поняття так званого адміністративного позову. Правда, дія його було обмежено: після запровадження непу адміністративний позов застосовувався лише у сфері аграрних відносин, а самі адміністративні спори розглядалися не судами, а спеціальними волосними. Повітових та губернських земельними комісіями, при це розгляд справ грунтувалося певною мірою на принципі змагальності.

Спори, що виносилися на розгляд таких комісій, були суперечками між приватними особами - користувачами земель. Але іноді виникали спори приватних осіб і з органами управління земельних господарством. Послідувала в кінці 20-х рр.. колективізація ліквідувала земельні комісії, а підвідомчі їй суперечки були передані на розгляд самих органів управління. У 1932 р. адміністративно-правовий захист в області використання землі була введена знову.

Постанова ВЦВК від 8 листопада 1918 р. «Про точному дотриманні законів» передбачалося, що кожен громадянин має право вимагати складання протоколу в разі тяганину або незадоволення його законних претензій. Декретом ВЦВК від 9 квітня 1919 спостереження за проходженням скарг покладалося на органи Державного контролю.

У системі контрольних органів, або адміністративного нагляду, що виникла одразу ж після революції 1917 р., можна виділити:

1) адміністративний нагляд, який здійснюється в порядку підлеглості вищими посадовими особами;

2) адміністративний нагляд, здійснюваний створеним 4 травня 1919 р . Центральним Бюро скарг. 24 травня 1919 була прийнята постанова Народного Комісаріату державного контролю про створення місцевих бюро скарг;

3) можливість оскарження різних зловживань чиновників по службі, недоцільності і неузгодженості з декретами, розпорядженнями і загальними напрямками центральної влади дій і рішень органів управління;

4) адміністративний нагляд, здійснюваний прокуратурою, яка мала право приносити протести на незаконні дії управління.

У 1920 році Державний контроль був перетворений в Робітничо - селянську інспекцію, до складу якої увійшло й Бюро скарг, а до кінця 1924 була припинена і діяльність Бюро скарг.

У період військового комунізму переважна більшість скарг стосувалося до реквізицій і конфіскації, арештів, продрозверстки, трудової повинності і т.п. При переході до НЕПу Бюро стали піднаглядних справи: про неправильне розподіл житлової площі і відведення приміщень, про повільність і канцелярської тяганини, грубості про посадових осіб.

Постановою від 7 липня 1923 ВЦВК утворив Головний дисциплінарний суд при ВЦВК і дисциплінарні суди при губернських (обласних) виконкомах. Вони розглядали справи про службові упущення, неправильних діях і проступки посадових осіб, якщо мова йшла не про кримінальної відповідальності. Місцеві суди, знаходячись при виконкомах, не володіли незалежністю, а їх правомочності кардинально відрізнялися від тих, що були передбачені проектом закону про адміністративних судах.

З середини 20-х і до кінця 30-х рр.. інтерес до проблеми адміністративної юстиції згас. Що виникли в 20-х рр.. такі форми адміністративної юстиції, як оскарження до загального суду дій нотаріусів, судових виконавців, порушень у списках виборців, неправильностей в записах актів цивільного стану в кінці 30-х рр.. були доповнені іншими підвідомчими суду спорами (наприклад, справи по стягненню недоїмок, справи з перевірки законності накладення штрафів на громадян).

Наприкінці 40-х рр.., проблеми адміністративної юстиції, а саме питання про судовий контроль в області функціонування адміністратіціі, знову привернули увагу вчених у зв'язку з розробкою проекту Цивільного процесуального кодексу Української РСР. Вживали в той період спроби кодифікації законодавства про судоустрій і судочинство призвели до практичного виділення в структурі цивільно-процесуального законодавства певної категорії справ, при розгляді яких суд здійснював контроль за діями та рішеннями органів управління та посадових осіб. До таких належали справи: за скаргами на неправильність в виборчих списках; пов'язані з перевіркою законності накладення на громадян адміністративних стягнень за правопорушення; про стягнення на державний бюджет з громадян і колгоспів недоїмок з податкових, страховим та інших платежів.

