1. Роль экспертного знания в публичной политике в условиях трансформации государственного управления

1.1. Механизмы воздействия экспертного знания на процессы принятия решений в государственных органах

В современных работах по теории государственного управления акцент все чаще склоняется в сторону обнаружения и дальнейшего анализа новых форм отношений между государством и обществом. Исследователи связывают эти новые вызовы, в первую очередь, с процессами глобализации, расширения и усложнения сфер государственного регулирования, общественными трансформациями, связанными с демократическим транзитом с современных государствах.

Одной из объяснительных моделей является концепция политико-управленческих сетей, которая указывает на новую форму связей государственных и негосударственных акторов, отличную от традиционного публичного администрирования и представляющего собой сеть из множественных отношений между общественными и государственными организациями. Государство остается центральным актором в выработке решений, принимая на себя, при этом роль координирующего игрока, где «координация отличается от администрирования, при котором ключевым источником управленческих решений выступает иерархическая структура государственной власти и управления, а общественные структуры лишь оказывают опосредованное влияние на этот процесс, и от рыночной модели государственного управления с ее акцентом на торговую сделку, в которой каждый участник пытается максимизировать свой особый интерес».¹

Ключевыми аспектами при формировании сетевых моделей выработки политико-управленческих программ являются понятие открытости государства и концепция «вовлечения в публичность». Включение в научный оборот данных понятий связан с исследованиями в сфере анализа публичной политики, которая определяется как «взаимодействие органов власти, институтов гражданского общества (бизнес, организованные группы граждан, представители профессиональных сообществ) по поводу определения целей и методов осуществления общественных интересов, производства, использования и распределения общественного блага и национального ресурса страны в целом»². Публичность в данном контексте выступает ключевым инструментом повышения эффективности в обмене ресурсами между государственными общественными агентами и, как следствие, является инструментом повышения управляемости усложняющихся социальных процессов. Открытость информации, таким образом, способствует расширению и укреплению связей между субъектами публичной политики, формирует основу для взаимного информирования сторон. Как отмечает Т. А. Кулакова, «Вовлечение населения в публичность обеспечивается различными механизмами участия в процессе разработки, принятия и реализации общественно значимых решений относительно общественного блага, общественных интересов и нужд. Деятельность органов государственной исполнительной власти современной России по преимуществу строится на рационально-бюрократическом подходе, мало ориентированном на реальные процессы, происходящие в усложняющемся объекте управления. Вместе с тем нельзя не замечать и ростков новых отношений общества и власти, появления новых методов, механизмов и технологий политико-государственного управления»³.

Важную роль в формировании новых эффективных форм выработки политик занимают знания и, связанные с ними исследования в области теории организации и управления. Знания, наряду с информацией, образуют так называемый интеллектуальный материал организаций, при этом знания, в отличии от структурированного набора фактов, формируются также из способностей, убеждений, ментальных особенностей носителя.

В современной мировой экономике и практике управления, включая культуру, социальную сферу и политику, знания становятся одним из решающих факторов развития, образуя синергетический эффект при взаимодействии с остальными факторами производства. В связи с этим особенно актуальным становится применение технологий менеджмента знаний, под которым понимается управление и систематизация потоков знаний с целью их накопления, распределения и производства новых знаний. Л.В. Сморгунов акцентирует внимание на коммуникационных аспектах менеджмента знаний и выделяет следующие базовые характеристики:

1. процессы менеджмента знаний невозможны без коммуникации, при этом в данном случае коммуникация понимается не только как передача информации, но и в качестве процесса формирования разделяемых участниками организации ментальных моделей;

2. коммуникация является центральным фактором расширения знания в организации, так как любой обмен знаниями взаимно обогащает его участников и создает дополнительный импульс для эффективной деятельности ;

3. менеджмент знаний создает «организационное обучение», иными словами, способность к обучению является свойством не только отдельных членов организации, но и всей организации;

