2.3.2. Законодательные основы

Исторически государственность США формировалась снизу, и это в определенной мере определило высокий уровень децентрализации в государственной системе страны. С объединением территориальных общин в штаты признание самоуправленческого статуса общин стало прерогативой законодательной власти штатов. Исполни­тельная власть с самого начала этой функцией не распо­лагала. В силу конституционных предписаний регулирование организации местного самоуправления было цели­ком исключено из ведения федеральных властей.

По мере расширения функций самоуправления в усло­виях формирования индустриального общества проявля­лось и усиливалось стремление штатов поставить местное самоуправление под достаточно жесткий контроль. В первой половине XIX в. распространилась практика оп­ределения статуса городов страны, в первую очередь крупных, особыми для каждого города законами (специ­альное законодательство), что приводило не только к мелочной регламентации устройства управления на мес­тах, но и к зависимости городов от своекорыстных лич­ных и групповых интересов парламентариев, нередко ущемлявших городские вольности⁴⁰. Борьба муниципали­тетов против такого специального регулирования посте­пенно приводила к установлению запрета на него в кон­ституциях штатов. На смену специальному законодатель­ству пришло законодательное регулирование, дифферен­цированное для определенных категорий городов, разли­чавшихся по численности населения. Но этот запрет пар­ламенты штатов нередко успешно обходили, чрезмерно увеличивая число таких категорий, вплоть до выделения критериев, под которые подпадал всего один город.

В последующем законодательство штатов перешло на позиции общего регулирования, то есть устанавливало унифицированный статус для всех муниципалитетов, без учета их специфики. Этот недостаток был смягчен введе­нием законодательной практики, согласно которой муни­ципалитетам представлялось право выбора формы управ­ления из нескольких, предусмотренных законом штата. Однако эффективность такой меры снижалась примене­нием судами (в делах о превышении власти муниципали­тетами) правила, сформулированного федеральным судьей Диллоном: полномочия муниципалитета должны быть прямо и точно указаны в законе, и всякое сомнение в том, что данное право у муниципалитета имеется, толкуется судом как основание для признания факта превыше­ния полномочий.

В последней четверти позапрошлого века в США набрало силу массовое движение за оздоровление и модернизацию местного самоуправления. Одним из важных направлений курса на муниципаль­ные реформы стало введение «гомруля», означавшего принятие муниципалитетами хартий самоуправления. Право на такую хартию обеспечивало муниципалитетам большую самостоятельность в отношениях с органами власти штатов, большую свободу усмотрения в решении дел местного значения, включая вопросы устройства вла­сти, финансов, собственности, кадровой политики, отно­шений с населением. Хартии самоуправления получали закрепление в конституциях штатов.

Первой ласточкой стала конституция штата Миссури, в которой право му­ниципалитетов принимать и изменять свои хартии было закреплено в 1875г. Сегодня лишь шесть штатов не предусматривают для своих муниципалитетов хартий самоуправления. В ряде штатов право принятия хартий самоуправления закреплено за городами, численность на­селения которых превышает определенный минимум (на­пример, в Аризоне — за городами с численностью насе­ления не менее 3,5 тыс. человек, в Техасе — 5 тыс.). В некоторых штатах хартии самоуправления предусмотре­ны, помимо городов, также для графств и тауншипов⁴¹.

Использование хартий самоуправ­ления имеет ряд преимуществ, объясняющих привлекательность этого института для муниципальных органов и населения. В социально-политическом плане, как уже отмеча­лось, хартии самоуправления олицетворяют суть самоуп­равления как возможности самоорганизации и саморегу­лирования, обеспечивающей населению активную роль в осуществлении власти на местах, обеспечивают большую весомость мне­ний и пожеланий населения в программировании дея­тельности муниципальных органов, стимулируют интерес граждан к местному управлению и их участие в его осу­ществлении.

В функциональном плане хартии способствуют огра­ничению вмешательства законодательных органов штатов в местные дела, содействуют расширению прав местного самоуправления, в особенности, в таких вопросах, как изыскание дополнительных источников доходов, финан­сирование капиталовложений, стимулирование предпри­нимательства, проведение мер социальной защиты бед­ных и малообеспеченных слоев населения, использование земельной и иной муниципальной собственности, форми­рование различных местных программ.

В организационном плане хартии гарантируют плюра­лизм форм местного самоуправления, позволяют населе­нию избирать приемлемые для него варианты устройства местной власти, отношений между представительным ор­ганов и исполнительным аппаратом, структуры местной администрации, организации муниципальных служб. Зна­чительное место занимают в хартиях нормы процедурно­го характера, содержащие гарантии открытого характера деятельности муниципальных советов и муниципальной администрации, соответственного исполнения советника­ми и служащими своих должностных обязанностей, эффективного использования в местном управлении инсти­тутов прямой демократии.

Справедливости ради надо отметить, что в практике гомруля американские специалисты усматривают и неко­торые слабые стороны. Так, существует мнение, что в условиях взаимозависимости муниципальных органов, действующих в пределах территории, которая обладает определенной социо-экономической целостностью, т.е. в первую очередь в пределах городских агломераций уси­ление прав и самостоятельности одного муниципалитета способно привести к ущемлению прав и интересов сосед­ствующих муниципальных подразделений.

Тем не менее достоинства хартий, по-видимому, перекрывают эти их минусы, что обусловливает их положительную оценку в трудах американских ученых и общественном мнении страны.