2.2 Анализ практики перехода к управлению по результатам в Российской Федерации

Для России переход к управлению по результатам был попыткой повышения эффективности государственной власти и деятельности государственного аппарата в условиях дефицита государственных ресурсов, малого опыта деятельности управленцев в рыночной среде, массовой коррупции. Однако опыт внедрения управления по результатам в государственной сфере оказался противоречивым. С одной стороны, экспертами констатируется, что «работа по измерению результатов стала всеобщей практикой», с другой − Россия в ходе внедрения управления по результатам повторила те ошибки, которые совершали страны-пионеры этого процесса⁴.

Аналитики отмечают целый спектр проблем, в том числе фундаментальных, связанных с результатами и продолжением политики на основе управления по результатам. Итоги опроса, проведенного специалистами Центра стратегических разработок в 2010 году среди экспертов, показывают, что только 35% экспертов признают факт продвижения в деле управления по результатам, а внедрение механизма управления по результатам в органах исполнительной власти было оценено в 1,6 балла из 4, внедрение результативных принципов управления подведомственными организациями − 1,2 балла из 4.

Анализ имеющегося опыта проведения реформы также показывает неудовлетворительные результаты.

Так, анализ внедрения концепции управления по результатам в Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости свидетельствует, что «внедрение реформирования бюджетного процесса не принесло каких-либо значимых результатов».

Таким образом, опыт современного государственного управления свидетельствует, что последствия внедрения управления по результатам носят неоднозначный характер. С одной стороны, благодаря данному нововведению повышается качество управления. С другой стороны, очевидно, что ожидания от данного метода управления в сфере государства оказались завышенными, а последствия оказались зачастую непредсказуемыми. Более того, в России сама управленческая практика в конечном счете свелась к воспроизводству привычных государственно-служебных отношений в рамках государственного и муниципального аппаратов, а в сфере государственного управления – по прежнему к низкому качеству государственного управления.

Анализируя данную ситуацию, можно предположить, что государства, осуществляющие переход к рыночной экономике, действуют в существенно иных условиях управления, чем в развитых рыночных экономиках, а поэтому позитивные эффекты от внедрения управления по результатам могут себя либо не проявить, либо проявить в совершенно иной форме. Данное обстоятельство связано, как полагаем, в первую очередь с действием в данных государствах специфических институциональных ограничителей, которые трансформируют технологии управления по результатам, снижая их эффект.

Импорт институтов всегда носит противоречивый характер. А административная реформа, включающая в себя управление по результатам и новую модель государственной службы на основе идеологии нового государственного менеджмента, может рассматриваться именно как попытка перенесения на российскую почву одного из важнейших управленческих институтов. С точки зрения социальной импорт институтов как таковой сколько-нибудь успешным в исторически короткий период времени быть не может, так как можно импортировать лишь форму института, но не социальный контекст, который и создает институт. Из опыта политического развития давно известно, что введение в какой-либо стране институтов выборов, представительных органов, даже альтернативности выборов еще не создает демократического режима, а лишь только некоторые предпосылки для него. Советский опыт − тому наглядное подтверждение.

Любой социальный институт предполагает укорененность в обществе, в стратегиях элит и поведении масс.

В этом смысле управление, ориентированное на результат, есть также социальный институт, организующий в государственной и муниципальной сферах все общество по поводу осуществления публичного управления.

Первое институциональное ограничение на управление по результатам заключается в уровне готовности общества в целом и его основных элементов к переходу на новую систему управления. Фактически субъектом реформирования государственного управления должен быть получен ответ на вопрос о том, исчерпала ли себя прежняя модель управления в данных исторических условиях, готов ли управленческий аппарат управлять по-новому и насколько он осознает необходимость данной новизны⁵.

Чтобы институт управления по результатам заработал, необходима «мобилизация» важнейших социальных групп и институциональных структур общества, в том числе самого государственного (муниципального) аппарата, кадров менеджеров в бизнесе и социальной сфере, властной элиты общества, жителей конкретных регионов, муниципальных образований. Очевидно, если не будет «социального заказа» на новую модель управления со стороны общества или его ключевых групп, то возникнет разрыв между социальными ожиданиями граждан и деятельностью управленческого аппарата. Общество должно «уметь» работать с аппаратом, предъявлять ему свои требования к качеству и методам управления.

