35.Президент и правительство Франции.

Система органов власти Франции основана на принципе разделения властей. Еще в 1789 г. Декларация прав человека и гражданина закрепила этот важнейший системообразующий принцип французской государственности, однако реализация его в условиях Пятой республики иная, чем это было в предыдущий период республиканской истории.

Конституция 1958 г. установила республиканскую форму правления, которой характерны смешанные черты президентской и парламентской формы правления. Глава государства - президент избирается без участия парламента. Правительство назначается президентом и несет ответственность перед нижней палатой.

Пятая республика - это особый конституционный режим, учрежденный Основным Законом 1958 г. Если не считать Третьей республики, он имеет наибольшую продолжительность среди всех конституционных режимов, существовавших в этой стране начиная с Великой французской революции. Третью и Четвертую республики называли еще "Режимом Ассамблеи", основной их особенностью являлось наделение парламента гипертрофированными функциями при номинальной роли главы государства и как следствие - часто сменяемые составы правительства. Обе республики были упразднены. В период оккупации фашистской Германии Третью республику сменил вишистский режим. Четвертая республика потерпела крах в результате алжирского кризиса.

В 2007-2012 гг. главой государства являлся представитель правых - Николя Саркози, получивший 53,06% голосов. На президентских выборах 22 апреля 2012 г. баллотировались 10 кандидатов, представляющих различные политические организации и силы. По итогам первого тура с небольшим перевесом победил лидер Социалистической партии Франсуа Олланд, набравший 28,63% голосов. Н. Саркози получил 27,18% голосов. 6 мая 2012 г. во втором туре победа досталась Ф. Олланду, набравшему 51,67%. Он вступил в должность 15 мая 2012 г. С некоторой долей условности можно утверждать, что произошло некоторое полевение французского электората.

Полномочия президента могут прекратиться досрочно в случае признания его виновным в совершении государственной измены или любого тяжкого преступления, а также добровольной отставки. В этом случае его полномочия осуществляет председатель верхней палаты парламента - сената. Обвинение президенту может быть предъявлено двумя палатами парламента абсолютным большинством голосов, после чего дело рассматривает специальный Высокий суд правосудия. В случае признания президента виновным его полномочия прекращаются.

Президент наделен так называемыми "собственными единоличными полномочиями", которые может осуществлять самостоятельно. Так, например, он вправе распустить нижнюю палату парламента, однако только после консультаций с премьер-министром и председателями палат парламента.

В условиях действующего государственного механизма очень важен партийный состав нижней палаты. В случае, когда большинство Национального собрания составляют сторонники президента, глава государства формирует свое президентское правительство (такая модель существовала в начале XXI в.). В противном случае парламентское большинство вынуждает президента образовывать правительство из оппозиции, как это неоднократно было в 80-90-х гг. XX в.

Президент является главой Республики, верховным главнокомандующим, гарантом национальной независимости и целостности страны. Ему принадлежат широкие полномочия по управлению государством. Велика его роль в решении вопросов безопасности и внешней политики. Как высшее должностное лицо, он осуществляет ряд полномочий в дискреционном порядке, другие полномочия требуют контрасигнатуры премьер-министра либо ответственных министров. Президент издает важнейшие регламентарные акты - ордонансы, имеющие силу закона, и декреты для текущего регулирования.

Президент имеет широкие полномочия в сфере управления. Он назначает премьер-министра и по его предложению других членов правительства, принимает отставку этих высших должностных лиц. Однако в решении он вынужден учитывать волю парламентского большинства и общественное мнение, иначе вопрос о доверии правительству после его формирования может повлечь политический кризис. Правительство несет ограниченную парламентскую ответственность перед нижней палатой, которая реализуется путем принятия резолюции порицания (вотум недоверия).

Правительство является коллегиальным органом. К исполнительной власти относятся государственная администрация, полиция, органы национальной безопасности, вооруженные силы. Структура правительства конституционными нормами жестко не определена, поэтому вопрос его организации решается всякий раз при формировании нового правительства либо при его реорганизации. Решающая роль в формировании правительства принадлежит главе Французской Республики.

