2.2. Формування державної політики розвитку індустрії туризму на основі стратегічного планування
Державне планування розвитку туризму є основою для управління туризмом. Досліджений нами досвід формування розвитку державної політики регулювання розвитку туризму показує необхідність вирішення проблем туризму в загальному контексті проблем соціально-економічного розвитку країни з таких причин.
По-перше, незважаючи на відносно високі економічні показники, туристичні підприємства є невід'ємною частиною господарської і соціальної системи регіону і країни в цілому. На розвиток економіки туризму суттєво впливають стан кредитно-грошової системи, рівень розвитку суміжних народногосподарських галузей, сфери послуг у цілому, податкове і валютне законодавство.
По-друге, розвиток туріндустрії вимагає концентрації значних фінансових коштів і в багатьох випадках передбачає наявність великої кількості учасників як на стадії формування інвестиційного портфеля, будівництва, реконструкції, так і на стадії функціонування підприємства.
По-третє, як показує практика розвинених туристичних країн, таких як Франція, Німеччина, Швейцарія, Іспанія, найбільш високі результати в плані окупності вкладеного капіталу досягаються при нагоді формування конкурентоздатного комплексного туристичного продукту, що передбачає наявність розвиненої супутньої інфраструктури і спеціалізацію на всіх стадіях виробництва і реалізації туристичних послуг.
Ми вважаємо, що проблеми розвитку туризму і створення сучасного туристичного комплексу можуть бути позитивно вирішені, якщо розглядатимуться в широкому контексті державної політики реформ і будуть включені в середньо- і довгострокові програми соціально-економічного розвитку України.
На процес планування в туризмі впливають специфічні особливості, зокрема стосовно туристичного споживання, попиту і пропозиції туристичної продукції, які відрізняють його від планування розвитку інших галузей.
Таким чином, у процесі планування в туризмі необхідно врахувати: споживчі особливості; особливості сезонності попиту; територіальні особливості; особливості туристичної пропозиції; особливості і можливості інвестицій; високу трудомісткість туризму.
Завдяки цим характеристикам туризм забезпечує додаткові робочі місця в промислово відсталих і депресивних регіонах з високим рівнем безробіття.
Висока міра інерційності територіальних систем означає наявність певного тимчасового лага між прийнятими рішеннями й отриманими результатами. Тому пріоритет повинен віддаватися довгостроковому плануванню.
Планування розвитку туризму може вестися на міжнародному, національному і регіональному рівнях. На міжнародному рівні планування, хоча і в обмежених обсягах, ведуть, наприклад, Всесвітня туристська організація, ЄС, регіональні туристичні організації. Цей рівень планування характеризуються відсутністю системи контролю і примусу. На національному рівні планування в туризмі передбачає заходи щодо розвитку туризму для країни в цілому, проте з урахуванням специфіки окремих регіонів. На регіональному рівні плани розвитку туризму більш деталізовані, ніж загальнонаціональні, і суттєво відрізняються залежно від регіонів.
На наш погляд, регіональні плани доцільно розробляти не лише на рівні окремих регіонів, а й на рівні країни. Додатковий ефект від координації туристичної діяльності на рівні регіонів досягатиметься в результаті спільного використання туристичних ресурсів, що знаходяться на території сусідніх регіонів (наприклад, річок для організації круїзних маршрутів).
У 90-ті рр. ХХ ст. основоположною концепцією у сфері планування розвитку туризму стає концепція стійкого туризму, яка передбачає задоволення потреб покоління без завдання шкоди майбутнім поколінням. Таким чином, концепція стійкого туризму базується на врахуванні довгострокових інтересів і наслідків і обмежує масштаби туризму так, щоб вони не перевершували можливості території, яка приймає, зберігаючи її ресурси для майбутніх поколінь. Головним результатом такого відповідального підходу до туристичної діяльності є перехід від короткострокового до довгострокового планування туризму.
Наступним етапом на шляху вдосконалення планування розвитку туризму є впровадження принципів стратегічного планування. Потреба в стратегічному плануванні туризму на державному рівні обумовлена, по-перше, зростаючим темпом змін у зовнішньому середовищі, як наслідок, більшою мірою невизначеності майбутнього, по-друге, державний план є не тільки орієнтиром і джерелом інформації для вітчизняних туристичних підприємств, а й фактором підвищення їх конкурентоспроможності.
