1.3 Основные теоретические и методологические аспекты частного партнерства

Интеграция частного и публичного капитала становится все более значимым социально-экономическим явлением, создает предпосылки для оптимизации функций и совершенствования системы управления в экономической сфере. Мотивированный на результат частный бизнес способен более конкретно и целенаправленно воздействовать на экономические процессы и отношения, нежели государственные управленческие структуры. Однако декларируя частно-государственное партнерство, оперируя этим понятием, следует обратить внимание на его содержательную неопределенность. Партнерские отношения по общему правилу возникают на договорной основе и возможны между юридически равными субъектами, занимающимися общими, взаимосвязанными видами деятельности. В данном же случае такие предпосылки отсутствуют, между бизнесом и государством юридического равенства нет и оно объективно, в принципе, невозможно. Государство выражает интересы всего общества, в том числе и субъектов предпринимательской деятельности, их объединений, желающих стать его партнерами, разместиться с ним в одной плоскости. Естественными партнерами бизнеса являются потребители его товаров и услуг, их объединения. Что же касается частно-государственного партнерства, то оно возможно не с государством как публично-правовым образованием, а с его экономическими структурами, осуществляющими коммерческую деятельность, а также с государственными и муниципальными некоммерческими организациями, занимающимися в установленном законом порядке приносящей доходы деятельностью [10, с.173].

Неопределенность понятия частно-государственного партнерства создает угрозу публичным интересам, предпосылки для коррупции, перемещения государственных активов в частные коммерческие организации, в собственность частных лиц. Принципиально важной является его конкретизация: в каких сферах и как оно должно осуществляться, почему «партнерские» отношения не могут быть опосредованы обычными, традиционными гражданско-правовыми договорами, системой государственных и муниципальных заказов. Каковы критерии отграничения частно-государственного партнерства от иных договорных отношений, ведь партнерскими являются все договорные отношения. Нет однозначного понимания концепции такого партнерства, отсутствуют нормативно-правовая база и механизмы его осуществления. Терминологически неверной является и сама трактовка этого понятия, исключающая из круга участников взаимодействия (из числа потенциальных партнеров) органы местного самоуправления, тогда как именно на этом уровне оно прежде всего необходимо. Формулируя данное понятие, речь следует вести не о частно-государственном или государственно-частном, а о публично-частном партнерстве. Использование данного экономического инструмента возможно при конкретизации и закреплении в законе его понятия и содержания, установлении организационных процедур принятия такого рода решений.

В юридической литературе понятия «частно-государственное» и «государственно-частное» партнерство широко используются, но в них вкладывается различный смысл, ими охватывается многообразие видов деятельности, правовых форм их осуществления. Составители сборника нормативных актов «Возможности федеральных инвестиций через ГЧП...» под государственно-частным партнерством понимают «...любые официальные отношения или договоренности на фиксированный или неограниченный период времени между государственными и частными участниками, в котором обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы, такие как деньги, персонал, оборудование и информацию для достижения конкретных целей в определенной области». Обосновывая данное определение, составители сборника указывают, что в основе приведенной выше формулировки «...лежит определение public-private partnerchip (PPP), используемое в официальных документах Организации экономического сотрудничества и развития», акцентируют внимание на том, что Правительство в ГЧП-проектах выступает не столько регулятором или катализатором экономической активности, сколько партнером частного сектора, участвует в проектах на равных правах с частным инвестором, а не реализует в отношении его свои властные полномочия.

Имеются и другие трактовки государственно-частного партнерства. Указывая на отсутствие единого подхода к его пониманию, А. Белицкая отмечает государственно-частное партнерство в широком и узком значении. В широком смысле его определяют как взаимодействие власти и бизнеса в экономике, политике, культуре, науке, социальной и других сферах. Такую трактовку государственно-частному партнерству дает, в частности, Н.А. Игнатюк. В узком смысле государственно-частное партнерство рассматривается как экономическая категория. Формулируя понятие государственно-частного партнерства, А. Белицкая указывает, что ГЧП - это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее объединение ресурсов и распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение [9, с.173].

