2. Конституционные основы экологического права Украины и их основоположное значение для развития природоохранного законодательства.

Конституция является Основным законом страны, обладает высшей юридической силой, а ее нормы являются юридическими нормами прямого действия. Конституционные нормы выступают в качестве юридической основы для формирования и функционирования национальной правовой системы. Поэтому юридические нормы Конституции являются фундаментальными источниками всех отраслей права, в том числе и экологического права. Их фундаментальный характер определяет юридическую основу для выработки экорюгической доктрины государства и развития системы общих и специальных норм экологического права.

Все конституционные нормы, регулирующие отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды можно разделить на три группы: собственно экологические нормы; нормы, содержащие правовые требования в области использования природных ресурсов, определяющие правовой режим природных объектов и устанавливающие правовой статуса субъектов природопользования; нормы, закрепляющие компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления в сфере экологии.

Методологической основой первой группы норм является ст. 50 Конституции, закрепляющая право каждого на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду, и на возмещение причиненного нарушением этого права ущерба, а также на свободный доступ к информации о состоянии окружающей природной среды, которая не может быть засекречена. В ст. 16 Основного закона определяется право-субъектность государства в сфере охраны окружающей природной среды, которая обозначает обеспечение экологической безопасности и поддержание экологического равновесия на территории страны в качестве обязанности государства. Согласно ст. 66 Конституции каждому вменяется юридическая обязанность не наносить вреда природе, возмещать причиненные им убытки, а часть 7 ст. 41 Основного закона налагает на собственника экологические обременения, устанавливая, что использование собственности не может ухудшать экологическую ситуацию и природные качества земли.

Ко второй группе конституционных норм следует отнести ст. 13 и 14 Основного закона, закрепляющие народную принадлежность и общенациональное значение использования природных ресурсов, провозглашающие землю основным национальным богатством, находящимся под особой охраной государства, устанавливающие многообразие форм права собственности на землю и их гарантированность, предоставляющие возможности установления законных пределов осуществления земельной собственности и обозначающие законодательные ограничения прав на землю.

Третья группа норм весьма обширна и содержится в Разделах Конституции, устанавливающих компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления.

Они в конституционном акте не имеют отраслевой конкретизации и действуют в рамках общеправовой компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, что свойственно, например, ст. 142 Конституции.

3 Специальные законы как источники экологического права: законы "Об охране окружающей естественной среды", "Об охране атмосферного воздуха", "Об экологической экспертизе" и другие специальные законы, а также их значение для регулирования экологических общественных отношений.

Специальные законы посвящены правовому регулированию строго определенного круга экологических отношений в сфере использования и охраны конкретного природного объекта и его компонентов или видов деятельности, связанных с воздействием на окружающую среду. Поэтому они могут обладать как собственно экологическим, так и ресурсово-экологическим содержанием.

Общим законом комплексного характера является Закон «Об охране окружающей природной среды»', принятый 25 июня 1991 года и введенный в действие постановлением Верховного Совета Украины от 26 июня 1991 года. За истекший период своего действия он претерпел многочисленные изменения и дополнения, посредством которых законодательный орган страны закреплял вновь возникшие экологические требования и обновлял устаревшие. Этот закон, безусловно, занимает центральное и определяющее место среди источников экологического права.

Общий экологический закон состоит из преамбулы и 16 разделов, включающих 72 статьи. Законом закреплены основные принципы охраны окружающей природной среды, определены экологические права и обязанности граждан, регламентированы полномочия центральных и местных органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления в области природоохраны, установлены основные требования по использованию природных ресурсов и реализации экологического механизма охраны окружающей среды, обозначены мероприятия по обеспечению экологической безопасности и определены природные территории и объекты, подлежащие особой охране, определены способы разрешения возникающих споров по применению отдельных положений закона и установлены виды ответственности, которые могут применяться за нарушения его требований и т.д. Таким образом, экологический закон в целом охватывает общие и наиболее значимые отношения в области охраны окружающей природной среды.