Правительство в полном составе именуется Советом министров, его председателем является президент. Правительство может собирать и премьер-министр, тогда заседания в отсутствие президента называются Кабинетом министров. Премьер-министр обладает достаточными полномочиями. На него возложена ответственность за национальную оборону, исполнение законов, взаимодействие с парламентом.

Акты правительства, являющиеся по природе подзаконными, подлежат подписанию президентом. Однако согласно Конституции в ряде случаев правительство вправе просить парламент о разрешении в течение ограниченного срока осуществлять путем издания ордонансов (актов, имеющих силу) мероприятия, относимые к сфере регулирования закона.

Президенту Республики принадлежит центральное место в системе государственных органов Пятой республики. Согласно ст. 5 Конституции он следит за соблюдением Конституции, обеспечива­ет нормальное функционирование государственных институтов, принимает меры по обеспечению национальной независимости и территориальной целостности, обеспечивает соблюдение между­народных соглашений и договоров. Президент Республики — вер­ховный главнокомандующий вооруженными силами страны, он производит назначение на высшие военные и гражданские долж­ности. Он представляет страну в международных отношениях, ве­дет международные переговоры и заключает международные до­говоры. К числу собственных полномочий Президента относятся та­кие важные, как: назначение Премьер-министра, решение о дос­рочном роспуске Национального собрания, использование чрез­вычайных полномочий по ст. 16 Конституции и др. Французские исследователи политической жизни страны считают, что в период правления генерала де Голля имело место своего рода верти­кальное разграничение полномочий Президента и Правительства. Президент главным образом руководил осуществлением внешней и военной политики Франции. В постголлистский период утверди­лось своего рода горизонтальное разделение полномочий и компе­тенции. Решения наиболее общего политического характера при­нимаются Президентом, вся текущая работа по управлению стра­ной осуществляется Правительством. Однако ни та ни другая схема практически не работают в условиях "сосуществования". При та­кой ситуации Президент должен и обязан искать компромисса с Правительством, как, впрочем, ту же задачу должно решать и Правительство. В основном вопросы управления государственны­ми делами при такой ситуации сосредотачиваются в руках Прави­тельства. Однако большая часть единоличных полномочий Прези­дента сохраняется в неприкосновенности. Президент Республики — высшее должностное лицо госу­дарства, его верховный представитель во всех актах внутриполи­тической и международной жизни. Президент Республики избирается путем всеобщего, прямо­го, равного и тайного голосования. Срок полномочий — 7 лет. Ог­ победу одержала Французская социалистическая партия, в то вре­мя как глава государства опирается на поддержку правых и пра­воцентристских политических сил. Три основные ветви власти представлены во Франции главой государства, Правительством, Парламентом и судами, которые возглавляютсяКассационным судом, высшим судебным органом общей юрисдикции, и Государственным советом, высшим орга­ном административной юстиции. раничений для переизбрания не установлено. (Президент Франсуа Миттеран избирался, например, два срока подряд — с 1981 по 1995 г.). Кандидат в президенты должен удовлетворять всем требо­ваниям, предъявляемым к лицам, избираемым в Парламент. Ин­ститута вице-президента во Франции нет. В случае досрочной вакансии поста Президента его обязанности временно исполняет Председатель Сената, а если он тоже не в состоянии выполнять эти обязанности, они исполняются Правительством. Новые выбо­ры проводятся не ранее чем через 20 и не позднее чем через 35 дней после открытия вакансии. За годы существования Пятой республики дважды имели место случаи досрочной вакансии по­ста Президента и, соответственно, проведение досрочных выбо­ров в 1969 г., при отставке Президента де Голля, и в 1974 г. — в связи со смертью Жоржа Помпиду. Исполняющий обязанности Президента несколько ограничивается в своих правах, он, в час­тности, не может проводить референдум и не имеет права прибе­гать к досрочному роспуску Национального собрания. Президент Республики обладает исключительно широкими полномочиями в сфере руководства и управления государствен­ными делами. Он председательствует в Совете министров, причем никакое заседание Правительства в форме Совета министров не­возможно при отсутствии главы государства. Иное может иметь место, если он непосредственно уполномочил другое должност­ное лицо осуществлять председательствование на конкретном за­седании и в связи с конкретной повесткой дня. Президент назнача­ет Премьер-министра и по его представлению других членов Пра­вительства. Он же отзывает Премьер-министра и иных членов Правительства. Глава государства назначает на все высшие воен­ные и гражданские должности. Президент обладает широкой регламентарной властью. Одна из важных особенностей конституционного режима Пятой респуб­лики состоит в ограничении сферы применения закона, которая определена ст. 34 Конституции. Все, что лежит вне сферы, регу­лируемой законом, регулируется актами исполнительной власти. В результате акты, подписываемые Президентом, нельзя рас­сматривать как обычные подзаконные акты, принимаемые на ос­нове и во исполнение закона. Президентские ордонансы и декре­ты — это самостоятельные нормативно-правовые акты, которые играют в регулировании отдельных сфер общественных отноше­ний ту же роль, что и закон. В случае если Конституционный совет признает, что тот или иной законодательный акт был при­нят в