Анализ литературных источников по рассматриваемой проблеме свидетельствует о крайней степени неопределенности понятия государственно-частного партнерства. Объектом его направленности признаются не только публичное имущество, но и публичные услуги, при этом понятие «публичная услуга» трактуется слишком широко, под нею понимается выдача личных документов, лицензий, разрешений, консультирование по налогообложению, осуществление регистрационных действий, предоставление права пользования публичными библиотеками, образовательные услуги, услуги информационного характера и др. Допускается возможность делегирования частным партнерам государственных полномочий. Государство и муниципальные образования для достижения публичных целей способны не только привлекать отдельных частных лиц для выполнения конкретных публично необходимых услуг, работ, поставки товаров, но и наделять их соответствующими полномочиями, которые могут быть использованы частными лицами непосредственно для удовлетворения публичного интереса.

Таким образом, при таком подходе к государственно-частному партнерству публичные функции растворятся в частном интересе, станут не целью, а средством достижения цели, присущей частнопредпринимательской деятельности, т.е. извлечения прибыли. Представляется, что государственно-частное, а точнее публично-частное партнерство, включающее в себя и взаимодействие частных структур с органами местного самоуправления, может рассматриваться и реализовываться как экономическая категория.

Государство является обладателем, носителем и распорядителем публичной власти. Важнейшее и необходимое условие функционирования власти - получение, анализ, выдача и эффективное использование информации. Поэтому государственное управление - это, во многом, принятие и реализация решений, основанных на результативности использования современных информационных и коммуникационных технологий.

По разным оценкам специалистов, руководители расходуют от 30 до 80% своего времени на работу с информацией, что вполне закономерно, так как наличие достоверной информации и ее своевременная передача являются важнейшими предпосылками обеспечения эффективного управления.

Управленческая функция информации проявляется наиболее заметно в государстве. Здесь информация выступает в нескольких формах: как источник власти, как фактор регулирования политических систем и процессов, как момент политического управления и как продукт управленческого процесса [21, с.32].

Как научную категорию информацию в управленческих процессах можно характеризовать рядом признаков (свойств), к числу которых относятся: известная самостоятельность; возможность многократного использования; сохранение у передающего или получающего субъекта; пригодность к обработке, интеграции и «сжатию» объема за счет исключения дублирующей, параллельной информации; допустимость компьютерной обработки; системность, коммуникативность и др.

Информация, циркулирующая в государственно-административной сфере, разнородна и разнообразна, она имеет свою природу и особые формы. Появился новый термин «государственная информация», подразумевающий описание внешнеполитической, экономической, социально-политической, экологической и т.п. обстановки, динамику тех или иных процессов, реализуемых в государстве и обществе [12, с.323].

Государственная информация имеет самостоятельную ценность, служит в качестве основы для нормативных документов, управленческих решений и действий. Она имеет свои специфические закономерности функционирования и развития, способна к опережающему воздействию на государственную политику, выступает непосредственной причиной, определяющей выбор того или иного варианта административно-политического решения, поведения различных социальных групп и отдельных граждан, перевода системы государственного управления в новое состояние с целью более эффективного воздействия на общественную жизнедеятельность.

Информацию в органах государственной власти можно классифицировать по разным основаниям и признакам. К примеру, разделить на официальную и неофициальную, общезначимую и региональную, горизонтальную и вертикальную, по содержанию и целевому назначению, возможным социальным последствиям, степени доступности, а также на основе ее соотнесения со временем (информация о прошлом, в режиме реального времени, прогнозы о будущем). В государственном управлении она рассматривается с точки зрения актуальности, достоверности, оперативности, достаточности и адекватности для принятия соответствующих решений.

При разделении информации по объектам распределения внутри государственного органа приоритет имеет информация для руководителя или руководящего звена (или исходящая от них), далее - для должностных лиц. При этом сведения, заслуживающие особого внимания, целесообразно получать или направлять различным независимым друг от друга источникам, чтобы обеспечить большую объективность анализа, оценки, прогноза.

Цель информационного обеспечения органов государственной власти состоит в том, чтобы на базе собранных исходных данных получить обработанную, агрегированную информацию, которая должна служить основой для принятия управленческих решений. Достижение этой цели складывается из решения ряда частных задач, таких как сбор первичной информации, ее хранение, распределение между структурными подразделениями государственного органа и их работниками, подготовка к переработке, собственно переработка, предоставление органу управления в переработанном виде, анализ, обеспечение прямых и обратных связей в ее циркуляции и т.д. При современных потоках информации эффективное решение этих задач невозможно без использования средств вычислительной техники и новых информационных технологий.