Нами були розроблена модель формування державної політики на основі стратегічного планування розвитку туризму (рис. 2.1.). Ця модель, на нашу думку, може ефективно застосовуватися для планування розвитку туризму як на державному, так і на регіональному рівнях. Необхідно відзначити, що в умовах ринкової економіки державний план не «нав'язується» підприємствам зверху, не визначає конкретної номенклатури й обсягів випуску для кожної господарської одиниці (як це було в роки існування системи централізованого планування в СРСР), а є комплексним документом, який включає аналітичну і прогнозовану інформацію, а також систему програм і заходів, що підлягають виконанню відповідними державними органами.
Рис. 2.1. Блок-схема процесу формування державної політики на основі стратегічного планування розвитку індустрії туризму
Державне планування розвитку індустрії туризму є одним з компонентів системи макроекономічного і регіонального планування. Отже, державна політика регулювання розвитку індустрії туризму (державна туристична політика) має бути спрямована на реалізацію цілей усього народного господарства, держави і суспільства в цілому, на забезпечення узгодженості громадських і приватних інтересів (блок 1). Тому завдання туристичної політики повинні враховувати цілі соціально-економічної політики, що визначає напрями реформ у країні. Обґрунтування цілей туристичної політики ускладнюється тим, що цілепокладання завжди було слабкою ділянкою в теорії і практиці вітчизняного планування. На нашу думку, найбільший вплив на формування цілей і завдань туристичної політики справляють такі її складові, як соціальна і структурно-галузева політика. Мета соціальної політики полягає у створенні умов для стійкого і гармонійного розвитку людського потенціалу.
Метою структурно-галузевої політики є розвиток продуктивних сил країни шляхом оптимізації їх структури і розміщення. На формування цілей туристичної політики, крім соціальної і структурно-галузевої політики, значний вплив справляють регіональна політика, зовнішньоекономічна політика, політика зайнятості.
Обґрунтування цілей державної туристичної політики не може здійснюватися у відриві від аналізу зовнішнього і внутрішнього середовища – історичного досвіду розвитку туризму, наявної моделі його регулювання (блок 2), оцінювання наявного туристичного потенціалу.
Аналіз і прогнозування туристичного потенціалу (блок 3) проводяться за такими показниками: географічне положення і природнокліматичні умови; демографічні характеристики населення: рівень урбанізації території, середній вік населення. Як показують дослідження, основними споживачами послуг туріндустрії є міські жителі молодого і середнього віку; наявність об’єктів історичної і культурної спадщини, їх стан, оскільки вони є основою для розвитку культурно-освітнього (пізнавального) туризму; наявність рекреаційних зон, заповідників, національних парків, мисливських угідь, лікувально-оздоровчих, туристичних баз і будинків відпочинку, які формують системи лікувально-оздоровчого, рекреаційного, активного (спортивного) туризму; наявність обладнаних торговельно-виставкових і бізнес-комплексів для проведення міжнародних, міжрегіональних ярмарок, конгресів, рівень розвитку технологічно-виробничого комплексу, що створює умови для розвитку ділового туризму; умови розташування об’єктів розміщення туристів: чи знаходяться вони на оптимально доступній відстані від привабливих культурних і природних об’єктів; рівень розвитку інфраструктури культурних і освітніх установ, які можуть здійснювати підготовку кадрів у сфері туризму і забезпечувати наповнення і обслуговування туристичних освітніх і екскурсійних програм; загальний рівень розвитку комунальної інфраструктури; рівень розвитку рекламно-поліграфічного виробництва, інтернет-центрів, що забезпечують підтримку інформаційно-презентаційного туризму; підтримка і просування ідеї розвитку туризму з боку регіональних адміністрацій (наявність розроблених концепцій і програм розвитку туризму з урахуванням питань їх матеріально-технічного забезпечення, законів про туризм тощо).
З метою систематизації туристичних ресурсів країни необхідно створити державний кадастр туристичних ресурсів, на рівні регіонів доцільно розробити і вести реєстр туристичних ресурсів, що мають регіональне значення.
Аналіз і прогнозування факторів зовнішнього середовища (блок 4) передбачає оцінювання стану і перспектив розвитку найважливіших, з погляду туристичної діяльності, факторів оточення, на які держава не може справляти прямого впливу. Аналіз зовнішнього середовища дає змогу своєчасно спрогнозувати появу потенційних загроз і нових можливостей і розробити адекватний план дій з досягнення поставлених цілей. При аналізі зовнішнього середовища необхідно окремо проводити аналіз факторів для внутрішнього, в'їзного і виїзного туризму, причому на державному рівні для в’їзного і виїзного туризму слід дезагрегувати аналізовані показники до рівня окремих країн з урахуванням інтенсивності туристичних потоків.