4. эффект знания в организации определяется ее коммуникационными способностями в отношении внешнего окружения, межорганизационные связи позволяют более эффективно осуществлять выбор в условиях внешней изменчивости;

5. развитые организационные потоки коммуникации способствуют повышению общей корпоративной культуры и ответственности за реализацию целей организации;

6. организационное знание, функционирующее и обновляющееся в процессе коммуникации, составляет условие развития организации и позволяет снизить издержки «организационного торможения» реформ.⁴

Таким образом, менеджмент знаний является неотъемлемым инструментом государства, целью которого является эффективное следование общественному благосостоянию. Проблема качества государственного управления в условиях усложнения общества и общественных процессов способствовала введению в научный оборот понятия «динамические способности государства». Под этим термином понимается «такие способности государства, которые позволяют не просто реагировать на изменения окружающей среды и приспосабливаться к новым условиям, но также способствуют развитию и модернизации его политико-экономической системы. Это способность системы успешно адаптироваться, противостоять рискам, «справляться с потрясениями», гибко приспосабливаясь к ним, и формировать институты, которые эффективно работают с измененной реальностью»⁵. Способность к выработке инновационных решений и эффективному производству знаний следует считать определяющим критерием в оценке конкурентоспособности государства.

В данном контексте также необходим анализ того, какова специфика государственная организация как субъекта восприятия и распределения знания и информации, каковыми являются механизмы ее обработки и каким образом потоки знаний влияют на результаты политики «на выходе». Серьезной объясняющей способностью обладает теория ограниченной рациональности, разработанная Г. Саймоном, являющаяся результатом переосмысления модели рациональности в поведения человека в рамках социальных наук, в особенности занявшей основное место в рамках моделей экономической теории. В первую очередь выводы исследований в этой сфере, затрагивающие в первую очередь теорию организации и когнитивистику, указывают на то, что поведение человека не сводится к механическому отбору альтернатив, а максимизация полезности может быть подвержена влиянию других ограничений, свойственных поведению человека.

Как указывают Л. А. Тутов и А.Е. Шаститко, ограниченная рациональность — это «информационная поведенческая предпосылка моделирования индивидуальных решений, в соответствии с которой человек стремится к максимальному удовлетворению потребностей с учетом своей не только внешней, но и внутренней интеллектуальной ограниченности»⁶. Также исследователи указывают на особенные «ограничители» полностью рационального поведения индивида, которыми являются предрассудки (суждение, выносимое до окончательной проверки) и организационные правила - «набор предписаний относительно желательных (запрещенных) шаблонов поведения, которые относятся к двум и более действующим лицам...если та или иная ситуация идентифицирована как подпадающая под действие некоторого правила, то дальнейшее обдумывание действий, строго говоря, должно сводится лишь к выполнению известных предписаний».⁷

О.Е. Уильямсон, выделяя полную, органическую и ограниченную рациональность поведения, говорит о последней как о той, где «субъекты в экономике стремятся действовать рационально, но в действительности обладают этой способностью лишь в ограниченной степени...если интеллект является ограниченным ресурсом, то стремление сэкономить на его использовании вполне объяснимо»⁸. Экономическая теория трансакционных издержек, которые в широком плане определяются как «издержки использования механизма цен, или рынка», «издержки поиска информации, измерения, издержки ведения переговоров и заключения соглашения, защиты и спецификации прав собственности, оппортунистического поведения»⁹, акцентирует внимание на институты, координирующие поведение индивидов. Институциональные образования, определяющие правила игры в каждом конкретном случае, также способствуют ограничению рациональности, так как стимулируют поведение в рамках установившихся правил.