В развитие отдельных положений общего экологического закона принят целый ряд специальных законов с собственно экологическим содержанием. К ним относятся Законы «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения»' от 24 февраля 1994 года, «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности»2 от 8 февраля 1995 года, «Об экологической экспертизе»3 от 9 февраля 1995 года, «О пестицидах и агро-химикатах»4 от 2 марта 1995 года, «Об обращении с радиоактивными отходами»6 от 30 июня 1995 года, «О защите человека от влияния ионизирующих излучений»6 от 14 января 1998 года, «О зоне чрезвычайной экологической ситуации»7 от 13 июля 2000 года, «О физической защите ядерных установок, ядерных материалов, радиоактивных отходов и иных источников ионизирующего излучения» от 19 октября 2000 года и некоторые другие законы. Такое многообразие законов с экологическим содержанием дает основание для утверждения о том, что регулирование экологических отношений на уровне специальных законов имеет тенденцию последовательного расширения.

Немаловажная роль в регулировании экологических отношений в нашей стране принадлежит специальным законам с эколого-ресурсовым и ресурсово-экологическим содержанием. К законам с эколого-ресурсовым содержанием можно отнести, например, Законы «О природно-запо-ведном фонде», «Об охране атмосферного воздуха», а к законам с ресурсово-экологическим содержанием следует отнести Законы «О животном мире», «О растительном мире», «О курортах» и другие законы. Природоохранное значение этих законов заключается в том, что наряду с регулированием использования ресурсов соответствующих природных объектов для удовлетворения производственно-хозяйственных, научно-исследовательских, коммунально-бытовых и других потребностей, в них значительное место занимают экологические требования.

Непосредственными источниками регулирования экологических отношений подзаконного характера являются постановления Верховной Рады Украины, которые достаточно многочисленны в настоящее время. Среди них можно выделить постановления «с О неотложных мерах защиты граждан Украины от последствий Чернобыльской катастрофы»' от 1 августа 1990 года, об утверждении Концепции государственного регулирования безопасности и управления ядерной отраслью в Украине2 от 25 января 1994 года, одобрении Концепции основ государственной политики национальной безопасности Украины от 16 января 1997 года и некоторые другие акты, которым придана юридическая сила источника экологического права принятыми постановлениями.

Но особое место среди них занимает постановление от 5 марта 1998 года, утвердившее «Основные направления государственной политики Украины в области охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности»3. Принимая во внимание доктринальный1 характер Основных направлений и их концептуальное содержание в области охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, рассчитанных на длительную перспективу, необходи-що кратко изложить их главные подходы к правовому регулированию экологических отношений.

Основные направления были разработаны в соответствии со ст. 16 Конституции, в которой определено, что преодоление последствий Чернобыльской катастрофы — катастрофы планетарного масштаба и сохранения генофонда Украинского народа является обязанностью государства. Они представляют собой достаточно объемный документ, состоящий из преамбулы и восьми разделов.

В первом разделе характеризуется состояние окружающей природной среды на момент принятия Основных направлений, характеризуется законодателем как кризисное, сформировавшееся на протяжении длительного периода в результате пренебрежения объективными законами развития и восстановления природоресурсового комплекса, дается научно-практическая оценка экологической обстановки и действиям экологически опасных факторов в стране как в целом, так и поресурсово в различных областях хозяйствования — в промышленности, энергетике, на транспорте, строительстве, на предприятиях ядерной отрасли, сельском хозяйстве, жилищно-коммунальном хозяйстве, в области сбора, транспортировки и хранения производственных, бытовых и других отходов, в сфере деятельности военно-промышленного комплекса, в области охраны и использования земельных, водных, лесных ресурсов и ресурсов животного растительного мира, полезных ископаемых, атмосферного воздуха, сохранения биологического разнообразия и т.д.