нарушение ст. 34 Конституции, регламентарная власть по­лучает право изменять и заменять этот закон собственными нор­мативными актами. Наиболее важные регламентарные акты, из­даваемые Президентом, именуются ордонансами. Текущее правовое регулирование осуществляется при помощидекретов. На основе переходных постановлений Конституции в первые ме­сяцы существования Пятой республики в стране была издана це­лая серия ордонансов, содержащих органические законы. Посред­ством такого рода актов был определен статус подавляющего боль­шинства высших государственных органов страны. (Переходные постановления отменены в 1995 г.) Президенту принадлежит право законодательной инициати­вы в том, что касается конституционных пересмотров, передачи законопроектов на референдум, а равно право отлагательного вето на законопроекты, принимаемые Парламентом. Президент Респуб­лики промульгирует в течение 15 дней после одобрения Парла­ментом принятые им законопроекты. Однако в течение предус­мотренного срока промульгации он может вернуть законопроект в Парламент для повторного обсуждения либо обратиться в Кон­ституционный совет в целях определения того, не противоречит ли одобренный Парламентом акт Конституции страны. Такого рода обращение прерывает 15-дневный срок, установленный для про­мульгации закона. Президенту принадлежит право досрочного роспуска Нацио­нального собрания. Такого рода досрочный роспуск не может иметь место только в трех случаях: 1) когда временно исполняются обя­занности Президента; 2) когда использованы чрезвычайные пол­номочия по ст. 16 Конституции; 3) в течение года после досрочный выборов. Президент Республики обладает определенными полномочия­ми и в судейской сфере. Он председательствует в высшем совете магистратуры, его актами производится назначение и перемеще­ние профессиональных судей, Президент Республики обладает правом помилования. Важными полномочиями наделен Президент в сфере внеш­ней политики и обороны. Он представляет страну в международ­ных отношениях, назначает дипломатических представителей Франции, при нем аккредитуются иностранные дипломатические представители. Президент ведет международные переговоры и заключает международные договоры и соглашения. Официальная резиденция Президента — Елисейский дворец. При главе государства функционирует специализированный ап­парат помощников и советников, которые образуют его личный кабинет и генеральный секретариат. Важную роль играют также некоторые другие специализированные вспомогательные органы, в число которых входит, в частности, военный комитет. Все со­трудники Елисейского дворца назначаются и увольняются Прези­дентом по его собственному усмотрению. Правительство — коллегиальный орган, осуществляющий наряду или совместно с Президентом Республики исполнитель­ную власть. Правительство обладает во Франции весьма своеоб­разной структурой. Оно может выступать в форме Совета мини­стров, объединяющего всех его членов под председательством Президента Республики, или как совокупность членов Правитель­ства под руководством Премьер-министра. Заседание Совета ми­нистров проходит под председательством Президента. Иное воз­можно лишь в случае прямого делегирования полномочий, на­пример Премьер-министру, для проведения конкретного заседания со строго определенной повесткой дня. Конституция сравнительно четко указывает, какие вопросы подлежат обязательному рассмотрению в Совете министров. Прак­тически все наиболее важные проекты регламентарных норма­тивных актов, проекты законов, решение о постановке вопроса о доверии, о проведении референдума, назначении на высшие го­сударственные должности и другие подлежат обсуждению в Со­вете министров. В тексте французской Конституции используется преимуще­ственно собирательный термин — Правительство. Он присутству­ет в заголовках разделов III и V Конституции. Однако основной закон не уточняет само понятие. О его содержании можно судить лишь косвенно. Так, согласно ст. 21 Конституции деятельностью Правительства руководит Премьер-министр. В соответствии со ст. 49 Конституции Правительство ставит перед Национальным собра­нием вопрос о доверии Правительству. Все это позволяет сделать вывод о том, что под Правительством понимается преимуществен­но совокупность его членов, руководимых Премьер-министром. Премьер-министр и по его представлению члены Правитель­ства назначаются Президентом Республики. Соответствующий дек­рет Президента не нуждается в контрасигнации. Однако ответ­ственность Правительства перед Национальным собранием застав­ляет главу государства назначить только то Правительство, которое опирается на поддержку парламентского большинства. Внутренняя структура Правительства основана на иерархи­ческих началах. Помимо Премьер-министра оно включает госу­дарственных министров, министров, государственных секретарей и некоторые другие категории членов. Государственные секрета­ри, выполняющие зачастую функции заместителя министра, да­леко не всегда входят в состав Совета министров. Французская Конституция не устанавливает четко фиксиро­ванной заранее структуры Правительства. Этот вопрос решается конкретно всякий раз, когда формируется Правительство или осуществляется его реорганизация. Персональный состав Прави­тельства зависит, как правило, от соотношения сил в Националь­ном собрании. При совпадении парламентского и президентского большинства решающую роль в правительственных назначениях играет Президент Республики. В условиях "сосуществования" его роль гораздо менее существенна. Вновь назначенное Правительство не обязано представлять свою программу и состав на утверждение Парламента. В то же время Правительство может по собственному усмотрению про­ право зарубежных стран