Г.Б. Кляйнер выделяет четыре фактора нарушения рациональности решений агентов:

1. недостаток информации и иных ресурсов для принятия решения;

2. некорректная или неэффективная технология анализа или сравнения альтернатив;

3. сознательное нежелание осуществлять свою деятельность в полном объеме

4. неосознаваемые психологические антипатии к определенного рода мыслительной, аналитической деятельности.¹⁰

Описанные процессы характерны и для процессов выработки решений в публичном управлении. Органы государства, осуществляя управление и регулирование определенной общественной сферы, сталкиваются как с недостатком знаний и компетенций внутри своей организации, так и с нехваткой информации о внешней среде. Данная проблема становится в особенности существенной в силу того, что результативности проводимой политики напрямую зависит от способности к получение адекватной информации об объекте управления, а также способности к эффективному управлению знаниями.

Ключевой проблемой в данном вопросе становится взаимодействие государства и экспертов, как носителей некой эксклюзивной информации или знания. При этом в научной литературе существует разные взгляды и подходы к определению понятий «эксперт», «экспертная деятельность» и так далее. Так А.А. Дегтярев предлагает разделять понятия «экспертиза» и «экспертная деятельность» следующим образом: «экспертиза — это оценка состояния объекта, интересующего некоторого клиента, при помощи знаний и умений эксперта как опытного специалиста в определенной предметной области. Экспертирование — это процесс проведения экспертизы объекта на базе использования специальных опытно-эмпирических и концептуально-методологических знаний экспертов с учетом широкого применения различных методов и методик экспертных оценок»¹¹. Б.Г. Литвак, в свою очередь, дает определение экспертным оценкам, под которыми он понимает «суждения высококвалифицированных специалистов-профессионалов, высказанные в виде содержательной, качественной или количественной оценки объекта, предназначенные для использования при принятии решений»¹². Следует также отметить, что использование термина «экспертиза» в сфере принятия политических решений стоит в одном ряду с понятиями, связанными с практикой диагностирования политики, политических программ и т. д. Основным таким понятием следует считать оценивание (политик, политических программ), которое в первую очередь относится к процедурам ценностно окрашенной оценки.

Многочисленные трактовки экспертизы можно обнаружить в нормативно-правовых актах, когда либо изданных на территории РФ, что связанно, в первую очередь, с тем, что в различных сферах существуют устойчивые институты экспертизы. Примерами могут служить судебная экспертиза, аудиторская деятельность в финансовой сфере, контроль органов государственной власти, экспертиза в рамках программ антикоррупционной направленности, оценка регулирующего воздействия нормативных актов.

Помимо этого, принципиальным является определение субъекта экспертизы. Как правило им выступает непосредственно эксперт, под которым понимается отдельная персона, способная к проведению экспертизы. Атрибутами эксперта являются, в первую очередь, наличие специальных, особенных знаний и наличие опыта в определенной сфере деятельности.

В рамках процессов широко и систематического применения экспертного знания на уровне государств сформировался особый феномен аналитических центров, которые в том числе обозначаются как «мозговые фабрики», «мозговые тресты», при этом подобные вариации исходят из англоязычного «think tanks». Такие организации стали появляться в первой половине двадцатого века в западных странах, прежде всего в США, и их формирование было связано как с государственными планами, к примеру в случае с военными исследованиями и планированием, так и в рамках гражданских инициатив, а именно активности профессиональных сообщество, политических объединений и академических сообществ. Подобные организации развивались в первую очередь в демократических режимах, так как наличие определенного уровня плюрализма в каналах влияния на властных органы является в данном случае необходимым условием. Аналитические центры можно условно разделить на политико-социальные, чья исследовательская деятельность посвящена достижению каких-либо целей социального развития, что очень часто напрямую связано с какой либо программной и идеологической платформой, и научные, которые декларируют своей целью производство научного продукта для принимающих решения, примером могут служить центры экономической, экологической, математической направленности. Разделение также провести между аналитическими центрами при государственных организациях, существующей для постоянной поддержки принятия решений, и частными центрами в виде коммерческих и некоммерческих организаций, причем более распространенным является второй вариант. Круг заказчиков для частных центров отнюдь не ограничивается государственными или политическими агентами, включая в себя частные структуры и бизнес.

