20. Основные принципы компетенции Европейского Союза (принцип наделения компетенцией, принцип субсидиарности, принцип пропорциональности).

В отличие от международно-правовых образований, Европейский Союз является уникальной надгосударственной политической организацией с реальными властными прерогативами. Регламенты, директивы и другие решения, принимаемые институтами Европейского Союза, обязательны для граждан, предприятий, государств, входящих в его состав; их нарушение влечет ответственность. Именно поэтому для рассмотрения его компетенции часто используют «федеративную модель». Так, по аналогии с федерацией различают: 1) полномочия, принадлежащие только сообществам и Союзу; 2) так называемые неисключительные, т.е. конкурирующие полномочия сообществ и Союза, а также государств-членов в сфере совместного ведения. Об «исключительной компетенции» Европейского Сообщества говорится и в Договоре о ЕС (ст. 5), хотя содержание ее четко не определяется. Это установление единого таможенного тарифа, правовое регулирование свобод общего рынка, эмиссия евро (рис. 8).  Компетенция Европейского Союза основывается на сложной системе принципов, в отдельных аспектах сходной, в других — отличающейся от компетенции как федераций, так и международных организаций. Источником компетенции Европейского Союза и его институтов являются учредительные договоры, прежде всего, Договор о ЕС, в рамках которого сосредоточена наибольшая часть вопросов, составляющих компетенцию Европейского Союза.  Источниками, в которых закреплена компетенция Европейского Союза, служат его учредительные документы: Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г. Подавляющее большинство вопросов, входящих в компетенцию данной организации, содержатся в первом источнике, т.е. в Договоре о ЕС 1957 г. Подписанный одновременно с ним Договор о Евратоме носит узкоспециальный характер и закрепляет полномочия наднациональных институтов в сфере атомной энергетики.  В Договоре о Европейском Союзе 1992 г. устанавливаются его полномочия по вопросам общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО), т. е. в рамках второй и третьей опор.  Таким образом, в настоящее время компетенция Европейского Союза содержится в трех основных источниках:

• в Договоре о ЕС 1957 г., прежде всего в его части третьей «Политика Сообщества»;

• в разделах V и VI Договора о Европейском Союзе: в положениях об ОВПБ и СПСО;

• в разделе втором Договора о Евратоме 1957 г. «Положения по содействию прогрессу в области атомной энергии».

Именно в данных источниках сосредоточены уполномочивающие статьи, т.е. положения, наделяющие институты Союза полномочиями принимать меры по конкретным вопросам общественной жизни. Ссылки на эти статьи обязательны в преамбуле каждого правового акта Союза.  После принятия Конституции нормы указанных разделов будут кодифицированы в ее третьей части «Политика и функционирование Союза», которая станет единым источником компетенции Союза во всех сферах жизни, кроме атомной энергетики. Последняя, как и ныне, будет подчиняться правилам Договора о Евратоме.  Принципы деятельности Европейского Союза — это руководящие начала, исходя из которых, Союз и его органы должны осуществлять свои полномочия по различным предметам ведения данной организации.  Как и цели, принципы деятельности Союза могут иметь общий или специальный характер: в первом случае они распространяются на все сферы компетенции Европейского Союза, в последнем — на отдельные сферы их политики (например, принципы экономической или экологической политики).  Многие из этих начал (хотя и не все) одновременно выступают в качестве принципов правовой системы Европейского Союза. Например, принципы верховенства прав человека и пропорциональности являются принципами деятельности Союза, с одной стороны, и входят в систему принципов права - с другой.  Далее будут рассмотрены наиболее важные из общих принципов деятельности Европейского Союза, закрепленные в учредительных договорах. Источником большинства рассматриваемых ниже норм является Договор о Европейском сообществе (часть первая «Принципы») (рис. 9).  Принцип законности. Принцип законности закреплен в ст. 5 Договора о Европейском сообществе (абз. 1):  «Сообщество действует в рамках предоставленных ему полномочий и целей, определенных для него настоящим Договором».  Принцип законности служит юридическим отражением известной аксиомы правового государства: человек может делать все, что ему не запрещено законом, власть может делать только то, что ей прямо разрешено законом.  Полномочия и цели Европейского сообщества закреплены в его учредительном договоре. Следовательно, любой нормативный акт, действие или решение органов и должностных лиц ЕС должны базироваться на уполномочивающих статьях Договора о ЕС (ОЕС). Не являются исключением и «подразумеваемые полномочия» Сообщества, которые также предусмотрены специальными статьями учредительного договора (см. следующий параграф).  Из принципа законности вытекает обязанность органов ЕС мотивировать свои решения: «Регламенты, директивы и решения, принятые совместно Европейским парламентом и Советом, а равно указанные акты, которые приняты Советом или Комиссией, должны быть мотивированы...» (ст. 253 ДЕС).  Мотивировка решения включает в себя требование в обязательном порядке указывать статью (статьи) Договора о ЕС, наделяющую полномочиями издавать конкретный акт. Отсутствие в преамбуле ссылки на уполномочивающую статью, а также неправильный выбор необходимой статьи служит безусловным основанием для отмены правового акта Судом Европейских сообществ.  Принцип субсидиарности. Принцип субсидиарности был введен в учредительные договоры Европейского Союза в 1992 г., хотя как теоретическая идея он сформировался гораздо раньше и свои корни берет в христианском учении.  Принцип субсидиарности требует, чтобы все вопросы, которые могут решаться непосредственно на местах, должны быть в ведении органов низшего уровня власти. На региональный, общегосударственный и, далее, надгосударственный уровень должны передаваться лишь те полномочия, которые не в состоянии эффективно реализовать нижестоящий уровень публичной власти. Властная вертикаль, таким образом, строится снизу вверх.  Отсюда принцип субсидиарности также нередко называют принципом дополнительности, т.е. верхние этажи публичной власти дополняют нижние, более близкие к людям.  Вышеизложенное определяет содержание принципа субсидиарности, как он закреплен в первой статье Договора о Европейском Союзе: «Настоящий Договор знаменует новый этап в процессе создания как можно более тесного союза народов Европы, в которой принятие решений... максимально приближено к гражданам».  Интеграция и постепенная централизация политической власти в руках наднациональных органов Союза, таким образом, ни сейчас, ни в отдаленном будущем не должны привести к гиперцентрализации, когда все мелкие вопросы будут решаться союзными институтами.  Определение «субсидиарное» применительно к вопросу разграничения сфер деятельности национальных и наднациональных властей содержится в Договоре о Европейском сообществе.  Политическое значение принципа субсидиарности состоит в том, что он призван сужать масштабы деятельности ЕС до тех проблем, решение которых на уровне Сообщества безусловно необходимо, создавая тем самым некоторый барьер против сверхцентрализации.  Принцип пропорциональности. Принцип пропорциональности, иначе называемый принципом соразмерности, был введен в правовую систему ЕС Судом Европейских сообществ. В качестве принципа деятельности он закреплен в последнем абзаце ст. 5 Договора о ЕС и распространяется не только на случаи привлечения к ответственности или ограничения прав человека, но и на все действия и решения Сообщества, в том числе в сфере его исключительной компетенции.  Применительно к правотворческой деятельности ЕС это означает, что «Сообщество должно законодательствовать только в той мере, в которой это необходимо» (п.              6 протокола). Протокол также фиксирует  последовательность правовых форм, в которых Сообщество должно  устанавливать соответствующие предписания: «При прочих равных условиях директивам следует отдавать предпочтение перед регламентами, а рамочным директивам — перед детальными мерами».  Другими словами, имея перед собой конкретную цель, Сообщество сначала должно попробовать достичь ее с помощью рекомендаций или иных актов «мягкого права». Если это признано недостаточным, то следует прибегнуть к основам законодательства в форме директивы, причем оставляя, насколько это допустимо, широкие возможности для правового регулирования в государствах-членах. Наконец, если и гармонизация посредством директив признана неэффективной, то можно воспользоваться наиболее «сильным» инструментом правотворчества регламентом, который действует единообразно на всей территории Союза. Выполнение принципа пропорциональности, как и субсидиарности, в первую очередь, обеспечивает Комиссия, так как именно она готовит законопроекты и, следовательно, выбирает их правовую форму. Разумеется, Совет и Европарламент могут не согласиться с методами, предложенными Комиссией, и отвергнуть подготовленный ею документ.  