сить Национальное собрание об одобрении правительственной про­граммы или заявления по вопросам общей политики. Практика последних лет свидетельствует о нарастающем использовании этого института несмотря на отсутствие формальной инвеституры. Правительство несет коллективную ответственность перед Национальным собранием. Однако институт парламентской ответ­ственности Правительства претерпел существенные изменения в Пятой республике. Вопрос о доверии Правительству ставит толь­ко оно само — в связи с изложением правительственной програм­мы или Декларации по вопросам общей политики. По инициативе депутатов Национального собрания может быть поставлена на голосование резолюция порицания Правитель­ству. Такая резолюция вносится группой парламентариев, насчи­тывающей не менее одной десятой общего числа членов нижней палаты. Голосование по резолюции порицания имеет место через 48 часов после внесения ее в бюро Национального собрания. В случае отклонения резолюции порицания депутаты, ее подписав­шие, не могут в течение той же парламентской сессии внести новую резолюцию порицания. Определенной оригинальностью отличается и процедура при­нятия либо отклонения резолюции порицания. На голосование ста­вится только один вопрос: кто за принятие этой резолюции; кто из депутатов против или воздержался — не выясняется. Резолю­ция считается принятой, если она собрала абсолютное большин­ство голосов депутатов. Такая процедура весьма удобна для Пра­вительства и позволяет ему избежать неприятных последствий голосования. За всю историю существования Пятой республики известен только один случай принятия резолюции порицания (Пра­вительству Жоржа Помпиду в 1962 г.). Правительство может связать вопрос о доверии с законо­проектом, вносимым на рассмотрение Парламента. В этом слу­чае голосование по законопроекту вообще не проводится. Оно может иметь место, только если правительственному законопро­екту противопоставлена резолюция порицания. Если таковая не внесена, это означает выражение доверия и утверждение пра­вительственного проекта. Для того чтобы принять иное реше­ние, необходимо одобрить резолюцию порицания в соответствии с той сложной процедурой, которая установлена основным зако­ном. В случае отказа в доверии или принятия резолюции порица­ния Премьер-министр должен вручить Президенту Республики заявление об отставке Правительства. Окончательное решение передается на усмотрение главы государства. Он может принять отставку Правительства и назначить нового Премьер-министра либо принять решение о досрочном роспуске Национального собрания и назначении новых выборов. Именно такое решение было принято в 1962 г. Правительство как коллегиальный орган и его руководитель — Премьер-министр обладают широкими полномочиями, которые осуществляются либо совместно с Президентом Республики, либо кабинетом, либо единолично Премьер-министром. В распоряжении Правительства находятся административный аппарат и вооруженные силы. Правительство обладает широкой регламентарной властью, и принимаемые им решения в форме декретов образуют весьма важный источник французского права. Акты, принимаемые кабинетом, подписываются Премьер-мини­стром и обычно контрасигнуются министрами, ответственными за их исполнение. Правительство обладает правом законодательной инициативы. Законопроекты вносятся на рассмотрение Парламен­та Премьер-министром после обсуждения в Совете министров и по получении заключения Государственного совета. В этом после­днем случае высший орган административной юстиции выступает в роли коллективного юрисконсульта