Для становлення адміністративної юстиції в СРСР важливим нормативним актом став Указ Президії Верховної Ради СРСР від 21 червня 1961 р. «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку ». Громадянам було надано право оскаржити до суду постанови про накладення на них самого поширеного адміністративного стягнення -- штрафу. Великий внесок у розвиток адміністративної юстиції внесли прийняті в 1980 Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, а потім і КпАП РРФСР. Ці законодавчі акти закріпили право громадян оскаржити до суду постанови про адміністративні стягнення, накладені на них в адміністративному порядку, і встановили порядок направлення скарг до суду. Однак процедури подання та розгляду скарг мають ряд особливостей. Так, ст. 267 КпАП встановлює, що скарги на постанови адміністративної комісії у справах неповнолітніх, голови сільської, селищної адміністрації про залучення до адміністративної відповідальності можуть бути подані у вищий орган або суд. Передбачається альтернативна підвідомчість і для оскарження громадянами постанов інших органів і накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу.

Радянська конституція 1977 передбачала можливість судового оскарження дій посадових осіб, вчинених з порушенням закону. З перевищенням повноважень, що порушують права громадян. в рамках цивільного процесу суд міг здійснювати деякі контрольні функції щодо окремих управлінських рішень. Однак конституційні норми про судовий оскарження дій посадових осіб залишилися в рамках процесуального регулювання неврахованими, тобто в ті роки так і не був прийнятий відповідний закон, який встановлював би точну процедуру розгляду спорів громадян з адміністрацією (з органами державного управління та їх посадовими особами). У цивільному процесі ці адміністративні справи було віднесено до так званого особливому виробництва, а пізніше оформилися в самостійний розділ Цивільного процесуального кодексу Української РСР, який отримав назву «Провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин ».

Адміністративна юстиція в період з 1991 року. Тенденції розвитку.

Як відомо, одним з основних елементів правової держави є інститут судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Тому побудова такої держави неможливе без наявності адміністративного судочинства, що є індикатором захищеності прав і законних інтересів громадян і організацій, що охороняються державою.

І ст. 118 Конституції РФ передбачає, що адміністративне судочинство є самостійною формою правосуддя, воно покликане здійснювати захист конкретних фізичних і юридичних осіб від адміністративного свавілля.

Судова статистика свідчить про те, що в останні роки паралельно зі зниженням кількості справ позовного та особливого виробництв зросла кількість справ, що виникають з адміністративно - правових (публічних) відносин. До них відносяться такі категорії справ, як розгляд заяв громадян, організацій, прокурора про заперечення нормативних правових актів повністю або в частині; заяв про заперечування рішень і дій (бездіяльності) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань, посадових осіб, державних і муніципальних службовців; заяв про захист виборчих прав і прав громадян Росії на участь у референдумі; заяв про заперечення постанов органів і посадових осіб, уповноважених розглядати матеріали про адміністративні правопорушення.

Важливим кроком на шляху формування системи адміністративної юстиції стало прийняття 22 листопада 2000 Державною Думою в першому читанні проекту федерального конституційного закону "Про федеральних адміністративних судах в Російській Федерації ", внесеного Верховним Судом РФ у порядку законодавчої ініціативи 19 вересня 2000 (зі змінами і доповненнями від 31 жовтня 2000 р.). Усвідомлення важливості створення адміністративних судів з метою підвищення рівня захисту прав людини, доступності правосуддя, бажання допомогти законодавцю в доробці проекту реалізуються в обговоренні та вироблення пропозицій щодо його вдосконалення як на сторінках юридичної періодики (див.: Кряжков В., Старілов Ю. Адміністративні суди: якими їм бути?// Відомості Верховної Ради. 2001. No. 1. С. 18 - 20; Вивчено досвід адміністративної юстиції Франції та ФРН// Відомості Верховної Ради. 2001. No. 4. С. 27), так і в рамках спеціальних семінарів і конференцій. Пропонуємо вашій увазі огляд виступів учасників конференції, що відбулася в Російської правової академії Мін'юсту Росії, і виступ (з незначними скороченнями) одного з основних доповідачів - першого заступника Голови Верховного Суду РФ В. Радченко.

Так, тільки в 2001 році в порівнянні з 2000 роком зростання зазначених справ склав 29%, що змусило суди працювати у більш напруженому режимі (Відомості Верховної Ради. 2001. N 12). Крім того, суб'єктами Російської Федерації прийнято величезна кількість нормативних правових актів, регулюють публічні правовідносини. Суперечливість багатьох з них негативно позначилася на всіх сферах державного управління, виникла необхідність оскарження даних нормативних актів зацікавленими особами в судах.

Мабуть, все це в цілому і прискорило постановку питання про створення адміністративної юрисдикції в Росії, розробку і прийняття закону про адміністративних судах, а також Адміністративно - процесуального кодексу.