В.А Филиппов определяет аналитический центр как «исследовательская независимая организация, не ориентированная на прибыль, созданная в целях обсуждения и продвижения важных для общественной, политической и экономической жизни решений»¹³, выделяя при этом следующие процессы, определяющие их специфику: анализ целей информационно-аналитической работы, управление сбором информации, оценивание полученной информации, планирование и проведение экспериментов, формирование и корректировка научных моделей объекта исследований, синтез научных знаний и доведение результатов своей работы до управленческих структур. Для исследовательских центров характерны такие признаки, как наличие факта некоего объединения экспертов и профессионалов какой-либо сферы, аналитическая (исследовательская) деятельность как профильная, разработка стратегий, доктрин, прогнозов и тому подобного, участие или возможности к участию центра во внедрении, реализации собственных разработок. Резюмируя, можно определить аналитический центр как некую организацию, формирующуюся для агрегации интеллектуальных, кадровых и организационных ресурсов в определенной, как правило достаточно узкой, сфере исследовательской и консультационной деятельности.

В. Римский и А. Сунгуров выделяют два вида центров в рамках формирования публичной политики: центры публичной политики и «мозговые центры», о которых было сказано выше. Отличиями первого типа, по их мнению, являются большая независимость от властных структур и тяготение к некоммерческой сфере, в большей степени ориентация деятельности на внедрению и реализации программ, а не исследования, выполнение центром функций посредничества между властью и обществом, формирование и продвижение гражданской, политической позиции¹⁴.

История существования аналитических центров в Российской федерации берет начало с периода поздней перестройки, когда образовывались различные дискуссионные клубы, издательства и движения в поддержку демократических трансформаций, которые в дальнейшем стали основой для формирования полноценных организаций. Среди наиболее заметных и активных центров раннего периода можно выделить центр «Экономико-политических исследований», центр прикладных политических исследований «Информатика для демократии» (ИНДЕМ), Гуманитарный и политологический центр «Стратегия», Институт экономических проблем переходного периода, международный институт социально-экономических исследований «Леонтьевский центр» и другие. В дальнейшем происходило продолжающееся увеличения числа различных исследовательских и консультационных групп, что, в первую очередь, было связано с активным развитием политического консультирования и технологий проведения избирательных кампаний, причем в силу ориентации на не аналитическую деятельность, а на практику политических технологий, их нельзя с уверенностью относить к категории мозговых центров. Основными центрами подобного рода были фонд «Политика», центр политического консалтинга «Николло М», Фонд эффективной политики, фонд «Центр политических технологий» и многочисленные более мелкие группы и частные консультанты. Тенденций 2000-х годов, которая в целом имеет продолжение и в настоящее время, развитие «третьего сектора» в виде некоммерческих организаций, в числе которых значительное количество исследовательских центров, а также развитие центров, лабораторий и исследовательских групп в рамках университетов, которые на постоянной основе включаются в экспертную деятельность.

Взаимодействие лиц, принимающих решения, и аналитических центров можно описать как процесс поставки информации, где производителем и поставщиком выступают как исследователи и эксперты, так и иные заинтересованные субъекты. К. Рич и Э. Уивер выделяют два типа информации в данном контексте: «обычные знания», под которым подразумевается не систематизированная информация в виде писем, звонков и заявлений граждан, манифестов, статей в прессе, и «прикладные исследования», то есть знания, претендующие на особую компетентность и стремлением обеспечить объективность выводов¹⁵. При этом существует проблема избытка информации, что порождает большие объемы никак не обрабатываемой информации, которая не достигает точки, в которой итоговый поток используется в выработке решений. Сами контакты между двумя сторонами могут принимать самые разнообразные формы: от участия в заседаниях, членства в советах при государственных органах и приглашениях на службу, до неформальных связей

Важной является дискуссия о соотношении ценностной нейтральности и идеологической приверженностью аналитических центров. Иными словами, в какой степени существующие аналитические центры способны, во-первых, входить в зависимость от внешнего агента — заказчика, спонсора или источника воздействия, во-вторых, насколько производимый центром продукт в виде информации и знаний способен искажаться, согласуясь со сторонними задачами и интересами. К. Рич и Э. Уивер акцентируют внимание на мозговых центрах с позиций теорий групп влияния, где центры выступают как один из агентов в рамках выражения интересов какой-либо группы. На примере США, они утверждают, что возрастающий спрос со стороны государства порождает увеличение числа некоммерческих исследовательских организаций, что, в свою очередь, приводит к процессу их политизации. «Мозговые центры, особенно из числа наиболее идеологизированных, принимают активное участие в жарких и острых дебатах практически по всем проблемам современной политики — от общенациональной полемики вокруг реформы системы социального обеспечения до дискуссий регионального значения...участники этих политических битв нередко сознательно используют специальные знания как орудие партийной и политической борьбы...они вовсе не стремятся предоставить взвешенную и объективную информацию, которой мог бы воспользоваться широкий круг тех, кто занят формированием государственной политики»¹⁶. Также авторы разделяют все центры на три типа: «университеты без студентов», контрактно-научные и идеологические (пропагандистские). Современные исследования российской ситуации на рынке услуг аналитических центров, специализирующихся на экономических исследованиях, так же демонстрируют существенную идеологизированность. Они утверждают, что предвзятость экспертных центров в современной России существует в заметно более масштабных объемах, чем в странах Запада, а основной причиной является отсутствие спроса на независимую экспертизу со стороны власти, бизнеса и общества¹⁷.

Вопрос о степени объективности, научной обоснованности знаний, производимых аналитическими центрами и передаваемых по различным каналам в область принятия политических и управленческих решений, существует еще и в силу разнообразия возможных стимулов, в соответствии с которыми строиться поведение центров. Ключевым моментом в данном случае, на наш взгляд, является роль этики научной деятельности в культуре поведения конкретного центра, которая выражается в таких вещах как ориентированность исследователя на новизну научного знания, преобладание ценности истинности, способность к критическому анализу собственных и чужих результатов, этике цитирования и соавторства и, наконец, способности нести ответственность за результаты своей работы¹⁸, что приобретает особую актуальность в экспертной деятельности. Вторым фактором в формировании стимулов экспертной деятельности несомненно является материальные стимулы, механизмы финансирования исследований и услуг экспертов, система стимулов в оплате работы непосредственно влияют на результаты экспертной деятельности «на выходе». А. Райков, в связи с этим, выделяет и нематериальную мотивацию экспертов, которая достигается, по его мнению, через доступ к участию в подготовке управленческих решений, рост личной репутации эксперта как результат участия в общественно значимых проектах и программах, оценка труда со стороны экспертного сообщества, получение эксклюзивной аналитической информации, бесплатное получение аналитико-вычислительных услуг в виде доступа к программному обеспечению и данным, получение аккредитаций, удостоверений, знаков отличия¹⁹.

Подводя итог рассмотрению вопросов, связанных с идеологической направленностью и стимулирования деятельности экспертов и аналитических центров, следует отметить, что итоговая конфигурация этих параметров зависит от политико-административных решений и программ, направленных на формирование систем привлечения экспертов к работе, финансирования экспертных и исследовательских услуг. Иными словами, можно говорить о политико-административных режимах управления экспертными знаниями в выработке и реализации политики, под которыми следует понимать всю совокупность установленных «правил игры», а именно: установленная система формальных консультативных органов (общественные и экспертные советы при государственных органах, конференции и круглые столы, другие формы официально установленных процедур), действующая практика использования услуг экспертов и спроса на научно-исследовательские разработки и консультации со стороны органа власти, система материального стимулирования экспертной деятельности и объемы финансирования, действующая конфигурация каналов поступления экспертного знания (в какой степени все существующие представители экспертного сообщества способны выступать поставщиком знаний или каковы существующие препятствия и ограничения), степень идеологизации с одной стороны спроса на экспертное знание, с другой стороны самих экспертов.