5. Предметы ведения местного самоуправления: понятие, правовое регулирование. Вопросы местного значения.

Местное самоуправление как первичный уровень публичной власти в государстве имеет свой устанавливаемый законодательством круг во­просов, решения по которым принимаются населением муниципаль­ных образований непосредственно и (или) через выборные и иные орга­ны местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления — это круг определяе­мых Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления_, его задачами и целями, ме­стом и ролью в осуществлении власти народа, решение по которым прини­мается населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления самостоятельно,

Предметы ведения местного самоуправления определяет прежде всего Конституция РФ, устанавливая, что местное самоуправление обеспечивает решение населением (путем форм прямого волеизъявле­ния, через органы местного самоуправления) вопросов местного значе­ния, называя при этом наиболее важные из них (управление муници­пальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, охрана общественного порядка) (ст. 130, 132), Конституция РФ дает также основание для вывода о том, что к пред­метам ведения местного самоуправления могут быть отнесены вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, ко­торыми могут законом (федеральным законом, законом субъекта Феде­рации) наделяться органы местного самоуправления (ст. 132).

Кроме того, органы местного самоуправления могут решать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъ­ектов Федерации.

Согласно Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации», опреде­ляющему круг вопросов, относимых к ведению муниципальных образований, органы местного самоуправления вправе решать указанные «иные вопросы» только при наличии собственных материальных ресур­сов и финансовых средств, за исключением субвенций и дотаций, пре­доставляемых их федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации (ст. 14, 15, 16),

Необходимо также учитывать, что закрепляемые указанным Законом полномочия представительного органа, главы муниципального об­разования, главы местной администрации (ст. 43 и др.) позволяют отне­сти к предметам ведения местного самоуправления вопросы организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления (представи­тельного органа, местной администрация и др.).

Указанные вопросы, относимые к ведению муниципальных образо­ваний, в своей совокупности составляют предметы ведения местного са­моуправления.

Содержание и правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления:

Вопросы правового регулирования предметов ведения местного са­моуправления, как показывает практика, могут решаться по-разному.

В основу правового регулирования предметов ведения муниципаль­ных образований может быть положен принцип, согласно которому му­ниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Этот принцип утвердился в XIX в, в Великобритании. Правовое регули­рование предметов ведения местного самоуправления может осуществ­ляться на основе и другого принципа: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компе­тенции других органов. Этот принцип лежит в основе правового регулиро­вания компетенции органов местного самоуправления во Франции,

В дореволюционной России к ведению земских органов относились дела, перечень которых устанавливался в законе и за пределы которого они не могли выходить. Так, закон ограничивал перечень услуг, которые могли оказывать земства населению. Правительствующий Сенат при рассмотрении одного из дел признал, что оказание тех услуг, которые не вошли в перечень, не относится к компетенции земских органов. На этом основании он отказал земствам в признании за ними права органи­зовывать юридические консультации и вообще юридическую помощь населению.

При этом обращает на себя внимание следующее обстоятельство. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., регулируя предметы ведения земских органон, выделяло две ка­тегории дел: одни находились в полном ведении земских органов (на­пример, заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства), в отношении других, отнесенных к ведению земств» говори­лось об их участии в попечении (например, участие в попечении о на­родном образовании и др.).

В современных условиях содержание предметов ведения местного самоуправления определяется Конституцией РФ, федеральными зако­нами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных обра­зований.

1. Основное содержание предметов ведения местного самоуправле­ния составляют вопросы местного значения: именно они прежде всего определяют области жизнедеятельности населения, в пределах которых реализуются полномочия местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедея­тельности населения муниципального образования, решение которых в со­ответствии с Конституцией РФ, указанным Законом осуществляется населением и (tau) органами местного самоуправления самостоятельно,

Федеральный закон 1995 п «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации», определяя н целом также вопросы местного значения, как и Закон 2003 г,, вместе с тем ина­че решал вопрос об их правовом закреплении, характеризуя их как во­просы, «отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации» (ст. 1).

В Законе 2003 г. отсутствует указание на устав муниципального обра­зования и на законы субъектов Федерации. Таким образом, субъек­ты Федерации лишились права относить своими законами к вопросам местного значения иные вопросы (не вошедшие в федеральный пере­чень), которое им предоставлял Закон 1995 г., а муниципальные образо­вания — права принимать к своему рассмотрению данные вопросы, ос­новываясь на законах субъектов Федерации (ст. б Закона 1995 г.).

В уставах муниципальных образований согласно Закону 2003 п дол­жен содержаться перечень вопросов местного значения (ст. 44) _я однако он не должен отличаться от того, что устанавливают Конституция РФ и Федеральный закон.

Федеральный закон 2003 г. более конкретно (предметнее)_} чем Феде­ральный закон 1995 г., определяет перечень вопросов местного значения, находящихся в ведении местного самоуправления.

Некоторые вопросы местного значения закрепляются Законом

2002. г. в новых формулировках, уточняющих пределы ведения местного самоуправления в той или иной сфере местной жизни. В ряде случаев Закон 2003 г., по сути, исключает из ведения местного самоуправления тот или иной вопрос, ранее закрепленный Законом 1995 г. в качестве во­проса местного значения. Так, согласно ст. 6 Закона 1995 г. к ведению местного самоуправления относилось обеспечение социальной под­держки и содействие занятости населения, однако Закон 2003 г. уже не указывает в перечне вопросов местного значения данную область дея­тельности местного самоуправления. Соответствующие изменения внесены и в законодательство Российской Федерации о социальной поддержке и защите населения: в целом — это вопрос государственно­го ведения, а органы местного самоуправления могут наделяться от­дельными полномочиями в этой сфере. Вместе с тем надо учитывать, что отсутствие в Законе 2003 г. указания на обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения со стороны муниципаль­ных образований не умаляет общей социальной направленности всей муниципальной деятельности: решая вопросы местного значения и раз­ных сферах местной жизни, муниципальные образования, их органы учитывают интересы слоев населения, нуждающихся в социальной под­держке (устанавливая в пределах своих полномочий соответствующие льготы и х п.).

Для муниципальных образований каждого вида Закон 2003 г. закрепля­ет свой перечень вопросов местного значения:

а) для городских и сельских поселений;

б) для муниципальных районов;

в) для городских округов.

Перечень вопросов местного значения для внутригородских муни­ципальных образований городов федерального значения устанавливает­ся законами данных субъектов Федерации с учетом соответствующих положений Федерального закона и исходя из необходимости сохране­ния единства городского хозяйства.

В основном перечни вопросов местного значения указанных муни­ципальных образований совпадают, но имеются и различия, обуслов­ленные особенностью их правового статуса, размерами и составом зе­мель территории муниципального образования, типом населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования, и другими факторами.

Закон 1995 г. устанавливал единый перечень для всех видов муници­пальных образований, состоящий из 30 пунктов (ст. б), Исключение со­ставляли внутригородские муниципальные образования городов феде­рального значения (как и в Законе 2003 г.) и муниципальные образова­ния, расположенные в границах другого муниципального образования (предметы их ведения разграничивались законом субъекта Федерации, а в крупных городах, имеющих внутригородские муниципальные обра­зования, — уставом города).

Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местно­го самоуправления закрепляет следующие вопросы местного значения;

во-первых, к ведению муниципальных образований отнесены вопро­сы формирования, утверждения, исполнения местного бюджета и кон­троль за его исполнением; установления, изменения и отмены местных налогов и сборов; владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Решение этих вопросов определяет основы всей муниципальной деятельности;

во-вторых, б ведении муниципальных образований находятся во­просы, связанные с оказанием населению различного рода услуг, свя­занных с обеспечением жизнедеятельности населения,

К ним относятся:

1. вопросы жилищно-коммунального хозяйству строительства, транс­порта, связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания:

а) организация я границах поселения электро-, тепло-, газо- и во­доснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топли­вом (в муниципальном районе — только организация электро- и газо­снабжения поселений);

б) организация строительства и содержания муниципального жи­лищного фонда, создание условий для жилищного строительства; обес­печение малоимущих граждан, проживающих в поселении (городском округе) и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми по­мещениями в соответствии с жилищным законодательством;

в) содержание и строительство автомобильных дорог общего поль­зования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в гра­ницах населенных пунктов поселения, в границах городского округа (для муниципального района — вне границ населенных пунктов в гра­ницах муниципального района), за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных соору­жений федерального и регионального значения; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транс­портного обслуживания населения в границах поселения, городского округа (для муниципального района — между поселениями в границах муниципального района);

г) утверждение генеральных планов поселения (городского окру­га), правил землепользования и застройки, утверждение подготовлен­ной на основе генеральных планов документации по планировке тер­ритории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градо­строительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения (городского округа), муниципального района для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения (городского округа), муниципального района; кроме того, в город­ском округе и муниципальном районе осуществляется ведение инфор­мационной системы обеспечения градостроительной деятельности, а и муниципальном районе — утверждение схем территориального плани­рования муниципального района, правил землепользования и застрой­ки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий осуще­ствление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий;

д) создание условий для обеспечения жителей поселения (город­ского округа) услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (в муниципальном районе это вопрос о создании ус­ловий для обеспечения данными услугами поселений, входящих в со­став района);

1. вопросы образования, культуры, здравоохранения, отдыха и спорта:

а) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего об­разования по основным общеобразовательным программам, за исклю­чением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, городского округа, а также ор­ганизация отдыха детей в каникулярное время (данные вопросы не во­шли в перечень вопросов местного значения поселений — они отнесены целиком к ведению муниципального района, в состав которого входят поселения);

б) создание условий для организации досуга и обеспечения жите­лей поселения, городского округа услугами организаций культуры; ох­рана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения, городского округа (у муниципального района данные вопросы не отнесены к его ведению);

организация библиотечного обслуживания населения (в муници­пальном районе — организация библиотечного обслуживания поселе­ний (обеспечение услугами библиотечного коллектора);

в) организация оказания на территории муниципального района, городского округа скорой медицинской помощи (за исключением сани­тарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбула­торно-поликлинических (в городском округе — в стационарно-поли­клинических) и больничных учреждениях, медицинской помощи жен­щинам в период беременности, во время и после родов;

создание, разлитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, му­ниципального района, городского округа;

г) обеспечение условий для развития на территории поселении, го­родского округа массовой физической культуры и спорта; создание ус­ловий для массового отдыха жителей поселения, городского округа и ор­ганизация обустройства мест массового отдыха населения (данные во­просы не относятся к ведению муниципального района);

3. вопросы организации благоустройства и озеленения территории, содержания мест захоронения, охраны окружающей среды:

а) организация благоустройства и озеленения территории поселе­ния, городского округа, использования и охраны городских лесов, распо­ложенных в границах населенных пунктов, поселения, городского округа; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в поселении (в му­ниципальном районе — организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, и городском округе — организация сбора, выво­за, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов);

б) организация в поселении, городском округе освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

в) организация в границах городского округа, муниципального района мероприятий (в районе — межпоселенческого характера) по ох­ране окружающей среды; организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, городского округа, за исключени­ем объектов, экологический контроль которых осуществляют федераль­ные органы государственной власти (данные вопросы не находятся в ве­дении поселений);

г) содержание мест захоронения (в муниципальном районе — межпоселенческих мест захоронений), организация ритуальных услуг в по­селении, городском округе, муниципальном районе;

3. вопросы охраны общественного порядка, гражданской обороны, обес­печения безопасности населения, опеки и попечительства:

а) организация охраны общественного порядка на территории му­ниципального района, городского округа муниципальной милицией (данный вопрос не относится к ведению поселений);