С применением компьютерных технологий связана оптимизация информационного обеспечения органов государственной власти. Эффективность решений, принимаемых органами государственной власти, зависит также от качества информации, средств и методов ее обработки. В данном случае «больше» информации далеко не всегда означает «лучше». Избыточная информация также может осложнить принятие решения, как и ее недостаток. Поэтому одной из важнейших проблем информационного обеспечения государственных органов является определение достаточности информационного обеспечения.

Информационное обеспечение органов государственной власти основывается на принципах, важнейшие из которых: 1) объем и каналы информации, поступающей к органу государственной власти, должны определяться функциями, возложенными на этот орган; 2) разграничение компетенции между различными структурами государственной власти и организация их взаимодействия [5, с.266].

Специфика текущего периода развития российского общества, коренное преобразование государственного управления, изменение сферы государственного регулирования влекут за собой модификацию как потоков, так и объемов поступающей информации, что согласуется с компетенционным принципом информационного обеспечения в государственном управлении. Характер и объем информации, получаемой органами государственной власти, должны соответствовать тем функциям, которые возложены на этот орган. Обеспечение указанного соответствия - обязательное условие эффективности государственного управления.

Учитывая функциональную и структурную стороны реформирования системы органов государственной власти, можно определить тенденции изменения их информационного обеспечения: структурная сторона перестройки этих органов неизбежно влечет за собой изменение направленности потоков информации; функциональная сторона перестройки вызывает качественные изменения в поступающей информации.

Информационное обеспечение становится настолько насущным условием функционирования любых субъектов государственной власти, что позволяет говорить об их «информационном статусе» как части их общего социального, в том числе и правового, статуса. Информационный статус закрепляется нормами права как на федеральном, так и на региональном (субъектов федерации) уровнях и включает в себя содержание, виды и системы информации, права и обязанности в информационной сфере и т.д. Однако на сегодня правовое регулирование информационного статуса органов государственной власти весьма недостаточно.

События последних лет в России убедительно показали, что отсутствие надежной системы информационного обеспечения ¾ источник случайных, необоснованных, ошибочных решений и действий, несовместимых с целями и задачами государственного управления. И дело здесь не только в неполноте, недостоверности или неоперативности информации. Одна из основных причин ее плохого использования - отсутствие современной реальной системы информационного обеспечения общегосударственного масштаба. Государственные решения, оказавшиеся неверными, чаще всего бывают следствием недостатка объективной информации, а не только отсутствия компетентности или неэффективного использования той имеющейся информации, которая попала в официальные информационные каналы.

Таким образом, информационные процессы в жизни государства не следует сводить к функционированию средств массовой информации как «четвертой власти», отождествляя их деятельность с политической коммуникацией. Качественное обновление государства выдвигает на первый план решение глобальной социально-управленческой задачи - формирования единого информационно-правового пространства, обеспечивающего информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности.

Государство является обладателем, носителем и распорядителем публичной власти. Важнейшее и необходимое условие функционирования власти - получение, анализ, выдача и эффективное использование информации. Поэтому государственное управление - это, во многом, принятие и реализация решений, основанных на результативности использования современных информационных и коммуникационных технологий.

По разным оценкам специалистов, руководители расходуют от 30 до 80% своего времени на работу с информацией, что вполне закономерно, так как наличие достоверной информации и ее своевременная передача являются важнейшими предпосылками обеспечения эффективного управления.

Управленческая функция информации проявляется наиболее заметно в государстве. Здесь информация выступает в нескольких формах: как источник власти, как фактор регулирования политических систем и процессов, как момент политического управления и как продукт управленческого процесса [21, с.32].

Как научную категорию информацию в управленческих процессах можно характеризовать рядом признаков (свойств), к числу которых относятся: известная самостоятельность; возможность многократного использования; сохранение у передающего или получающего субъекта; пригодность к обработке, интеграции и «сжатию» объема за счет исключения дублирующей, параллельной информации; допустимость компьютерной обработки; системность, коммуникативность и др.

Информация, циркулирующая в государственно-административной сфере, разнородна и разнообразна, она имеет свою природу и особые формы. Появился новый термин «государственная информация», подразумевающий описание внешнеполитической, экономической, социально-политической, экологической и т.п. обстановки, динамику тех или иных процессов, реализуемых в государстве и обществе [12, с.323].

Государственная информация имеет самостоятельную ценность, служит в качестве основы для нормативных документов, управленческих решений и действий. Она имеет свои специфические закономерности функционирования и развития, способна к опережающему воздействию на государственную политику, выступает непосредственной причиной, определяющей выбор того или иного варианта административно-политического решения, поведения различных социальных групп и отдельных граждан, перевода системы государственного управления в новое состояние с целью более эффективного воздействия на общественную жизнедеятельность.