Принцип гласности. Одним из важнейших критериев, обеспечивающих демократический характер механизма публичной власти, служит открытое, гласное принятие нормативных актов и других решений.  Применительно к Европейским сообществам и Союзу значение этого критерия, которое поначалу недооценивалось, устойчиво возрастает в последние годы. Связано это, прежде всего, с продолжающимся расширением компетенции Европейского Союза, который приобретает все больше рычагов воздействия на повседневную жизнь рядовых граждан. Последние, со своей стороны, также должны шире информироваться о деятельности этой организации. Чем шире компетенция Союза, тем более «прозрачной» она должна становиться для общества.  Гласность (открытость, «прозрачность») принятия решений как принцип деятельности Европейского Союза в настоящее время закреплена в первой статье его учредительного договора вместе с принципом субсидиарности.  Из данного принципа вытекает право на доступ к документам политических институтов Союза - Европарламента, Совета и Комиссии, которое предоставлено не только его гражданам, но постоянно проживающим (находящимся) в ЕС другим физическим и юридическим лицам (ст. 255 Договора о ЕС).  В соответствии с этими положениями институты Европейского Союза приняли целый ряд нормативных актов, регулирующих порядок доступа частных лиц к документам и иной информации (в том числе находящейся в архивах), а также специальные «кодексы поведения» о доступе общественности к документации.  Принцип гласности (открытости) реализуется в жизнь в разных формах и неодинаково проявляется в деятельности различных институтов Союза. Наиболее «прозрачна» работа Европейского парламента, пленарные заседания которого, по общему правилу, открыты для публики. С другой стороны, в деятельности Совета, Комиссии, судебных органов (при вынесении решений в совещательной комнате) гласность существенно ограничена, что связано со спецификой функций и полномочий этих институтов.  Принцип уважения национальной индивидуальности государств- членов. Лозунг «Единая Европа», к построению которой призвана вести деятельность Европейского Союза, не означает подавления самобытности входящих в его состав государств, их традиций, языка, культуры, политических и правовых традиций. Неслучайно поэтому в ходе обсуждения проекта официального девиза Европейского Союза широкую поддержку получило именно выражение «Единство в многообразии», подчеркивающее обе грани интеграционного процесса - стремление к унификации там, где это необходимо, и желание сохранить при этом исторические традиции и культуру каждого из европейских народов.  Признание и учет многообразия и специфических черт каждого из государств-членов образует суть принципа уважения национальной индивидуальности, который также является юридически обязательным для Европейского Союза.  Принцип уважения прав человека и основных свобод. Европейский Союз как организация политической власти в своей деятельности должен уважать не только интересы отдельных государств-членов, но и рядового человека, на которого, в конечном счете, направлено действие нормативных актов и других решений союзных органов. Естественно, в признании и защите нуждаются, в первую очередь, основные права личности.  Принцип уважения прав человека и основных свобод, сформулированный первоначально Судом Европейских сообществ, в настоящее время закреплен в ст. 6 Договора о Европейском Союзе в качестве общего принципа конституционного строя, обязательного для всех носителей публичной власти на всех уровнях, в том числе наднациональном.  Принцип равенства. Равенство как основополагающий принцип правового положения человека и гражданина в Европейском Союзе выступает одновременно в качестве принципа, исходя из которого должны осуществлять свою текущую деятельность все органы Европейского Союза, а также государства-члены.  Принцип равенства в разных его проявлениях (социальное, юридическое, равенство полов и др.) закреплен в нескольких статьях «конституции» Союза и в союзной Хартии об основных правах. Вместе с другими основами правового статуса личности он будет рассмотрен в соответствующем разделе книги.  Принцип экологической ориентированности. Развитие научнотехнического прогресса в качестве одной из приоритетных задач всего человечества ставит на первый план защиту окружающей среды от вредного воздействия и неблагоприятных изменений, а также восстановление нарушенных природных богатств.  Принцип экологической ориентированности применительно к Европейскому Союзу означает требование учитывать в принимаемых решениях потребности охраны природы и необходимость повышения ее качества. С этой целью Европейское сообщество, начиная с 1970-х гг. в качестве отдельного направления деятельности осуществляет экологическую политику, в рамках которой принято обширное природоохранное законодательство.  Принцип сотрудничества. В успешном выполнении целей и задач Европейского Союза немалую роль играет тесная кооперация, сотрудничество: во-первых, между Союзом и государствами-членами; во- вторых, внутри самого Союза, между отдельными его институтами и другими органами (например, между Европарламентом и Сонетом, а также Комиссией при обсуждении и принятии нормативных актов).  В отличие от рассмотренных выше, принцип сотрудничества рассредоточен по многим статьям учредительных договоров, которые регулируют взаимодействие государств-членов и органов Союза в отдельных сферах общественной жизни. Например, согласно ст. 3 Договора о Европейском Союзе, Союз должен обеспечивать согласованность всех своих внешнеполитических мероприятий. Соответствующие обязанности возлагаются прежде всего на Совет и Комиссию, которые «сотрудничают с этой целью».  По своей сущности компетенция Союза является властной, так как включает в себя полномочия издавать нормативные и индивидуальные акты, обладающие юридически обязательной силой на его территории.  Осуществляемые Союзом властные прерогативы появились за счет добровольной уступки государствами-членами своих суверенных прав во многих областях (в западной доктрине пишут также о «слиянии суверенитетов»). По своему происхождению компетенция Европейского Союза, таким образом, является производной, или делегированной, т.е. полученной от государств-членов.  Из данного признака, который возведен проектом Конституции в разряд принципа — принципа делегирования (франц. principe d'attribution), вытекает важное следствие:              за              государствами-членами              сохраняется  остаточная компетенция, т.е. полномочия принимать решения по всем вопросам, не отнесенным к ведению Союза. Напротив, институты и органы последнего могут действовать тогда и только тогда, когда соответствующая компетенция предусмотрена в его учредительных документах.