У даному випадку мова йде про створення нової галузі права -- адміністративного процесуального - зі своїми, тільки йому притаманними завданнями, принципами, нормами та інститутами. Треба відзначити, що в дореволюційної Росії не було адміністративної юрисдикції в повному її сенсі. Деякі функції адміністративної юстиції виконували Державна Рада, а також губернські присутності (наприклад, за селянським, фабричних і гірничо - заводським справах, в промисловий податок, військової повинності і т.д.), які не дозволяли всіх виникаючих процесуальних проблем.

Для системи адміністративної юрисдикції, як уже зазначено, характерно віднесення до її відання адміністративно - правових конфліктів, які пов'язані із захистом прав і законних інтересів як фізичних, так і юридичних осіб. У зв'язку з цим подібні суперечки мають свой специфічний адміністративно - правовий характер, особливе положення його суб'єктів (учасників спірного правовідносини), особливий порядок розгляду і дозволи і т.д., що обумовлює необхідність їх спеціального правового і процесуального правового врегулювання.

При цьому треба відзначити, що, будучи членом Ради Європи, Росія повинна привести рівень захисту прав і свобод людини у відповідність з європейськими та світовими стандартами. Це відноситься і до створення в нашій країні самостійного адміністративного судочинства з урахуванням, звичайно, російської специфіки. Необхідність такого кроку диктується ще й тим, що в даний час норми, що регулюють вирішення публічно -- правових конфліктів, розкидані по різних галузях законодавства, що ускладнює їх застосування та забезпечення єдиної правової політики. Разом з тим публічно - правові відносини є особлива сфера, яка повинна мати своє самостійне матеріальне і процесуальне право, призначене для того, щоб регулювати автономну юрисдикцію, незалежну від інших ланок судової системи. Адже нерідко громадяни та юридичні особи навіть не знають, до якого суду їм звертатися за судовим захистом своїх суб'єктивних прав і свобод - до суду загальної юрисдикції або арбітражний суд.

Державна Дума розглянула 22 листопада 2000 проекти двох федеральних конституційних законів - "Про федеральних адміністративних судах в Російській Федерації "і" Про внесення доповнень до Федерального конституційний закон "Про судову систему в Російській Федерації", підготовлені Верховним Судом РФ, і прийняла їх у першому читанні. Однак коли будуть прийняті ці закони - невідомо. Це, природно, утруднює вирішення багатьох організаційних питань, у тому числі і процесуальних - про підвідомчості цих справ.

Безперечно, що до підвідомчості спеціалізованих адміністративних суден повинні бути віднесені справи, що виникають з адміністративно - правових відносин (яких нараховується близько 18 категорій), що розглядаються в Нині, на жаль, різними судами - загальної юрисдикції та арбітражними.

З моменту прийняття Конституції РФ, у якій прямо передбачено адміністративне судочинство, серед вчених і практиків немає єдиного думки з питань понять "адміністративна юрисдикція", "адміністративна юстиція "і" адміністративно - юрисдикційний процес ", а також майбутнього адміністративного судоустрою та судочинства. Та це й не саме головне в даний час. Важливіше те, що при великій кількості різних точок зору всі сходяться в єдиній думці про те, що однією зі сторін завжди виступає орган, що здійснює управлінську діяльність, і відносини між даними органом та громадянами носять складний імперативний характер.

Пропоновані на нинішньому етапі моделі адміністративного судоустрою в Росії зводяться до трьох різних форм.

Перша модель створення адміністративної юрисдикції, ініціатором якої є Верховний Суд РФ, є змішане в організаційному плані, але самостійне в процесуальному відношенні адміністративне судочинство. Відповідно до цієї моделі структура федеральних судів повинна складатися з чотирьох ланок: міжрайонний суд; колегія з адміністративних справах обласної ланки; 21 окружний суд і як вища ланка - Судова колегія з адміністративних справ Верховного Суду РФ. Дана модель припускає використання діючих судів. Прихильниками цієї моделі пропонується також передача на розгляд мирових суддів частини справ за адміністративним правопорушенням та про заперечування рішень територіальних органів самоврядування (нижче районного).

Друга модель передбачає використання діючих в даний час судів загальної юрисдикції та арбітражних судів для розгляду справ, що виникають з адміністративно - правових відносин, шляхом створення в них спеціалізованих колегій. Цей варіант вирішення проблеми обгрунтовується тим, що створення спеціальної системи адміністративних судів пов'язане з чималими додатковими організаційними та фінансовими витратами для держави, яких у цей час не вистачає на існуючу і діючу судову систему.

Третя модель у створенні адміністративної юрисдикції містить менше принципову позицію і полягає в створення Вищого Адміністративного Суду РФ і 8 - 10 його філій в найбільших регіонах країни, які розглядали б по першій інстанції скарги на органи управління і федеральні служби суб'єктів Федерації. Розгляд інших справ, що виникають з адміністративно - правових відносин, передбачається здійснювати в спеціалізованих колегіях в рамках діючих судів рівня суб'єктів Федерації.

Аналізуючи три моделі побудови адміністративної юрисдикції, необхідно відзначити, що вони не вирішують комплексу всіх проблем. Зрозуміло, ці точки зору мають право на існування і розгляд цих справ у спеціалізованих колегіях все ж таки краще, ніж те, що ми маємо на сьогоднішній день. Однак зазначені форми організації судочинства, на мій погляд, не забезпечать ефективного здійснення компетентного, незалежного, відокремленого вирішення питань у сфері судового контролю за законністю управлінської діяльності. У обгрунтування такого висновку можна навести наступні аргументи.

Там, де однією із сторін (зацікавлених осіб) у справі виступають органи, що здійснюють управлінську діяльність і забезпечують суди приміщеннями, обладнанням, а часом і житлом, земельними ділянками, важко буде чекати від суддів об'єктивності та неупередженості при винесенні ними рішень. І цей фактор не можна не враховувати при вирішенні судоустройственних питань. Життя показує, що, оскільки суди загальної юрисдикції та почасти арбітражні суди організовані з адміністративно - територіальним принципом, вплив на суддівську незалежність можливо як опосередковано, так і безпосередньо.

Неможливо побудувати на засадах суворої адміністративної системності адміністративне судоустрій, якщо, наприклад, частина справ буде розглядатися світовими суддями, а інша - в судах загальної юрисдикції та арбітражних судах. Світові судді, покликані розглядати нескладні категорії цивільних і кримінальних справ і які мають досить велику навантаження, не зможуть в скорочені терміни забезпечити якісне розгляд справ, що виникають з адміністративно - правових відносин. Тут, на мій погляд, необхідна строга спеціалізація.

Ці обставини, які не можна не враховувати, говорять про те, що розгляд справ, що виникають з адміністративно - правових відносин, має здійснюватися виключно в спеціалізованих судах. Необхідність створення самостійних адміністративних судів і відповідно Адміністративно - процесуального кодексу Російської Федерації обумовлена необхідністю виконання наступних завдань: забезпечення повної незалежності суддів від владних структур; здійснення спеціалізації суддів з розгляду справ саме даної категорії, що забезпечить можливість якісного розгляду і вирішення зазначених справ; можливість за умови розгляду справ у спеціалізованих судах в гранично короткий термін усунути допущені порушення прав і законних інтересів великої кількості фізичних і юридичних осіб, скоротити час розгляду справ, дисциплінувати адміністративні органи; значне полегшення доступу громадян до правосуддя; вдосконалення правового механізму забезпечення прав і свобод як фізичних, так і юридичних осіб.

Для вирішення цих завдань, на мій погляд, необхідно проводити призначення суддів не з адміністративно - територіальним принципом, а шляхом, аналогічним призначенням суддів федеральних арбітражних окружних судів, тобто минаючи узгодження кандидатур з місцевими органами, що хоч в якійсь мірою забезпечить незалежність суддів від органів виконавчої влади.

Видається, що існуюче в даний час змішання різних правових інститутів при реалізації адміністративного судочинства судами різної підвідомчості неприпустимо. Виходячи із зазначених доводів, створення в Росії абсолютно самостійного, спеціалізованого адміністративного судочинства з'явиться найбільш відповідним цілям побудови правової держави.

За основу формування майбутніх адміністративних судів, на мій погляд, доцільно взяти наступну ієрархічну структуру: нижня ланка повинен представляти міжрайонний суд, далі - суд рівня суб'єкта Федерації, окружний суд. Замикати всю цю ієрархію повинен Вищий Адміністративний Суд РФ. Створення досить простою і доступною для населення подібної чотириланкової системи в структурі адміністративного судоустрою і судочинства з'явиться оптимальним рішенням. Так, міжрайонний суд може об'єднувати кілька районів у плані розгляду справ, що виникають з адміністративно - правових відносин. Зробити адміністративні суди доступними для населення можна, наприклад, шляхом створення міжрайонних судів по дільничної системі. Міжрайонний суд міг би включати в себе декілька (3 - 4) суміжних районів. Зовсім не обов'язково, щоб усі судді були зосереджені в одному місці. Цілком можливо розмістити суддів адміністративного суду (нижчої ланки), як і світових, по районах.