Информацию в органах государственной власти можно классифицировать по разным основаниям и признакам. К примеру, разделить на официальную и неофициальную, общезначимую и региональную, горизонтальную и вертикальную, по содержанию и целевому назначению, возможным социальным последствиям, степени доступности, а также на основе ее соотнесения со временем (информация о прошлом, в режиме реального времени, прогнозы о будущем). В государственном управлении она рассматривается с точки зрения актуальности, достоверности, оперативности, достаточности и адекватности для принятия соответствующих решений.

При разделении информации по объектам распределения внутри государственного органа приоритет имеет информация для руководителя или руководящего звена (или исходящая от них), далее - для должностных лиц. При этом сведения, заслуживающие особого внимания, целесообразно получать или направлять различным независимым друг от друга источникам, чтобы обеспечить большую объективность анализа, оценки, прогноза.

Цель информационного обеспечения органов государственной власти состоит в том, чтобы на базе собранных исходных данных получить обработанную, агрегированную информацию, которая должна служить основой для принятия управленческих решений. Достижение этой цели складывается из решения ряда частных задач, таких как сбор первичной информации, ее хранение, распределение между структурными подразделениями государственного органа и их работниками, подготовка к переработке, собственно переработка, предоставление органу управления в переработанном виде, анализ, обеспечение прямых и обратных связей в ее циркуляции и т.д. При современных потоках информации эффективное решение этих задач невозможно без использования средств вычислительной техники и новых информационных технологий.

С применением компьютерных технологий связана оптимизация информационного обеспечения органов государственной власти. Эффективность решений, принимаемых органами государственной власти, зависит также от качества информации, средств и методов ее обработки. В данном случае «больше» информации далеко не всегда означает «лучше». Избыточная информация также может осложнить принятие решения, как и ее недостаток. Поэтому одной из важнейших проблем информационного обеспечения государственных органов является определение достаточности информационного обеспечения.

Информационное обеспечение органов государственной власти основывается на принципах, важнейшие из которых: 1) объем и каналы информации, поступающей к органу государственной власти, должны определяться функциями, возложенными на этот орган; 2) разграничение компетенции между различными структурами государственной власти и организация их взаимодействия [5, с.266].

Специфика текущего периода развития российского общества, коренное преобразование государственного управления, изменение сферы государственного регулирования влекут за собой модификацию как потоков, так и объемов поступающей информации, что согласуется с компетенционным принципом информационного обеспечения в государственном управлении. Характер и объем информации, получаемой органами государственной власти, должны соответствовать тем функциям, которые возложены на этот орган. Обеспечение указанного соответствия - обязательное условие эффективности государственного управления.

Учитывая функциональную и структурную стороны реформирования системы органов государственной власти, можно определить тенденции изменения их информационного обеспечения: структурная сторона перестройки этих органов неизбежно влечет за собой изменение направленности потоков информации; функциональная сторона перестройки вызывает качественные изменения в поступающей информации.

Информационное обеспечение становится настолько насущным условием функционирования любых субъектов государственной власти, что позволяет говорить об их «информационном статусе» как части их общего социального, в том числе и правового, статуса. Информационный статус закрепляется нормами права как на федеральном, так и на региональном (субъектов федерации) уровнях и включает в себя содержание, виды и системы информации, права и обязанности в информационной сфере и т.д. Однако на сегодня правовое регулирование информационного статуса органов государственной власти весьма недостаточно.

События последних лет в России убедительно показали, что отсутствие надежной системы информационного обеспечения ¾ источник случайных, необоснованных, ошибочных решений и действий, несовместимых с целями и задачами государственного управления. И дело здесь не только в неполноте, недостоверности или неоперативности информации. Одна из основных причин ее плохого использования - отсутствие современной реальной системы информационного обеспечения общегосударственного масштаба. Государственные решения, оказавшиеся неверными, чаще всего бывают следствием недостатка объективной информации, а не только отсутствия компетентности или неэффективного использования той имеющейся информации, которая попала в официальные информационные каналы.

Таким образом, информационные процессы в жизни государства не следует сводить к функционированию средств массовой информации как «четвертой власти», отождествляя их деятельность с политической коммуникацией. Качественное обновление государства выдвигает на первый план решение глобальной социально-управленческой задачи - формирования единого информационно-правового пространства, обеспечивающего информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности.