2. Изменение системы национальных стандартов в сфере документационного обеспечения управления как фактор интеграции России в мировое сообщество

Россия интенсивно проходит путь интеграции в мировое сообщество, и в этой связи все острее встает проблема установления единых требований (стандартов), в том числе в сферах информационных технологий и документационного обеспечения управления.

Создание международного стандарта ISO 15489-1:2001 «Information and documentation. Records management» («Информация и документация – Управление документами»), разработанного подкомитетом № 11 «Управление архивами (документами)», действующим в структуре технического комитета № 46 «Информация и документация» Международной организации по стандартизации (ИСО – ISO, International Organization for Standardization), явилось одним из ключевых решений в условиях глобализации мировых экономических отношений.

Международный стандарт ISO 15489-1:2001 состоит из двух частей: «Part 1:General» (Общие принципы) и «Part 2: Guidelines» (Практическое руководство). Во второй части стандарта освещаются процедуры управления документами организации в соответствии с принципами, стандартизированными в первой части ISO 15489-1:2001. Этот документ фактически является техническим отчетом, который, согласно правилам ИСО, относится к информационным документам и не имеет статуса стандарта; цель его разработки – предложить одну из возможных методологий внедрения систем управления документами, созданную в организации на базе принципов первой части ISO 15489-1:2001. Данная методология основана на австралийском опыте работы (впрочем, и сам стандарт изначально был создан на основе австралийских стандартов и лишь в процессе обсуждения в комитете ИСО приобрел универсальный характер, объединив в себе передовой опыт других стран). Вместе с тем следует отметить, что при обсуждении второй части ISO 15489-1:2001 выдвигались предложения заложить в технический отчет несколько вариантов методологий внедрения систем управления документами и тем самым снять противоречия, связанные с национальными особенностями ведения документации и управления документами. Но ввиду сложности и разновариантности этих методологий было принято решение привести в техническом отчете лишь одну версию и отнести работу по выработке необходимой методологии к сфере деятельности национальных органов по стандартизации, управлению документами и архивами.

Поэтому в большинстве развитых стран мира при разработке национального стандарта пристальное внимание уделяется первой части ISO 15489-1:2001, вторая используется как вспомогательный (уточняющий ряд положений первой части) документ.

Назначение и структура гост р исо 15489-1-2007

В соответствии с Программой национальной стандартизации Российской Федерации на 2006-2007 годы ВНИИДАД разработал национальный стандарт России – ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования», который является, по сути, аутентичным переводом первой части международного стандарта ISO 15489-1:2001 «Information and documentation. Records management».

Приказом ФГУП «Стандартинформ» Ростехрегулирования от 12.03.2007 № 28-ст ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 утвержден и вводится в действие с 01 июля 2007 года.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 состоит из 11 разделов:

1. Область применения.

2. Нормативные ссылки.

3. Термины и определения.

4. Преимущества управления документами.

5. Нормативная среда.

6. Политика управления документами и ответственность.

7. Требования к управлению документами.

8. Проектирование и внедрение системы управления документами.

9. Процессы управления документами и контроль.

10. Мониторинг и аудит.

11. Обучение.

Данный стандарт содержит также Предметный указатель и Приложение А (справочное) «Сведения о соответствии ссылочных международных стандартов национальным стандартам Российской Федерации».

Стандарт регулирует процессы управления документами государственных, коммерческих и общественных организаций, предназначенными для внутреннего или внешнего пользования.

Положения стандарта являются рекомендациями в отношении создания систем управления документами, включения в них документов, а также обеспечения соответствия подлинных документов установленным в стандарте характеристикам (аутентичность, достоверность, целостность, пригодность для использования и др.).

Действие ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 распространяется на документы (всех форматов и на всех носителях), создаваемые или получаемые государственной, коммерческой или общественной организацией в процессе ее деятельности или лицом, на которого возложена такая обязанность.