Если существуют серьезные дисфункции в мобилизации общества и его основных элементов, то можно предположить, что произойдет нарастание социального сопротивления данной модели управления, поскольку она серьезно меняет привычные формы взаимодействия общества и государства, государства и бизнеса, государства и отдельных граждан. Д. Г. Красильников и Е. А. Троицкая характеризуют эту ситуацию как «неподготовленность внутренней и внешней среды» к применению данной модели

Как представляется, традиционная вера в то, что новая модель управления может быть «введена» указом или постановлением «сверху», достаточно иллюзорна. На Западе методы управления по результатам первоначально были широко внедрены в корпоративной среде, а уже затем на протяжении нескольких десятилетий сформировалось понимание необходимости переноса корпоративных технологий управления на государственный сектор.

Специфика России заключается в переходном характере процессов. Тот факт, что в стране существует частная собственность, действуют рыночные отношения, еще не означает, что Россия стала действительно рыночным обществом. Социальные практики значительной части населения, а также управленческих кадров, сформировавшиеся в последние 20 лет, основаны еще во многом на традиционных «веберовских» представлениях о правильном управлении. Поэтому не случайно ряд исследователей ставят под сомнение возможность применения принципов нового государственного менеджмента в странах с переходной экономикой⁶.

Второй институциональный ограничитель связан с переносом моделей управления, свойственных крупным корпорациям, на государственное управление. Механический перенос данных управленческих моделей не может быть корректным, так как принципиально изменяются внешняя и внутренняя среда управления, целевые установки, средства достижения цели и сами управленческие технологии. Отождествление гражданина с потребителем государственных (муниципальных) услуг или отождествление государства с большой корпорацией приводит к серьезным политическим издержкам, а с управленческой точки зрения существенно обедняет целевой спектр государственного (муниципального) управления.

Неразвитость рыночной среды, наличие сильных монопольно-политических и клиентельных влияний, не позволяющих рыночной среде эффективно функционировать, довольно часто превращают государственный аппарат в инструмент реализации частно-групповых интересов. Поэтому формирование политического курса на внедрение управления по результатам превращается в разновидность корпоративного управления, что существенно подрывает публично-государственный характер власти. При этом дальнейшая приватизация государственной и муниципальной собственности принципиально не меняет дела, так как собственность приватизируется по принципу «раздач-для-своих», что не превращает ее (по крайней мере, в настоящий момент) в полноправный элемент рынка⁷.

Третий институциональный ограничитель политики управления по результатам связан с функционированием механизма определения целей управления. Его вряд ли стоит рассматривать как сугубо корпоративный (например, формирующийся внутри государственного (муниципального) аппарата) или технический (вспомогательный), это именно политический механизм, поскольку стратегическое определение целей не может быть делом одного лица («главного менеджера») или группы лиц (узкой элитной группы), а является продуктом общественной дискуссии, реализованной в воле главных политических сил общества.

Методологически и политически важной становится технология определения необходимого результата и средств его достижения: кто определяет, каким образом, кто контролирует и корректирует данный результат и др. В России управление по результатам стало внедряться в условиях ограничения политической и экономической конкуренции, так называемой «вертикали власти», которая существенно сузила коридор возможностей для выбора целей и методов развития. Для России технология формирования целей становится существенной и в связи с особенностями политического устройства, поскольку федеральный и региональный уровни государственной власти обладают определенной автономией, своими предметами ведения.

Поскольку социальный и политический консенсус по поводу целей развития и методов их достижения отсутствует, постольку управление по результатам становится дисбалансирующим элементом управления.

В «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р, подведены основные итоги административной реформы в РФ в 2006-2010 годах. Характерно, что итоги именно по реализации направления по внедрению управления по результатам и проектного управления оказались достаточно скромными. Данное обстоятельство свидетельствует о необходимости коррекции административной реформы с учетом готовности аппарата управления и общества к освоению новой модели управления.