Второй раздел Основных направлений устанавливает приоритеты охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, к которым относятся: гарантирование экологической безопасности ядерных объектов и радиационной защиты населения и окружающей среды, сведение к минимуму вредоносных последствий аварии на Чернобыльской АЭС; улучшение экологического состояния бассейнов рек и качества питьевой воды; стабилизация и улучшение экологического состояния в городах' и промышленных центрах Донецко-Приднепровского региона; строительство новых и реконструкция действующих мощностей коммунальных очистительных сооружений; предотвращение загрязнения Черного и Азовского морей и улучшение их экологического состояния; формирование сбалансированной системы природопользования и адекватная структурная перестройка экономики, экологизация технологий в промышленности, энергетике, строительстве, сельском хозяйстве, на транспорте; сохранение биологического и ландшафтного многообразия и развитие заповедного дела.

Для достижения этих целей предусматривается решение таких задач, как: снижение уровня радиационного загрязнения; защита воздушного бассейна от загрязнения, прежде всего в больших городах и промышленных центрах; защита и сохранение земельных ресурсов от загрязнения, истощения и нерационального использования; сохранение и расширение территорий с природным состоянием ландшафта, усиление природоохранной деятельности на заповедных и рекреационных территориях; повышение устойчивости и экологических функций лесов; обезвреживание, утилизация и захоронение промышленных и бытовых отходов; предотвращение загрязнения морских и внутренних вод, уменьшение и прекращение сброса загрязненных сточных вод в водные объекты, защита подземных вод от загрязнения; сохранение и возрождение малых рек, осуществление управления водными ресурсами на основе бассейнового принципа; завершение создания государственной системы мониторинга окружающей природной среды; создание системы прогнозирования, предотвращения и оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации природного и природно-техногенного происхождения; обеспечение экологического сопровождения процесса конверсии военно-промышленного комплекса; осуществление мероприятий по экологическому контролю за деятельностью Вооруженных Сил; разработка механизмов реализации схем природопользования; внедрение действенных экономических систем рационального природопользования; создание системы экологического образования, воспитания и информирования.

Последующие разделы Основных направлений определяют стратегию и тактику гармоничного развития производственного и природоресурсового потенциала страны, меры по сбалансированному использованию и эффективному восстановлению природных ресурсов. Мероприятия, предусмотренные в Основных направлениях, планируется осуществить в три этапа.

На первом этапе предполагается реализовать безотлагательные меры по ограничению вредного влияния на окружающую среду наиболее опасных источников загрязнения. Основными задачами этого этапа являются: усовершенствование законодательно-правовой базы по вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов; разработка и внедрение экономического механизма охраны окружающей среды и рационального природопользования; создание системы совершенного, полного и адекватного контроля за экологическим состоянием окружающей среды с одновременным внедрением элементов комплексного межведомственного экологического мониторинга; осуществление первоочередных мер по стабилизации состояния окружающей среды; разработка и внедрение программ экологического образования, воспитания и экологического информирования населения.

На втором этапе, на протяжении 10-15 лет, планируется разработать и начать реализацию комплексных программ, ориентированных на достижение баланса между уровнями вредоносного воздействия на окружающую среду и ее способностью к восстановлению. Основными задачами этого этапа являются: оптимизация структуры природопользования; экологически ориентированная структурная перестройка экономики; разработка и внедрение системы государственного мониторинга окружающей среды, создание системы анализа экологической ситуации, прогнозирование, планирование и осуществление мер предотвращения вероятных факторов вредоносного воздействия.

На третьем этапе планируется создание эффективной системы государственного управления в сфере использования природных ресурсов, регулирования техногенного влияния на окружающую среду как основу обеспечения устойчивого развития общества. Фрагментарная реализация этих мероприятий началось в середине 90-х годов, а более широкая — связана с темпами стабилизации экономического развития в стране. Основными задачами этого этапа являются: дальнейшее развитие системы государственного мониторинга окружающей природной среды, создание автоматизированной системы оценки экологических ситуаций, прогнозирование вредоносного влияния на окружающую среду, планирование действий в чрезвычайных ситуациях на основе развития естественных событий; надлежащая координация рационального использования природного и социально-экономического потенциала с учетом экологических факторов на основах устойчивого экономического развития.

Основными направлениями совершенствования правового регулирования экологических отношений должны стать: систематизация экологического законодательства;

совершенствование правовых основ управления и контроля в области использования природных ресурсов, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности; создание правовой заинтересованности граждан и их экологических объединений в осуществлении природоохранной деятельности; усиление эколого-правового образования и развития экологической культуры.

4. Нормативно-правовые акты органов центральной исполнительной власти и специальных ведомственных органов управления как источники экологического права: Указы Президента, постановления Кабинета Министров Украины, положения и инструкции, приказы, распоряжения, правила и методики министерств и ведомств.

Указы Президента Украины как эколого-правовые акты в системе источников экологического права сравнительно немногочисленны и касаются в основном отдельных ситуаций или объектов. К ним, например, относится Концепция защиты населения и территорий в случае угрозы и возникновения чрезвычайных ситуаций, одобренная Президентским Указом от 26 марта 1999 года'. В отдельных случаях в силу требований действующего законодательства Указы Президента подлежат утверждению законом Верховной Рады. Так, Указ Президента «Об объявлении отдельных районов и городов Винницкой, Кировоградской, Николаевской, Одесской, Хмельницкой и Черкасской областей зоной чрезвычайной экологической ситуации» от 11 декабря 2000 года1 был утвержден Законом от 14 декабря 2000 года2.

Распоряжения Президента Украины в качестве источников экологического права также встречаются в нормо-творческой практике. Например, на уровне президентского распоряжения от 10 октября 1995 года были утверждены меры «Об обеспечении рационального использования природных ресурсов и осуществлении санитарно-курортной деятельности на территории курорта Трускавец»3. Таким же важным нормативным актом Президента страны является его распоряжением «О мерах организации работы по улучшению экологического состояния реки Днепр и качества питьевой воды».

Основная роль в конкретизации экологических законов и основной объем эколого-правовых норм содержится в многочисленных постановлениях Кабинета Министров Украины. В качестве примера можно привести постановление «О таксах для исчисления размера вреда, причиненного зеленым насаждениям в пределах городов и других населенных пунктов» от 8 апреля 1999 года4., «Комплексную программу сохранения исторической застройки в центральной части города Одессы», утвержденную постановлением правительства от 20 июня 2000 года, «Временный порядок ввоза, государственного испытания, регистрации и использования трансгенных сортов растений в Украине», «О таксах для исчисления размеров вреда, причиненного нарушением законодательства о природно-заповедном фонде Украины» и многие другие правительственные нормативные акты. Следует обратить внимание на то, правовые нормы содержатся как в самих постановлениях Кабинета Министров, так и в постановлениях, которыми утверждаются отдельные положения, правила, инструкции, порядки и т.д.

Источниками экологического права являются отраслевые нормативно-правовые акты в области экологии. Головным центральным органом государственной исполнительной власти в области охраны окружающей природой среды в настоящее время является Министерство экологии и природных ресурсов, которое разрабатывает и утверждает инструкции, методики, правила и т.п. в пределах своей компетенции. Оно является правопреемником ранее существовавших природоохранных министерств и, следовательно, принятые последними эколого-правовые нормативные акты действительны. К таковым, например, относятся Положение о Зеленой книге Украины, утвержденное 19 февраля 1997 года. Инструкция о порядке установления лимитов на использование природных ресурсов государственного значения, утвержденная 31 марта 1997 года, и многие другие нормативные акты.

Нормативно-правовые акты в сфере регулирования экологических отношений по специальным вопросам принимаются Министерством здравоохранения, Госкомземом, Гос-•комводхозом, Госкомлесхозом и другими центральными ведомственными органами. В качестве примера можно привести Государственные санитарные правила размещения, обустройства и эксплуатации оздоровительных учреждений и Государственные санитарные правила планировки и застройки населенных пунктов, утвержденные приказом Министра здравоохранения от 19 июня 1996 года. Порядок проведения денежной экспертной оценки земельных участков несельскохозяйственного назначения, утвержденный приказом Госкомзема от 8 июля 1999 года, и т. д.