Суд рівня суб'єкта Федерації могла б розглядати в якості суду другої інстанції справи, розглянуті міжрайонним судом. Крім того, в як суд першої інстанції - справи, в яких беруть участь посадові особи та організації суб'єкта Федерації.

Окружні адміністративні суди могли б розглядати по першій інстанції справи, що виникають з публічно - правових відносин і мають підвищений суспільне значення, що вимагають високого професіоналізму і абсолютної незалежності. Здається, за кількістю окружних судів можна погодитися з пропозицією авторів законопроекту, що представляють Верховний Суд РФ, тобто створити 21 адміністративний суд. Ці ж суди могли б розглядати і в якості другої інстанції справи, розглянуті по першій інстанції судами рівня суб'єкта Федерації.

Вищий Адміністративний Суд РФ могла б розглядати по першій інстанції справи, що мають особливо важливе державне значення, а також виступати в як суду другої інстанції щодо справ, розглянутих окружними адміністративними судами по першій інстанції.

На мій погляд, реалізувати концепцію самостійного адміністративного судочинства можна шляхом вилучення із судів загальної юрисдикції та арбітражних судів справ адміністративно - правового характеру. Передача цих справ до адміністративних судів значно знизить навантаження і тим самим вивільнить певну кількість суддів, що дозволить вирішити в деякій ступеня і кадрове питання.

Залишається лише сподіватися, що проводиться оновлення всього російського законодавства, в тому числі і створення самостійної адміністративно -- процесуального права, дозволить продовжити і завершити активізувався в Останніми роками процес законодавчого оформлення адміністративної юрисдикції, кінцева мета якої повинна полягати у всемірної захисту прав і законних інтересів громадян і організацій від чиновницького свавілля.

http://pulib.if.ua/referat/view/13505

__________________________________________________________________

Те элементы административной юстиции, которые возникли и развивались в СССР, особенно в 60-80 годах, имеют место также в современной России. Институт административной юстиции до последнего времени характеризовался теми же признаками, какими он характеризовался в СССР в последние три десятилетия: а) в процессе его функционирования разрешаются споры между гражданином и субъектом управления (органом, должностным лицом) о законности действий последнего; б) споры разрешаются общими судами; в) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско-процессуального кодекса РФ. Принятием федерального закона от 27 апреля 1993 г. (в редакции от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" сделан еще один важный шаг вперед в развитии института административной юстиции в России. В законе были сняты установленные для граждан в процессе подачи жалобы в суд процессуальные ограничения. В соответствии с советскими законами жалоба могла быть подана в суд лишь после того, как акт управления был обжалован вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, и гражданин не был удовлетворен решением этого органа. Закон от 27 апреля 1993 г. предоставлял гражданину право обжаловать действия и решения субъектов управления непосредственно в суд[8]. В Законе от 27 апреля 1993 г. с более широких позиций указаны действия и решения органов государства (должностных лиц), которые могут быть обжалованы в суд. К ним относятся коллективные и единоличные действия (решения), в результате которых: а) нарушены права и свободы гражданина; б) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен какой-либо ответственности. В целом следует отметить противоречивый подход российского законодателя к институту административной юстиции. Конституция РФ 1993 г. и федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. указывает на то, что судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства[9]. Это конституционное положение образует основу для формирования института административной юстиции в России, разработки соответствующих законодательных актов: федерального закона о системе органов административной юстиции и Кодекса об административном судопроизводстве. Вместе с тем ныне действующее законодательство в РФ не предоставляет суду права отмены неправомерных административных актов: решение суда по жалобе ограничивается установлением обоснованности жалобы гражданина и возложением на соответствующий орган управления обязанностей устранить допущенное нарушение. Другой существенный недостаток действующего законодательства заключается в том, что жалобы граждан на действия и решения субъектов управления рассматриваются общими судами по правилам гражданского судопроизводства. Таким образом, установлен не административный, а гражданско-процессуальный порядок защиты прав и свобод, нарушенных действиями (актами) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений. Это означает, что законодатель медлит с завершением построения института административной юстиции, хотя каких-либо препятствий у него на пути нет.

http://www.coolreferat.com/Административные_суды_в_РФ_часть=