З погляду туризму, ключовими є такі групи факторів зовнішнього середовища (приклади наводяться для загальнодержавного рівня): економічні фактори: наприклад, рівень економічного розвитку, зайнятість, рівень доходів населення, рівень безробіття, стан платіжного балансу країни, глобальні економічні процеси; політичні фактори: політична ситуація в окремих країнах, політичний імідж країни, умови безпеки подорожі; ринкові: стан і тенденції розвитку світового туристичного ринку; зміна структури споживаних товарів і послуг у бік збільшення частки послуг, у тому числі і туристичних; конкурентні фактори: підходи до регулювання туризму в різних країнах, активність урядових органів у напрямі просування національних турпродуктів; демографічні: зростання кількості населення планети, урбанізація; міжнародні: діяльність міжнародних туристичних організацій, міждержавні угоди у сфері туризму, перехід від конфронтації між країнами до співпраці і взаєморозуміння; соціальні: установки відносно туризму, звички, зростання добробуту населення, збільшення відпусток і скорочення тривалості робочого тижня; технологічні: сучасні інформаційні технології в турбізнесі, стан наукових досліджень туризму; підвищення культури і загальноосвітнього рівня населення, що сприяє розвитку прагнення до пізнання, використання досвіду інших країн у професійній діяльності; розвиток транспорту і торгівлі; розвиток засобів масової комунікації.
У найзагальнішій формі стратегічна мета державної політики розвитку туризму (блок 5) може бути визначена таким чином: створення конкурентоспроможного туристичного комплексу, що задовольняє потреби українських і зарубіжних громадян у туристичних послугах і сприяє розвитку економіки країни за рахунок збільшення кількості робочих місць, припливу іноземної валюти, збереження культурної і природної спадщини.
Принципи формування туристичної політики (блок 6) повинні відображати базові цінності економічної політики, такі як рівність підприємств усіх форм власності, захист прав споживачів, захист національних інтересів у сфері туризму.
Формування системи цільових показників і критеріїв оцінювання ефективності (блок 7) передбачає визначення системи кількісних показників, що характеризують рівень досягнення цілей на кожному рівні управління. Система цільових показників установлює бажаний або нормативний рівень значень показників, а критерії ефективності орієнтують виконавців на досягнення цього цільового рівня найбільш економічним способом.
Ми вважаємо, що ефективність державної політики регулювання розвитку туризму повинна оцінюватися відповідно до поставленої мети за такими критеріями: економічна ефективність; соціальна ефективність; екологічні наслідки реалізації програм і заходів.
Економічна ефективність на національному і регіональному рівнях може оцінюватися на базі системи мультиплікаторів, які дають змогу врахувати не лише прямі, а й непрямі ефекти від розвитку туризму. Крім мультиплікатора доходу, який показує додатковий прибуток (заробітну плату, ренту, прибуток, отриманий у результаті збільшення витрат туристів, можуть використовуватися інші види мультиплікаторів, наприклад: мультиплікатор продажів, який вимірює додаткові обороти (валову виручку) туристичних підприємств у результаті збільшення витрат туристів; мультиплікатор обсягу випуску, який визначає обсяг додаткової продукції або послуг, вироблених за рахунок збільшення витрат туристів. Принципова відмінність мультиплікаторів продажів і мультиплікаторів обсягу випуску полягає в тому, що мультиплікатор обсягу випуску визначає зміну обсягу випущеної, але необов'язково реалізованій продукції. При розрахунку мультиплікатора продажів слід враховувати, що частка продажів може здійснюватися із «складських запасів». Тому величина мультиплікатора обсягу випуску може бути більше (частка продукції залишається в звітний часовий період на «складах») або менше (зниження рівня «складських запасів») мультиплікатора продажів; мультиплікатор зайнятості, який визначається як загальна кількість додаткових робочих місць, створених за рахунок збільшення витрат туристів, або як відношення кількості робочих місць, створених завдяки додатковим витратам, до загальної кількості робочих місць у туристичній галузі. Розрахунок цього мультиплікатора є найскладнішим через значне поширення тимчасової (сезонної) і неповної зайнятості в туризмі. Цей мультиплікатор може використовуватися і як показник соціальної ефективності.
Ми пропонуємо інвестиційний мультиплікатор, який визначається як вплив капіталовкладень на сумарний дохід. Збільшення інвестицій у туризм буде впливати на всю економіку країни, оскільки з ним пов’язано багато галузей народного господарства країни.
На рівні окремих заходів і проектів оцінювання економічної ефективності повинні будуватися на зіставленні витрат і результатів.
