Об административных правонарушениях и административное судопроизводство: соотношение понятий

Совершенствование процессуального механизма привлечения к административной ответственности и реализация положений Конституции РФ об административном процессе и административном судопроизводстве зависят от уровня научных и практических исследований данных правовых институтов. В науке государственного и административного права пока нет необходимой теоретической базы административного процесса и административного судопроизводства, которая послужила бы основой для принятия соответствующих кодификационных актов.

Отсутствие среди административистов единого подхода к определению понятий «административный процесс», «административное дело», «административное судопроизводство» привело к отождествлению в юридической литературе и судебной практике, в том числе и Конституционного Суда РФ, институтов административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. Подобная точка зрения представляется спорной, так как данные институты имеют различные цели, предмет и задачи.

Сложность в соотношении этих правовых категорий объясняется особым положением суда в процессе привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. На суд возложено выполнение двойной задачи. Во-первых, он является субъектом административно-юрисдикционной деятельности, урегулированной нормами административного процессуального права И в перспективе в соответствии с проектом КоАП перечень составов, подведомственных суду, будет расширяться.

Во-вторых, суд осуществляет контроль за деятельностью субъек-

* Старший преподаватель кафедры административного права Северо-Западной академии государственной службы.

56

тов административной юрисдикции. Его задача при этом заключается в рассмотрении и разрешении публично-правовых споров о законности и обоснованности правовых актов и действий органов и лиц, уполномоченных налагать административные взыскания. В данном случае суд является субъектом административного судопроизводства

Особая роль суда и проблема соотношения понятий «производство по делам об административных правонарушениях» и «административное судопроизводство» порождают трудности при формировании понятийного аппарата данных правовых институтов. На практике как равнозначные употребляются термины «административное дело», «дело об административном правонарушении», «административный материал». На наш взгляд, эти термины обозначают различные правовые понятия. Наиболее точным для административно-юрисдикционной деятельности является термин «дело об административном правонарушении». В свою очередь, под термином «административное дело» следует понимать публично-правовой спор о законности правовых актов и действий (бездействия) субъектов публичного управления.

Попытка разграничить рассматриваемые понятия была предпринята ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» (ст. 7), где впервые на уровне конституционного законодательства выделены: дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими, и административные дела о защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Аналогичный подход отражен и в проекте Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в РФ».

Разграничение производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства позволит разработать необходимую законодательную базу судебно- процессуального порядка обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях. Количество жалоб на постановления административно-юрисдикционных органов, поступающих в суды общей юрисдикции РФ, пока невелико: всего 23 300 за 1998 г. Тем не менее их количество растет и в 1998 г. увеличилось на 20,7%.

Актуальность законодательного регулирования судебного пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях сейчас приобретает новое звучание в связи с Постановлением

57

Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. «По делу о проверке конституционности ч.2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях». Применение данного акта вызвало много проблем в судах. Назовем лишь некоторые из них.

Из-за противоречивого толкования законодательства судами всех уровней на практике возникла такая ситуация, когда постановление о наложении административного взыскания может быть пересмотрено судом: и в порядке ст. 274 КоАП РСФСР, и в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РСФСР, и в порядке, установленном ст. 331УПКРСФСР.

Так, в Санкт-Петербурге жалобы на постановления судей районных судов по делам об административных правонарушениях рассматривает судебная коллегия по уголовным делам Санкт-Петербургского городского суда При этом она руководствуется нормами УПК РСФСР об обжаловании определений и постановлений суда первой инстанции.

Кроме того, загруженность судов и неясность в определении сроков подачи и рассмотрения жалоб по данной категории дел приводят к тому, что к моменту пересмотра дела истекает двухмесячный срок привлечения виновного к административной ответственности и пересмотр завершается прекращением производства по делу, теряя при этом свой смысл.

Очевидно, что только скорейшее введение на всей территории Российской Федерации единого порядка судебного обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях способно обеспечить законность деятельности субъектов административной юрисдикции и гарантировать судебную защиту конституционных прав и свобод граждан, принимая во внимание, что только в 1998 г. судами РФ почти 70 % жалоб на постановления о наложении административных взысканий были признаны обоснованными.