Стандарт носит рекомендательный характер, что установлено Федеральным законом  от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Вместе с тем нельзя забывать о том, что стандарт содержит руководящие указания по управлению документами в рамках процессов управления качеством и окружающей средой в соответствии с национальными стандартами ГОСТ Р ИСО 9001 и ГОСТ Р ИСО 14001, а следовательно, обязателен для исполнения в организациях, аттестующихся на соответствие системам менеджмента качества (СМК). С учетом того, что специфика стандартов ИСО серии 9000, 14000 и других стандартов ИСО, регулирующих системы менеджмента качества различных сфер деятельности, заключается в нацеленности на повышение конкурентоспособности продукции и услуг, доверия потребителей этих услуг и продукции, кредиторов и инвесторов, а также на снижение рисков, связанных с производством, изменением внешней (в т.ч. нормативной) среды и другими факторами, можно провести прямую аналогию с ИСО 15489-1-2007 ввиду той же принципиальной значимости этого стандарта для процессов управления документами, в частности сферы документационного обеспечения управления.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 содержит очень важный для отечественной практики ДОУ раздел – «Политика управления документами и ответственность», в котором сказано: «Ответственность и полномочия в области управления документами должны быть четко определены и доведены до сведения всей организации с тем, чтобы было ясно, кто несет ответственность за работу с конкретными документами. Эта ответственность должна быть распределена между всеми сотрудниками организации (в том числе управляющими документацией, специалистами смежных информационных профессий, руководством организации, руководителями структурных подразделений, администраторами систем управления документами и другими лицами, для которых работа с документами входит в их должностные обязанности) и отражена в должностных инструкциях и организационно-распорядительных документах организации. Особая ответственность в области управления документами должна быть возложена на лицо, обладающее соответствующими полномочиями внутри организации».

В данном случае представляет интерес дифференциация ответственности в области управления документами между сотрудниками организации в зависимости от их должностных обязанностей и занимаемого поста. Например, специалисты в области управления документами отвечают за все его аспекты, в том числе за проектирование, внедрение и сохранность систем управления документами и их эксплуатационные характеристики, а также за обучение пользователей управлению документами и применению систем управления документами в индивидуальной практической деятельности. Администраторы систем управления документами отвечают за точность введенной документации (документов), удобство их воспроизведения и восприятия, а также за доступ персонала организации к этим документам. Ответственность руководства заключается в поддержке политики управления документами во всей организации и т.п. Вместе с тем все сотрудники организации ответственны за сохранение аутентичности, целостности, достоверности и пригодности для использования документов, отражающих их деятельность.

Стандарт содержит ряд требований к процессам управления документами и закладывает принципы разработки программ управления документами. Основным принципом, позволяющим обеспечить непрерывность деловой деятельности организации, ее соответствие нормативной среде и требованиям отчетности, является необходимость «создавать и сохранять аутентичные, достоверные и пригодные для использования документы, а также защищать целостность этих документов в течение требуемого времени». Важным положением стандарта в этой связи является то, что информационные и коммуникационные системы, прикладные программы, а также поддерживаемые ими процессы деловой деятельности «следует проектировать, модифицировать или перепроектировать так, чтобы в процессе повседневной деловой деятельности это не мешало созданию соответствующих документов как составной части системы управления документами».

Стандарт содержит также методические рекомендации по проектированию и внедрению систем управления документами. До настоящего времени этот вопрос в нормативных актах, регулирующих деятельность в сфере документационного и информационного обеспечения управления, в должной мере не был отражен. Между тем такие документы содержат информацию, являющуюся ценным ресурсом и важным элементом деловой деятельности, а системный подход к управлению документами, отраженный в них, позволяет организациям создавать, использовать и сохранять документы во времени. В свою очередь, система управления документами позволяет создавать информационный ресурс о деловой деятельности организации, который может поддерживать ее последующую деятельность, обеспечивать оперативное принятие отдельных решений и представление необходимой и своевременной отчетности.