Правительства. Получение предварительного заключения носит обязательный характер, но само мнение Государственного совета юридически обязательным для Правительства не является. Правительство может просить Парламент о делегировании ему законодательных полномочий в определенной сфере и на оп­ределенный срок в целях выполнения правительственной програм­мы. В этом случае Правительство принимает необходимые меры путем издания ордонансов. Особенность их правового режима зак­лючается в том, что такие акты вступают в силу с момента опуб­ликования, но перестают действовать, если законопроект об их утверждении не передан Правительством на рассмотрение Пар­ламента до истечения срока делегирования полномочий. Проекты решений Правительства, как правило, подготавли­ваются заинтересованными министерствами и ведомствами. В прак­тике Пятой республики довольно широко распространено созда­ние различных межминистерских советов и комитетов, действую­щих на постоянной или временной основе, которые подготавливают необходимую документацию и вносят предложения на рассмотре­ние Правительства. Особо важные советы возглавляет непосред­ственно Премьер-министр, другие — заинтересованные министры. Премьер-министр может также делегировать членам Правитель­ства осуществление отдельных своих полномочий. Конституция особо подчеркивает первостепенную роль Пре­мьер-министра. Согласно основному закону Премьер-министр ру­ководит деятельностью Правительства. Он несет ответственность за обеспечение национальной обороны, т. е., иначе говоря, наря­ду с Президентом Республики принимает непосредственное учас­тие в решении вопросов военного строительства. На Премьер-ми­нистра возложено обеспечение исполнения законов. Он обладает собственной регламентарной властью. Премьер-министру принад­лежит право назначения на военные и гражданские должности. Специальные законодательные акты разграничивают соответству­ющие полномочия главы государства и Премьер-министра. Премьер-министру принадлежит право законодательной ини­циативы. Он пользуется правом обращения в Конституционный совет в целях установления соответствия вотированного палатами про­екта основному закону страны. По предложению Премьер-мини­стра созываются чрезвычайные сессии Парламента. Он также мо­жет вносить предложение о продлении срока очередной сессии Парламента. По предложению Премьер-министра проводятся зак­рытые заседания палат в форме секретного комитета. Целый ряд важных полномочий Президента Республики осуществляется по предложению или после консультаций с Премьер-министром. Официальная резиденция главы Правительства — Отель Ма-тиньон. При Премьер-министре функционирует разветвленный вспомогательный аппарат. Его работой руководит, как правило, Генеральный секретарь Правительства, выполняющий весьма важ­ные функции по организации работы Правительства в целом и по координации сотрудничества с аппаратом Президента Республи­ки. Под началом Премьер-министра функционирует ряд важных государственных служб. Среди них, например, такие, как Гене­ральный секретариат по вопросам планирования, служба контр­разведки и др. Практика Пятой республики знает также случаи, когда Премьер-министр одновременно возглавлял то или иное ми­нистерство. В этом случае, ему, как правило, помогает соответ­ствующий государственный секретарь или уполномоченный министр. Роль и значение Правительства и его руководителя особенно заметно возрастают в условиях "сосуществования", когда Прави­тельство может опереться на поддержку большинства, победив­шего на выборах в нижнюю палату парламента.