Полагаем, что положения нового КоАП о судебном порядке обжалования и опротестования постановлений и иных актов и действий (бездействия) по делам об административных правонарушениях могли бы разрабатываться по следующим направлениям.

Первоначально необходимо решить вопрос о том, в каком порядке (кассационном или апелляционном) должны пересматриваться дела об административных правонарушениях.

Наиболее приемлемым и юридически обоснованным с точки зрения защиты прав и свобод человека и гражданина представляется

58

апелляционный порядок обжалования. В ходе апелляционного рассмотрения дела в полном объеме у суда появляется возможность истребовать и изучить дополнительные документы, вызвать дополнительных свидетелей, что уменьшает возможность судебной ошибки и служит большей гарантией защиты прав лица, подавшего жалобу.

При этом необходимо учесть уже существующий опыт арбитражного судопроизводства, где действует апелляционный порядок обжалования решений арбитражного суда о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, выполняющими контрольные функции.

Особо тщательно следует подойти к решению вопросов о сроках привлечения к административной ответственности и процессуальных сроках рассмотрения дела, о моменте вступления в силу постановлений о наложении административных взысканий, о сроках обжалования постановлений и иных действий, совершаемых в административно-юрисдикционном производстве (административное задержание, личный досмотр и др.). Точное определение сроков будет способствовать не только своевременному восстановлению нарушенных прав граждан и организаций, но и своевременному привлечению к административной ответственности виновных лиц.

Новый КоАП должен быть согласован с проектом ГПК РФ, из которого необходимо исключить нормы о порядке обжалования постановлений о наложении административных взысканий, так как это противоречит публично-правовой природе данного вида споров. Дальнейшее совершенствование судебно-процессуального порядка обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях как одного из вида публично-правовых споров должно быть продолжено при формировании единого законодательства РФ об административном судопроизводстве.

59

А.В. Поморжанский*

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАКТИКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Общеговесгно, что принятый еще в 1985 г. КоАП РСФСР, действующий в настоящее время и имеющий задачей «охрану общественного строя СССР, социалистической собственности... укрепление социалистической законности...» (ст. 1), давно нуждается в существенных изменениях с учетом реалий современности.

Необходимость в таких изменениях диктуется также вступившим в силу с декабря 1998 г. ФЗ «О мировых судьях», согласно которому мировой судья рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции мирового судьи КоАП РФ. Но Кодекса РФ еще нет, а действует старый с аббревиатурой РСФСР. Это тормозит реализацию законов субъектов Российской Федерации о мировых судьях, так как назначение (избрание) мирового судьи, не наделенного КоАП полномочиями административной юрисдикции лишено смысла

С 1990 г. существует следующая проблема особого административного производства.

Общим правилом возбуждения административного дела является составление протокола об административном правонарушении. Не кто является «уполномоченным на то должностным лицом» (ст. 234 КоАП РСФСР), могущим составить протокол об административном проступке, предусмотренном ст. 165¹ КоАП РСФСР, т.е. за проявленное неуважение к суду?

Поскольку ст. 165¹ входит в гл. 14 Кодекса («Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления»), где изложены проступки, по которым протокол составляется работниками милиции, то, видимо, и по ст. 165¹ протокол может быть составлен работником милиции на основании заявления судьи, выписки из протокола судебного заседания.

Существует в административном праве позиция, согласно кото-

* Заместитель председателя Новгородского областного суда 60

рой перечень категорий должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, можно определить исходя из содержания ст. 203-224¹, входящих в гл. 16 КоАП 1 РСФСР («Подведомственность дел об административных правонарушениях»). В этих статьях перечислены лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административное взыскание. Очевидно, что они вправе также составлять протоколы о соответствующих правонарушениях.

Согласно ст. 202 КоАП РСФСР, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 165¹ Кодекса («Проявление неуважения к суду»), рассматривают судьи. Следовательно, они вправе составлять протокол (постановление) о совершении указанных проступков. При этом в законе не содержится каких-либо препятствий к тому, чтобы судья, возбудивший административное производство, рассматривал это же дело и налагал на виновных лиц взыскания, предусмотренные административным законом.

Однако изложенная позиция, безусловно, ставит под сомнение объективность и беспристрастность такого рассмотрения административных дел о проявлении неуважения к суду.

20 мая 1997 г. Конституционный Суд РФ в Постановлении по запросу Новгородского областного суда сформулировал правовую позицию о конфискации на основании п. 4 и 6 ст. 242 и ст. 280 Таможенного кодекса РФ следующим образом: «Вынесение таможенными органами постановления о конфискации имущества в виде санкции за таможенное правонарушение при наличии гарантии последующего судебного контроля, как способа защиты прав собственника, не противоречит Конституции Российской Федерации». Но в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. со ссылкой на ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда», признаны не соответствующими Конституции ст. 266 Таможенного кодекса РФ, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 КоАП РСФСР в той мере, в какой они допускают применение конфискации без судебного решения.

Это постановление распространяется на все случаи, когда встает вопрос о применении административной санкции в виде конфискации имущества. Но как справедливо сказано в Особом мнении судьи Н.В. Витрука, данное Постановление Конституционного Суда РФ больше создает проблем, чем решает их.

Согласно ст. 222 КоАП РСФСР, дела об административных пра-

61

вонарушениях, предусмотренных ст. 85 (за нарушение правил охоты) настоящего Кодекса, рассматривают и налагают взыскания органы, осуществляющие государственный надзор за соблюдением правил охоты. Санкция ст. 85 КоАП РСФСР предусматривает, в частности, взыскание в виде конфискации находящихся в личной собственности нарушителя ружей и других орудий охоты.

На практике возникает двусмысленное положение: с одной стороны, суд не уполномочен рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 85 КоАП РСФСР (см. ст. 202 КоАП), а с другой, как постановил Конституционный Суд, — только суд может налагать взыскание в виде конфискации.

В административной практике встречаются случаи, когда основное взыскание за административный проступок налагается уполномоченным должностным лицом какой-либо инспекции, а решение вопроса о применении конфискации по тому же делу передается судье на рассмотрение в порядке административного производства.

Пробел в правовой регламентации подобных ситуаций должен быть очевидным для законодателя.

В практике возникают также ситуации, когда в процессе обжалования постановления о привлечении к административной ответственности, его отмены и направления дела на новое рассмотрение истекает двухмесячный срок со дня совершения правонарушения, в течение которого может быть наложено административное взыскание (ч. 1 ст. 38 КоАП РСФСР). С целью избежать административного взыскания заинтересованное лицо (привлеченный) может искусственно затягивать движение административного дела

В связи с этим установленный ч. 1 ст. 38 КоАП РСФСР двухмесячный срок для наложения административного взыскания представляется недостаточным. В настоящее время он не отвечает основной цели административного взыскания — предупреждению новых правонарушений.

Что касается конфискации, то на этот вид административного взыскания не следовало бы вообще распространять определенные сроки, если вина лица в совершении административного проступка установлена постановлением по делу об административном правонарушении, даже когда дело прекращается в связи с пропуском срока привлечения к административной ответственности.

В редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 мая 1987 г. в КоАП РСФСР включена ст. 153 об ответственности за 62

незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами. До настоящего времени редакция ч. 1 этой статьи не изменена: предусматривается наступление административной ответственности, «если стоимость предмета незаконной операции не превышает двадцати пяти рублей». Это указание закона является безусловным и не предполагает административную ответственность за незаконную операцию с иностранной валютой на сумму, например, 26 руб. В последнем случае раньше наступала уголовная ответственность по ст. 88 УК РСФСР. УК РФ 1996 г. вообще не предусматривает ответственности за такие действия.

Естественно, что в настоящее время административным проступком по ч.1 ст. 153 КоАП РСФСР должны признаваться незаконные операции с иностранной валютой независимо от стоимости предмета незаконной операции. Однако редакция указанного административного закона остается с 1987 г. неизменной, что вызывает споры правоприменителей по этому вопросу.

Прошло более пяти лет с момента введения на территории России административной ответственности за продажу, сдачу в прокат и иное незаконное использование экземпляров произведений или фонограмм (ст. 150 КоАП РСФСР). Предметом административного правонарушения здесь являются произведения — объекты авторского права, перечисленные в Законе РФ от 9 июля 1993 г. «Об авторском праве и смежных правах».

Если в законе четко прописаны такие действия субъекта правонарушения, как продажа, сдача в прокат контрафактных экземпляров произведений или фонограмм, то такое не менее распространенное с целью материального обогащения в сфере предпринимательства действие, как обмен контрафактных экземпляров произведений или фонограмм, не нашло четкой редакции.

В административной практике встречаются случаи, когда органы, уполномоченные рассматривать дела о таких административных правонарушениях, в своем постановлении, прекращая административное дело производством, делают вывод, что законодательством не установлено запрета на обмен объектов авторского права.

Мы полагаем, что такой «обмен» можно квалифицировать как иное незаконное использование в коммерческих целях экземпляров произведений или фонограмм, если они являются контрафактными. Однако редакцию ст. 150⁴ КоАП РСФСР следовало бы уточнить во избежание различного толкования закона

63

Мы рассмотрели лишь незначительную часть проблем, возникающих при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности. В связи с принятием нового КоАП РФ проблемные вопросы, конечно же, не исчезнут, но главное — о них надо говорить.

Б.В. Российский*

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях именуется относительно незначительное количество процессуальных действий, наиболее часто осуществляемых на стадии возбуждения дела. Однако любые действия, осуществляемые после совершения правонарушения и облеченные в процессуальную форму, не могут не способствовать обнаружению и фиксации доказательств, обеспечению производства по делу. Развитие института административной ответственности обусловливает необходимость как расширения спектра мер административного пресечения, применение которых процессуально регламентировано, так и совершенствования самого порядка их применения.

В связи с этим отрадно, что в проекте нового КоАП РФ меры обеспечения производства дополнены такими действиями, как: доставление; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; досмотр транспортного средства; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод.

Совершенствование механизма обеспечения производства по де-

* Заведующий кафедрой административного и финансового права Московского института экономики, политики и права, доктор юридических наук, профессор.

64

лам об административных правонарушениях требует устранения имеющихся противоречий в порядке осуществления собственно мер обеспечения производства и одноименных с ними обычных административно-предупредительных мер, применяемых в процессе реализации государственными органами своих правоохранительных, надзорных полномочий. Например, порядок досмотра вещей, транспортных средств или личного досмотра как мер обеспечения производства процессуально урегулирован. В отношении же досмотра вещей, транспортных средств, личного досмотра, применяемых милицией в качестве мер административного предупреждения, в законе практически нет никаких процессуальных положений. Между тем важно совершенствовать законодательство в части не только уточнения оснований применения мер административного предупреждения, но и порядка их осуществления.

Так, во многих случаях крайне важен вопрос, могут ли быть использованы результаты досмотра, осуществленного в качестве административно-предупредительной меры, в процессе доказывания по делу об административном правонарушении, если дело возбуждено по результатам такого досмотра. С одной стороны, допускается использование в качестве источников доказательств любых документов, например рапорта лица, проводившего досмотр. Но с другой стороны, осуществление такого досмотра, как правило, не соответствует процессуальным требованиям, предъявляемым к порядку осуществления досмотра как меры обеспечения производства по делу.

Нами изучено 427 прекращенных производством дел об административных правонарушениях, связанных с незаконным приобретением или хранением наркотических средств в небольших размерах (ст. 44 КоАП РСФСР), рассмотренных судьями в 1998-1999 гг. в 18 субъектах Российской Федерации. Все эти дела были прекращены производством с учетом позиции защиты о том, что они возбуждались по результатам личного досмотра и досмотра вещей граждан (в подавляющем большинстве случаев — пассажиров и иных лиц на железнодорожных вокзалах), произведенного до установления факта совершения административного правонарушения, т.е. не только без учета требований ст. 243, но и в противоречие со ст. 239 КоАП РСФСР. Много аналогичных проблем возникает и в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях, возбужденных по результатам досмотра транспортных средств.

Безусловным шагом вперед в решении подобных проблем яви-

65

лось положение проекта нового КоАП о том, что дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу. Однако, как уже отмечалось, административно-предупредительные меры нечасто осуществляются с соблюдением процессуальных правил, предусмотренных для одноименных с ними мер обеспечения производства по делу, а потому редко могут быть признаны таковыми. Указанные процессуальные правила соблюдаются в процессе осуществления административно-предупредительных мер в основном лишь в тех случаях, когда имеются достаточные данные полагать, что уже совершено или совершается административное правонарушение. Осуществляемые при этом меры направлены скорее не на предупреждение правонарушений, а на их выявление и пресечение и фактически предупредительными не являются.

В подавляющем же большинстве случаев осуществление административно-предупредительных мер, которые сами до себе процессуально в достаточной степени не урегулированы, даже если и дает определенные основания для возбуждения дела, не обеспечивает надлежащего собирания доказательств. Это объясняется тем, что доказательства представляют собой единство фактического содержания и процессуальной формы, что определяет, в частности, и такое их качество, как допустимость, которая означает, что при собирании и фиксации полученных сведений должны быть соблюдены общие процессуальные правила

В связи с этим видится четыре направления совершенствования законодательства с целью разрешения подобных проблем.

Во-первых, в законах, регулирующих полномочия субъектов, которые наделены правом осуществлять административно-предупредительные меры (например, в Законе РФ «О милиции»), надо детальнее регулировать процессуальные вопросы осуществления таких мер (досмотра вещей, транспортных средств, личного досмотра и т.д.). Не исключено, что это можно и целесообразно сделать в едином специальном федеральном законе.

Во-вторых, порядок осуществления как предупредительных мер, так и мер административного пресечения следовало бы привести в полное (или почти полное) соответствие с порядком применения одноименных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

66

В-третьих, представляется целесообразным в КоАП РФ развить положение ст. 239 ныне действующего Кодекса о том, что меры обеспечения производства применяются в целях пресечения правонарушений, составления протокола о правонарушении и т.д. Видимо, следует также указать, что данные меры применяются и для выявления правонарушений. Это, с одной стороны, позволит привести законодательство в соответствие с реальным положением вещей, а с другой — подчеркнуть фактическую тождественность мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и одноименных административно-предупредительных мер, а также необходимость процессуальной регламентации осуществления последних.

И, наконец, в-четвертых, в КоАП по аналогии с УПК нужно четко изложить все основания возбуждения дела об административном правонарушении. Среди них следует указать, например, фактические данные, полученные в процессе осуществления административно-предупредительных мер и надзорных проверок.

Развивая отмеченное выше и содержащееся в проекте КоАП РФ положение о возбуждении дела с момента составления первого протокола о применении меры обеспечения производства, следовало бы уточнить также вопрос, связанный с допуском защитника к участию в производстве по делу. Согласно положениям проекта нового Кодекса, защитник допускается к участию в производстве по делу с момента составления протокола об административном правонарушении, а в случае административного задержания физического лица в связи с административным правонарушением — с момента административного задержания.

Однако, поскольку в случае осуществления мер обеспечения производства по делу до составления протокола об административном правонарушении дело возбуждается не на основании составления этого протокола, а с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства, логично разрешить и участие защитника в процессе с этого момента, что, с одной стороны, подчеркивало бы важность различных мер обеспечения производства по делу, необходимость их одинаковой оценки с точки зрения обнаружения и фиксации доказательств, а с другой, способствовало бы совершенствованию механизма осуществления данных мер, защите прав и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Представляется, что сказанное особенно актуально в связи с раз-

67

витием института административной ответственности юридических лиц. Чрезвычайно своевременным является установление строгого процессуального порядка осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Такая мера применялась и раньше, например должностными лицами налоговых органов или органов налоговой полиции. Но она осуществлялась, как правило, в целях выяснения обстоятельств, имеющих значение для полноты выводов контрольно-ревизионной проверки, а составление протокола о произведении осмотра само по себе не могло служить фактом возбуждения дела об административном правонарушении. После же принятия и вступления в силу нового Кодекса дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, будет считаться возбужденным с момента составления протокола об осмотре принадлежащих ему помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (если результаты осмотра дадут основание для возбуждения дела).