В разделе стандарта, посвященном вопросам проектирования и внедрения систем управления документами, описываются:

• характеристики систем управления документами, основными из которых являются надежность, целостность, соответствие, комплексность, системность и др.;

• процесс проектирования и внедрения системы управления документами и его методология;

• описывается механизм и условия прекращения применения системы управления документами, главным из которых является условие, что независимо от причин прекращения использования системы управления документами или утраты ею легитимности «документы, находящиеся в этой системе, должны быть доступны», а сам процесс прекращения деятельности этой системы должен быть «документально зафиксирован в той мере, в которой это потребуется для сохранения аутентичности, достоверности и пригодности для использования документов, по-прежнему находящихся в системе».

Методология проектирования и внедрения системы управления документами, заложенная в ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007, проста и логична. Она включает в себя несколько «задач» (этапов), которые допускается выполнять на различных стадиях проектирования и внедрения системы управления документами, «многократно, частично или полностью, в соответствии с организационными потребностями, официальными требованиями и изменениями организационной среды или среды управления документами».

Основными задачами предлагаемой методологии являются:

• предварительное обследование организации, намеренной внедрить систему управления документами;

• анализ ее деловой деятельности;

• определение требований к документам, подлежащим включению в эту систему;

• оценка систем управления документами, существующих на рынке;

• разработка и внедрение в практику работы организации принципов политики, стандартов, процедур и других документов, обеспечивающих соблюдение требований к документам и правилам документирования;

• проектирование системы управления документами;

• внедрение системы управления документами;

• обследование системы управления документами после внедрения.

Важная особенность национального стандарта ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 – его универсальность с точки зрения традиционного и электронного делопроизводства. Отсюда вытекает следующее: во-первых, системы традиционного и электронного документооборота могут и должны существовать параллельно и быть взаимодополняющими; во-вторых, система управления документами включает оба эти направления. Следовательно, при проектировании системы управления документами необходимо выбирать «подходящую среду хранения и носители информации, средства физической защиты, процедуры обработки и системы хранения документов».

Одним из нововведений данного стандарта является стандартизированная возможность распределенного хранения и управления документами, которая предоставляет организациям право физически хранить документы в одной организации, а управлять ими (например, использовать) и возложить ответственность за их сохранность либо на организацию – создателя документов, либо на другой полномочный орган, при условии, что правовая и нормативная среда это позволяют. На современном этапе многие коммерческие организации, чьи офисы расположены в респектабельных зданиях в центре Москвы, уже используют этот порядок в практике своей работы. При этом данный порядок распространяется на документы как на электронных, так и на традиционных (бумажных) носителях. Этим и объясняется рост числа частных архивов, предоставляющих подобные услуги и составляющих серьезную конкуренцию государственным.

Несмотря на то что действие ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 не распространяется на управление архивными документами в архивных учреждениях, в нем подчеркивается значимость архивной службы при привлечении ее к участию в процессе планирования и внедрения политики и процедур управления документами.

 В стандарте особое внимание уделяется проблемам сохранности документов, введенных в систему управления документами, и, в частности, срокам хранения этих документов. Стандарт не определяет эти сроки – в Российской Федерации подобные вопросы давно и достаточно полно проработаны в отношении традиционных документов и есть все основания утверждать, что и в отношении электронных документов этот вопрос вскоре будет урегулирован. Значимость положений национального стандарта заключается в том, что принятие решения о сроках хранения документов в системе управления документами должно происходить на основе существующих норм, исходя из потребностей деловой деятельности, с учетом прав всех заинтересованных лиц, а также при оценке рисков, возможных в случае несвоевременного уничтожения документов. Таким образом, приоритетное значение имеет соблюдение требований нормативной среды. При этом «правовыми или иными требованиями нормативной среды устанавливаются минимальные сроки хранения документов в системе управления документами», а к решению этого вопроса «следует привлекать уполномоченные органы (архивные органы или аудиторов)».

При работе над национальным стандартом ВНИИДАД максимально адаптировал терминологию стандарта к терминологии, используемой в отечественном документоведении, а также провел существенную редакторскую работу над самим текстом стандарта, написав его «по-русски», сохранив при этом аутентичность его перевода.

Нисколько не приуменьшая практическую ценность, актуальность и востребованность ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007, не следует забывать о том, что Россия имеет огромный опыт унификации и стандартизации процессов управления документами, а также самих форм документов, особенно в системах организационно-распорядительной документации. Эти традиции уходят еще в советский период, когда все было строго централизованно и огосударствлено. Поэтому международный стандарт ИСО 154989-2001 не является для нас чем-то новым, как, например, для некоторых европейских стран, где процессы управления документами заботили государство исключительно в рамках подчиненных ему структур, а существовавший при этом огромный частный сектор экономики играл по своим самостоятельно установленным (зачастую в пределах одной компании) правилам.

В то же время в России с появлением частного сектора экономики государство не распространило на него уже имеющиеся и опробованные правила и методы управления документами, а со временем вообще устранилось от этой проблемы. Все нормативно-методические документы, регламентирующие процессы управления документами в сфере ДОУ, адресованы исключительно федеральным органам исполнительной власти. И совершенно непонятно, что же делать организациям, намеренным добросовестно вести свое делопроизводство, на какие нормативные документы им опираться в работе. И в этой связи ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования» отвечает на эти вопросы. Распространяя единые правила и процедуры управления документами на государственный и частный сектор экономики, ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 будет способствовать возрождению единой системы документационного и информационного обеспечения управления в России²⁵.

З аключение

Изучив и обобщив опыт работы с документами за рубежом, мы пришли к следующим выводам:

• международные требования в области документооборота, несмотря на то, что законодательство в различных странах-государствах неодинаково, находят свое отражение в национальных стандартах зарубежных стран и стандартах России;

• нормативное регулирование электронного документооборота, первоначально получившего широкое распространение в США, на сегодня приобретает первостепенное значение при организации и функционировании современных систем документооборота на предприятии в развитых странах;

• в целях обеспечения потребностей развития электронного документооборота важна выработка единообразных норм, унификация и гармонизация законодательства об электронном документообороте;

• в России имеет место отставание документоведческих разработок нормативного и методического характера от темпов развития информационных технологий, хотя за последнее десятилетие законодательство в области работы с документами существенно обновилось, но оно не в полной мере отвечает международным стандартам и рекомендациям ООН, в отличие от законодательства развитых стран. Усиление взаимного влияния национальных экономик и правовых систем требует норм российского законодательства в сфере работы с документами с тем, чтобы они соответствовали международным стандартам.

При сравнении российского и зарубежного направлений развития систем документооборота можно констатировать следующее:

1. Документооборот в России в большей части все еще остается бумажным; для России в отличие от зарубежных стран характерен чётко выраженный вертикальный характер движения документов с жесткой регламентацией маршрутов движения документов, а также наличие специальных служб для выполнения основных делопроизводственных операций.

2. Российским организациям необходимо учитывать как традиционно российские принципы работы с документами, так и прогрессивные западные для рациональной работы с документами и для повышения конкурентоспособности. Поэтому руководитель должен предъявлять особые требования к профессиональным знаниям работников, стимулируя их к активному поиску оптимальных решений, в том числе и путем обращения к международной практике.

К основным направлениям совершенствования документационного обеспечения управления в России можно отнести:

• разработку единых нормативно-методических основ, принципов и правил документирования информации и работы с документированной информацией;

• стандартизацию и унификацию документов, в том числе стандартизацию и унификацию новых информационных технологий;

• обеспечение информационной безопасности и защиты информации от несанкционированного доступа;

• реализацию «Концепции формирования единого информационного пространства и соответствующих государственных информационных ресурсов»;

• повышение уровня подготовленности работников аппарата управления в области основных, принципиальных положений ДОУ и архивного дела.

Совершенствование документационного обеспечения управления становится обязательным в современных условиях интеграции России в мировое информационное пространство.

С писок использованной литературы

1. ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения». – М.: Госстандарт России: Издательство стандартов, 1998.

2. ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования» – М.: Госстандарт России: Издательство стандартов, 2007.

3. ИСО 15489-2001 «Информация и документация – Управление документацией».

4. Федеральный закон от 10.02.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» // Справочная правовая система КОНСУЛЬТАНТ (http://www.consultant.ru).

5. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Справочная правовая система КОНСУЛЬТАНТ (http://www.consultant.ru).

6. Digital Signature Directive 1999/93/EU (28.06.99) // Official Journal of the European Communities. – 1999. – № 28.

7. Арндт, А.Ю. Электронная торговля: имплементация директив ЕС в национальное законодательство Германии, Франции и Великобритании / А.Ю. Арндт, О.А. Романов // [Электронный ресурс]. – http://www.russianlaw.net.

8. Беззубенко, Н.С. Информационное обеспечение управления: учебное пособие / Н.С. Беззубенко. – Тула, 2008.

9. Варламова, Л.Н. Новый стандарт в области делопроизводства / Л.Н. Варламова // Секретарь-референт. – 2007. – №6.

10. Костомаров, М.Н. Управление документами в США / М.Н. Костомаров // Секретарское дело. – 1996. – № 3.

11. Кошевая, И.П. Метрология, стандартизация, сертификация: Учебник / И.П. Кошевая, А.А. Канке. – М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2007.

12. Крылова, Г.Д. Основы стандартизации, сертификации, метрологии: Учебник / Г.Д. Крылова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

13. Крюкова, Н.П. Документирование управленческой деятельности: Учебное пособие / Н.П. Крюкова. – М.: ИНФРА-М, 2008.

14. Кузнецова, Т.В. Делопроизводство (документационное обеспечение управления) / Т.В. Кузнецова // Управление персоналом. – 2003. – № 6.

15. Ларин, М.В. Проблемы совершенствования документационного обеспечения управления в современных условиях / М.В. Ларин // Сайт «АКДИ Экономика и жизнь». [Электронный ресурс]. – http://www.akdi.ru.

16. Ларин, М.В. Управление документацией: теория и практика / М.В. Ларин // Делопроизводитель. – 2001. – № 1.

17. Ловцов, Д.А. Проблемы правового регулирования электронного документооборота / Д.А. Ловцов // Делопроизводитель. – 2008. – № 5.

18. Персианов, В.В. Информационные системы: Учебно-методическое пособие / В.В.Персианов, Е.И.Логинова. – Тула: Издательство ТГПУ им. Л.Н.Толстого, 2008.

19. Рогожин, М.Ю. Документационное обеспечение управления: учебно-практическое пособие / М.Ю. Рогожин. – М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2005.

20. Рысков, О.И. Управление документами в европейских странах / О.И. Рысков // Делопроизводство. – 2006. – № 4.

21. Сафиуллина, З.А. Информация: ценность и оценка: Научно-практическое пособие / З.А. Сафиуллина. – М.: «Либирея-Бибинформ», 2006.

22. Смирнова, Г.Н. Методическое пособие по дисциплине «Электронные системы управления документооборотом» / Г.Н. Смирнова. – Московский международный институт эконометрики, информатики, финансов и права – М., 2002.

23. Степанова, Е.Е. Информационное обеспечение управленческой деятельности: Учебное пособие / Е.Е. Степанова, Н.В. Хмелевская. – М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2002.

24. Храмцовская, Н.А. Международные стандарты по делопроизводству / Н.А. Храмцовская // Секретарь-референт. – 2006. – № 12.

25. Храмцовская, Н.А. Стандарты СЭД: что подойдет России? / Н.А. Храмцовская // Секретарь-референт. – 2006. – № 4.

1 Ларин, М.В. Управление документацией: теория и практика / М.В. Ларин // Делопроизводитель. – 2001. – № 1.

2 Беззубенко, Н.С. Информационное обеспечение управления: учебное пособие / Н.С. Беззубенко. – Тула, 2008. – С.2.

3 Рогожин, М.Ю. Документационное обеспечение управления: учебно-практическое пособие / М.Ю. Рогожин. – М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2005. – С.5.

4 Рысков, О.И. Управление документами в европейских странах / О.И. Рысков // Делопроизводство. – 2006. – № 4. – С.8.

5 Храмцовская, Н.А. Международные стандарты по делопроизводству / Н.А. Храмцовская // Секретарь-референт. – 2006. – № 12.

6 Рысков, О.И. Управление документами в европейских странах / О.И. Рысков // Делопроизводство. – 2006. – № 4. – С.11.

7 Храмцовская, Н.А. Стандарты СЭД: что подойдет России? / Н.А. Храмцовская // Секретарь-референт. – 2006. – № 4.

8 ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения». – М.: Госстандарт России: Издательство стандартов, 1998. – П. 60.

9 Там же.

10 Кузнецова, Т.В. Делопроизводство (документационное обеспечение управления) / Т.В. Кузнецова // Управление персоналом. – 2003. – № 6. – С. 48.

11 ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения». – М.: Госстандарт России: Издательство стандартов, 1998. – П. 59.

12 Федеральный закон от 10.02.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» // Справочная правовая система КОНСУЛЬТАНТ (http://www.consultant.ru).

13 Крюкова, Н.П. Документирование управленческой деятельности: Учебное пособие / Н.П. Крюкова. – М.: ИНФРА-М, 2008. – С. 92.

14 Ловцов, Д.А. Проблемы правового регулирования электронного документооборота / Д.А. Ловцов // Делопроизводитель. – 2008. – № 5. – С. 5.

15 Digital Signature Directive 1999/93/EU (28.06.99) // Official Journal of the European Communities. – 1999. – № 28.

16 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» // СЗ РФ. – 2002. – № 2.

17 Арндт, А.Ю. Электронная торговля: имплементация директив ЕС в национальное законодательство Германии, Франции и Великобритании / А.Ю. Арндт, О.А. Романов // [Электронный ресурс]. – http://www.russianlaw.net.

18 Костомаров, М.Н. Управление документами в США / М.Н. Костомаров // Секретарское дело. – 1996. – № 3. – С. 23-25.

19 Арндт, А.Ю. Электронная торговля: имплементация директив ЕС в национальное законодательство Германии, Франции и Великобритании / А.Ю. Арндт, О.А. Романов // [Электронный ресурс]. – http://www.russianlaw.net.

20 Арндт, А.Ю. Электронная торговля: имплементация директив ЕС в национальное законодательство Германии, Франции и Великобритании / А.Ю. Арндт, О.А. Романов // [Электронный ресурс]. – http://www.russianlaw.net.

21 Арндт, А.Ю. Электронная торговля: имплементация директив ЕС в национальное законодательство Германии, Франции и Великобритании / А.Ю. Арндт, О.А. Романов // [Электронный ресурс]. – http://www.russianlaw.net.

22 Шадрин, К.А. Проблемы международного электронного документооборота / К.А. Шадрин // Информационная безопасность. – 2008. – № 1. – С.11.

23 Персианов, В.В. Информационные системы: Учебно-методическое пособие / В.В.Персианов, Е.И.Логинова. – Тула: Издательство ТГПУ им. Л.Н.Толстого, 2008.

24 Ларин, М.В. Проблемы совершенствования документационного обеспечения управления в современных условиях / М.В. Ларин // Сайт «АКДИ Экономика и жизнь». [Электронный ресурс]. – http://www.akdi.ru.

25 Варламова, Л.Н. Новый стандарт в области делопроизводства / Л.Н. Варламова // Секретарь-референт. – 2007. – №6. – С.10-12.