Навколишнє середовище, природне і штучне, є найбільш фундаментальною складовою туристичного продукту. Проте, як тільки розпочинається туристична діяльність, навколишнє середовище неминуче піддається змінам або через забезпечення туристичної діяльності, або внаслідок неї. Цей вплив може бути як позитивним (це відрізняє туристичні проекти від більшості інвестиційних проектів у інших галузях промисловості), так і негативним. Проте за допомогою раціонального планування цього впливу можна мінімізувати негативні наслідки і підтримувати позитивні ефекти. Важливо спрогнозувати можливий вплив розвитку туризму на навколишнє середовище вже на ранній його стадії, оскільки легше і дешевше запобігти збитку для навколишнього середовища шляхом коректування планів розвитку або відмови від них, ніж відшкодовувати збиток, завданий у випадку реалізації проекту.
Загальна схема екологічного оцінювання намічених програм і заходів повинна включати такі етапи: аналіз впливу туристичних підприємств на навколишнє середовище (масштаби потреби в земельних ділянках, водних ресурсах, сировині; обсяги відходів і забруднення; зміна складу флори і фауни; ерозія ґрунтів тощо); визначення обсягів впливу туристичних підприємств на навколишнє середовище й оцінювання сучасного стану природних ресурсів у цьому ареалі; прогнозування змін природної системи в результаті розвитку туризму; оцінювання екологічних наслідків у вартісному виразі (розрахунок збитку у вигляді непоправної втрати певних властивостей навколишнього середовища; визначення обсягу коштів, необхідних для реалізації заходів щодо запобігання погіршенню стану середовища); прогнозування соціальних наслідків, обумовлених змінами природного середовища; аналіз передбачених програмою природоохоронних заходів; коректування або відмова від плану, в разі необхідності.
Соціальна оцінка розвитку туризму показує рівень впливу туризму на стан системи освіти, охорону здоров’я, кримінальну ситуацію, міграційні процеси. Крім того, необхідно оцінювати навантаження на інфраструктуру (автомобільні дороги, мережі електропостачання, системи утилізації відходів, системи водопостачання), оскільки додаткове навантаження на них може створювати серйозні проблеми для місцевого населення.
Пріоритетними напрямами державної політики регулювання розвитку туризму (блок 8) в Україні повинні стати: захист, протистояння криміналізації цієї сфери; підтримка розвитку адресно-соціального туризму; підтримка розвитку в’їзного і внутрішнього туризму; збереження природних і культурних ресурсів країни і регіонів; навчання і перепідготовка кадрів для туристичної сфери відповідно до міжнародних стандартів.
Оцінювання ресурсних можливостей країни (блок 9) на всіх рівнях планування повинне здійснюватися з урахуванням залучення ресурсів приватного сектора і бюджетів нижчестоящих рівнів.
Цільова програма розвитку туризму (блок 10) являє собою комплекс науково-дослідних, дослідно-конструкторських, виробничих, соціально-економічних, екологічних, організаційно-господарських, нормативно-правових й інших заходів, що забезпечують ефективне вирішення основних завдань розвитку туризму в регіоні, визначає ресурси, виконавців і терміни реалізації. Вона є одним з інструментів управління розвитком сфери туризму, способом концентрації ресурсів для вирішення актуальних проблем розвитку туризму в країні і регіоні.
На наш погляд, у сфері туризму слід реалізувати як державно-регіональні, так і чисто регіональні цільові програми. До державно-регіональних цільових програм, що реалізовуються у всіх регіонах України, можуть віднести, наприклад, програми розвитку дитячого і молодіжного туризму. Державно-регіональні програми повинні використовуватися і в тих випадках, коли туризм розглядається як один з основних інструментів пожвавлення економічної активності в депресивних регіонах країни. Причому, такі програми можуть охоплювати як територію всього регіону, так і мати локальний і міжрегіональний характер. Аналіз цільових програм показує, що найчастіше питання туризму не виділяються як окрема програма, а вирішуються в рамках комплексних програм соціально-економічного розвитку регіонів або інших цільових програм.
Контроль (блок 11) повинен здійснюватися у двох формах: по-перше, як поточний контроль, спрямований на оцінювання рівня реалізації планів конкретних заходів з розвитку туризму; по-друге, як стратегічний контроль, метою якого є оцінювання рівня досягнення поставлених цілей. Об’єктами стратегічного контролю є стан і міра використання туристичного потенціалу країни (регіону), а також реалізація запланованих цільових програм. Крім того, система стратегічного контролю включає моніторинг зовнішнього і внутрішнього середовища, змін в економічній і соціальній політиці держави.