Между тем, если положениями нового Кодекса будут четко определены лица, осуществляющие личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортных средств, а также лица, присутствующие при этих действиях и подписывающие соответствующие протоколы, то с осмотром принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов такой четкости нет. А ведь результаты такого осмотра (как и результаты осуществления указанных мер обеспечения производства в отношении физических лиц) должны не только служить основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, но и отвечать общим процессуальным правилам собирания и фиксации полученных сведений.

С точки зрения допустимости доказательств, полученных в процессе осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, согласно ст. 27.8 проекта нового Кодекса, осмотр осуществляется в присутствии представителя юридического лица и двух понятых. При этом соответствующий протокол должны будут подписать: должностное лицо, его составившее, законный представитель юридического лица либо в случаях, не терпящих отлагательства, иной представитель юридического лица, а также понятые. Однако думается, что вопрос о том, кто может быть в данном случае иным представителем юридического лица, породит немало коллизий при осуществлении данной меры обес-

68

печения производства и рассмотрении соответствующих дел об административных правонарушениях (особенно возбужденных по результатам таких осмотров).

Представляется, что нуждается в законодательном регулировании вопрос о том, кто может быть представителем юридического лица, участвующим при осуществлении меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, совершенном данным юридическим лицом (или, по крайней мере, согласно каким нормативным документам это лицо должно быть назначено), и кто вправе в случаях, не терпящих отлагательства, подписать соответствующий протокол. Решать этот вопрос другими путями, в частности комментированием КоАП, на наш взгляд, недопустимо.

К сожалению, осуществление осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов может быть осложнено и неполной ясностью вопроса о том, кто может быть законным представителем юридического лица, призванным в большинстве случаев подписывать протокол осмотра. Согласно ст. 25.4 проекта нового Кодекса, законным представителем юридического лица является либо его руководитель, либо иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица, однако на практике и в том, и в другом случае возможны проблемы.

Так, для управления обществом с ограниченной ответственностью или акционерным обществом помимо единоличного руководителя (директора, генерального директора) может быть создан также коллегиальный исполнительный орган (правление, дирекция и т.д.). Понятна невозможность исполнения функций законного представителя юридического лица при производстве по делам об административных правонарушениях коллегиальным органом управления. Это может быть только его единоличный орган — физическое лицо, что явствует, в частности, из положения о необходимости присутствия законного представителя юридического лица при рассмотрении дела Между тем, как показывает изучение деятельности юридических лиц различных видов и форм собственности, единоличный руководитель далеко не всегда имеет возможность не только присутствовать при осуществлении осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, но и вообще защищать права и законные интересы юридического лица в процессе производства по делу об административном правона-

69

рушении. К тому же закон допускает, чтобы единоличный руководитель избирался со стороны (например, не из числа участников общества с ограниченной ответственностью), что в принципе осложняет исполнение им соответствующих функций.

Безусловно, положения ГК РФ конкретизируются нормами федеральных законов, регулирующих правовое положение, организацию и деятельность отдельных видов юридических лиц. В принципе в соответствии с этими нормами так же, как и согласно учредительным документам юридического лица, его законными представителями могут быть признаны как руководители, так и другие лица Однако анализ федерального и локального нормативного регулирования организации и деятельности юридических лиц свидетельствует, что признание конкретного физического лица законным представителем юридического лица наиболее реально не в соответствии с законами или учредительными документами, а согласно принятым на основе учредительных документов внутренним статутным нормативным документам юридических лиц.

Исходя же из положений проекта нового КоАП, законным представителем юридического лица в процессе производства по делам об административных правонарушениях помимо его руководителя может быть только лицо, признаваемое в таком качестве законом или учредительными документами, а не иными нормативными актами. Отмеченное противоречие среди прочего осложнит и осуществление такой меры обеспечения производства по делу, как осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, затруднит процесс фиксации и использования имеющихся доказательств. Представляется, что и этот вопрос требует иного решения, отличного от принятого КоАП.

70

АА Глисков*